Normenkette

EG-Vertrag Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag Art. 234 Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) Art. 2 Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) Art. 4 BayNatSchG Art. 48 Abs. 2

Leitsatz

Dem Europäischen Gerichtshof werden im Hinblick auf seine Entscheidung vom 13. Januar 2005 - C-117/03 -, wonach Art. 6 Abs. 2 - 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. 5. 1992 (FFH-Richtlinie) auf Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung vor deren Aufnahme in die Kommissionsliste nicht anwendbar ist, folgende Fragen unterbreitet:

1. Welches Schutzregime verlangt Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG in Verbindung mit der sechsten Begründungserwägung dieser Richtlinie unter Berücksichtigung des Frustrationsverbots gemäß Art. 10 Abs. 2 des EG-Vertrags im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofs vom 13. Januar 2005 für Gebiete, insbesondere solche mit prioritären natürlichen Lebensraumtypen und/oder prioritären Arten, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt werden könnten, bevor sie in die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nach dem Verfahren des Art. 21 der Richtlinie festgelegte Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden sind?

2. Wie wirkt es sich auf dieses Schutzregime aus, wenn die genannten Gebiete bereits in der der Kommission zugeleiteten nationalen Vorschlagsliste gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführt sind?

3. Genügt ein nationales Schutzregime für die genannten Gebiete entsprechend Art. 48 Abs. 2 des Bayerischen Naturschutzgesetzes den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG in Verbindung mit der sechsten Begründungserwägung dieser Richtlinie unter Berücksichtigung des Frustrationsverbots gemäß Art. 10 Abs. 2 des EG-Vertrags?

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

8 A 02.40040 8 A 02.40045 8 A 02.40051 8 A 02.40056

Verkündet am 19. April 2005

In den Verwaltungsstreitsachen

wegen Planfeststellung A 94 ( Forstinning-Pastetten)

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 8. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Allesch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dösing, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Graf zu Pappenheim

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 19. April 2005

folgenden Beschluss:

Tenor

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof setzt die Verfahren aus und legt dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften folgende Fragen zur Auslegung der Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Richtlinie 92/43/EWG) zur Vorabentscheidung vor:

1. Welches Schutzregime verlangt Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG in Verbindung mit der sechsten Begründungserwägung dieser Richtlinie unter Berücksichtigung des Frustrationsverbots gemäß Art. 10 Abs. 2 des EG-Vertrags (Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften vom 25.3.1957, zuletzt geändert durch die EU-Beitrittsakte 2003 vom 16.4.2003) im Anschluss an das Urteil des Gerichtshofs vom 13. Januar 2005 - C-117/03 - für Gebiete, insbesondere solche mit prioritären natürlichen Lebensraumtypen und/oder prioritären Arten, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt werden könnten, bevor sie in die von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nach dem Verfahren des Art. 21 der Richtlinie festgelegte Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden sind?

2. Wie wirkt es sich auf dieses Schutzregime aus, wenn die genannten Gebiete bereits in der der Kommission zugeleiteten nationalen Vorschlagsliste gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführt sind?

3. Genügt ein nationales Schutzregime für die genannten Gebiete entsprechend Art. 48 Abs. 2 des Bayerischen Naturschutzgesetzes den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG in Verbindung mit der sechsten Begründungserwägung dieser Richtlinie unter Berücksichtigung des Frustrationsverbots gemäß Art. 10 Abs. 2 des EG-Vertrags?

Art. 48 Abs. 2 des Bayerischen Naturschutzgesetzes hat folgenden Wortlaut:

"Bis zum Erlass von Rechtsverordnungen nach dem III. Abschnitt können die nach Art. 45 zuständigen Naturschutzbehörden oder Körperschaften zur einstweiligen Sicherstellung von Schutzgebieten und Schutzgegenständen durch Rechtsverordnung oder Einzelanordnung für eine Dauer bis zu zwei Jahren die im III. Abschnitt vorgesehenen Veränderungsverbote aussprechen, wenn zu befürchten ist, dass durch Veränderungen der Zweck der beabsichtigten Inschutznahme beeinträchtigt würde; wenn besondere Umstände es erfordern, kann die Frist bis zu einem weiteren Jahr verlängert werden.

Die Maßnahme darf nicht ergehen, wenn die zuständige Naturschutzbehörde oder Körperschaft nicht gleichzeitig oder unmittelbar darauf das Verfahren für die endgültige Inschutznahme betreibt."

Gründe

I.

Die Kläger wenden sich gegen den Neubau der Autobahn A 94 München-Mühldorf-Simbach-Pocking im Teilabschnitt Forstinning-Pastetten (Bau-km 10+755 bis Bau-km 16+980). Die im Endausbau insgesamt rund 150 km lange A94 (E 552) soll die Landeshauptstadt München mit dem südostbayerischen Raum verbinden und auch einen Anschluss nach Österreich sicherstellen. Sie beginnt im Stadtgebiet von München, wo sie am Autobahnkreuz München-Ost mit der Autobahn A 99 verknüpft ist, und soll an ihrem Ende in Pocking in die bestehende Autobahn A 3 münden.

Eine autobahnähnliche Verbindung von München über Mühldorf in Richtung Österreich (Linz, Wien) ist in den Ausbau- oder Bedarfsplänen für die Bundesfernstraßen bereits seit dem Jahr 1970 vorgesehen (ursprünglich als B 12 neu, in der dritten Fortschreibung 1986 als A94/B 12, später dann als A94). Im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen, Stand 1993 (BGBl I S. 1877), war die Gesamtstrecke der A 94 von Forstinning bis Pocking als "vordringlicher Bedarf" eingestuft. In der aktuell gültigen Fassung des Bedarfsplans (gemäß der Anlage zum Fünften Gesetz zur Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes vom 4.10.2004 BGBl I S. 2574) ist diese Autobahnverbindung im Bereich von Forstinning bis Winhöring als "vordringlicher Bedarf" ausgewiesen.

Im Übrigen ist die A94 als geplante Straßenverbindung im Leitschema des transeuropäischen Verkehrsnetzes - Straßen - im Abschnitt 2 des Anhangs I zur Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 (Amtsbl. EG v. 9.9.1996 Nr. L 228/9) dargestellt und stellt deshalb als Teil des transeuropäischen Straßennetzes gemäß Art. 9 der genannten Entscheidung ein Vorhaben von gemeinsamem Interesse dar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 11 der Entscheidung 1692/96/EG).

Umstritten ist insbesondere die Trassenführung im Bereich zwischen Forstinning und Heldenstein. Die bestehende Bundesstraße B 12, in deren Korridor der Neubau der Autobahn A 94 ansonsten im Wesentlichen geplant ist, verläuft hier weiter südlich über Haag. Die Planfeststellungsbehörde hat diese Trassenführung (im Folgenden: Trasse Haag) jedoch zu Gunsten einer weiter nördlich über Dorfen verlaufenden Trasse (im Folgenden: Trasse Dorfen) verworfen.

Die streitgegenständliche Planfeststellung betrifft eine insgesamt 6,2 km lange Teilstrecke des Gesamtvorhabens auf dem Gebiet der Gemeinden Forstinning und Pastetten, die unmittelbar östlich der bestehenden Anschlussstelle Forstinning (Anschluss der Staatsstraße St 2080) an ein bereits bestehendes Teilstück der A 94 anschließt und mit der Anschlussstelle der Staatsstraße St 2331 nordöstlich von Pastetten endet. Zugleich wird hiermit aber ein Zwangspunkt für den weiteren Bau der A 94 gesetzt, weil in den Folgeabschnitten bis Heldenstein eine Trassenführung auf der Trasse Dorfen vorgegeben wird; eine Fortführung der A 94 über Haag wäre damit nicht mehr sinnvoll. Auf der Trasse Dorfen müsste die A 94 dann jedoch im weiteren Verlauf u.a. den Hammerbach, die Isen und deren Nebenbäche Lappach, Goldach und Rimbach queren. Es handelt sich hierbei um Teile von Gebieten, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinn der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 (im Folgenden: FFH-Richtlinie) in Frage kommen (potenzielle FFH-Gebiete) und von Behörden des Beklagten mittlerweile auch gemeldet wurden (Ministerratsbeschluss der Bayerischen Staatsregierung vom 28.9.2004).

Am 29. Dezember 1987 beantragte die Autobahndirektion Südbayern für die Bundesrepublik Deutschland als Projektträger die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für die A94 im Abschnitt Forstinning-Pastetten. Mit dem Planfeststellungsbeschluss (im Folgenden: PFB) vom 7. März 2002 stellte die Regierung von Oberbayern gemäß § 17 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) den Plan für den Neubau der A 94 im Abschnitt Forstinning-Pastetten fest. In der Begründung des PFB hat die Planfeststellungsbehörde angenommen, es gebe keine Anhaltspunkte, dass die Erhaltungsziele potenzieller Schutzgebiete im Sinn der FFH-Richtlinie oder von Teilbereichen solcher Gebiete nachhaltig und erheblich beeinträchtigt würden.

Die Kläger erstreben die Aufhebung des PFB. Der Kläger zu 1 ist als anerkannter Naturschutzverband im Planfeststellungsverfahren beteiligt worden. Er ist zudem Eigentümer eines Grundstücks, das nach der Planung in einem der Folgeabschnitte teilweise überbaut werden soll. Die übrigen Kläger sind Eigentümer zumeist landwirtschaftlich genutzter Grundstücksflächen im Bereich der Trasse Dorfen, die im streitbefangenen Planfeststellungsabschnitt oder in den Folgeabschnitten überbaut werden sollen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat der Kommission der Europäischen Gemeinschaften mit Schreiben vom 29. November 2004 u.a. im Bereich der Trasse Dorfen folgende Gebietsvorschläge für das europäische Netz NATURA 2000 nachgemeldet:

- Strogn, Hammerbach, Kollinger Bach (DE 7637-371),

- Isental mit Nebenbächen (DE 7739-371),

- Mausohrkolonien im Unterbayerischen Hügelland (DE 7839-371).

Sowohl im Gebietsvorschlag DE 7637-371 als auch im Gebietsvorschlag DE 7739-371 gibt es nach den ökologischen Angaben zur Nachmeldung u.a. den prioritären Lebensraumtyp des Anhangs I zur FFH-Richtlinie "Auenwälder mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior" (Code-Nr. 91EO). Auf der geplanten Trasse würde die Autobahn diese gewässerbegleitenden Auenwälder mehrfach mit Hilfe von Brücken queren, die geeignet sind, die Vegetation im überspannten Bereich zu beeinträchtigen. Den Gebietsvorschlag DE 7839-371 berührt die Planung dagegen nur mittelbar; die geplante Trasse würde zwischen der hier gemeldeten Mausohrkolonie und deren vorrangigem Nahrungshabitat verlaufen.

Im Bereich der im Planfeststellungsverfahren für die A 94 als Variantenalternative untersuchten Trasse Haag wurde gleichzeitig folgendes potenzielles FFH-Gebiet nachgemeldet:

- Ebersberger und Großhaager Forst (DE 7837-371).

Die gemeldeten Flächen im Ebersberger und Großhaager Forst würden beim Bau der A 94 auf der Trasse Haag in ihrem nördlichen Bereich gestreift.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die streitbefangene Autobahntrasse in Augenschein genommen und mit den Klägern mündlich verhandelt.

II.

Der Verwaltungsgerichtshof hält die Durchführung eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EG-Vertrag zum Erlass seines Urteils für erforderlich. Die Entscheidungserheblichkeit ergibt sich dabei aus nachfolgenden Erwägungen:

Die von den Klägern beantragte vollständige Aufhebung des PFB vom 7. März 2002 kommt nur dann in Betracht, wenn in Bezug auf den planfestgestellten Abschnitt selbst unheilbare Abwägungsmängel oder nicht behebbare Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht vorliegen oder sich dem planfestgestellten Vorhaben im weiteren (noch nicht planfestgestellten) Verlauf auf der Trasse Dorfen in der Vorausschau unüberwindliche Hindernisse entgegenstellen (vgl. zu dem planfeststellungsrechtlichen Gesichtspunkt des "Blicks nach vorn" insbesondere BVerwG vom 19.5.1998 - 4 C 11.98 - NVwZ 1999, 528/530). Nicht heilbare Abwägungsmängel sind nach deutschem Planfeststellungsrecht allerdings nur in seltenen Ausnahmefällen gegeben und vorliegend nicht mit hinreichender Sicherheit festzustellen. Denn nach §17 Abs. 6c Satz 2 FStrG führen auch offensichtliche und erhebliche Abwägungsmängel in der Regel nur zur Feststellung, dass der PFB bis zur Behebung der Mängel in einem ergänzenden Verfahren rechtswidrig und nicht vollziehbar ist. Der angefochtene PFB enthält zwar Abwägungsmängel. Diese bestehen in der nur defizitären und widersprüchlichen Herausarbeitung der für die Trasse Dorfen sprechenden öffentlichen Belange, für die sich die Planfeststellungsbehörde entschieden hat. Nach ihrer Struktur sind diese Abwägungsmängel jedoch grundsätzlich in einem ergänzenden Verfahren nach § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG (§17 Abs. 6cFStrG: "Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Erhebliche Mängel bei der Abwägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führen nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Plangenehmigung, wenn sie nicht durch Planergänzung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können; die §§ 45 und 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes und die entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bleiben unberührt.") behebbar. Nach deutschem Planfeststellungsrecht kann im Übrigen ein Abwägungsmangel mit Blick auf eine Alternativtrasse (hier Trasse Haag) nicht schon dann bejaht werden, wenn die verworfene Trassenvariante ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre, sondern erst dann, wenn sich die Alternativtrasse der Behörde hätte aufdrängen müssen (st. Rspr; vgl. etwa BVerwG vom 25.1.1996 - 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238/250). Vor diesem Hintergrund könnten sich die Klagen jedenfalls dann in vollem Umfang als erfolgreich erweisen, wenn die Kläger mit ihrer Argumentation durchdringen, der Bau der A94 auf der Trasse Dorfen verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, weil die Planung potenzielle FFH-Gebiete in unüberwindbarer Weise erheblich beeinträchtige und den Schutzzielen der FFH-Richtlinie zuwider laufe.

Die Kläger können nach deutschem Planfeststellungsrecht eine derartige Verletzung von Gemeinschaftsrecht geltend machen. Denn die Planung greift durch die im weiteren Verlauf der Autobahn notwendig werdende Inanspruchnahme privat genutzter Flächen in ihr Eigentum ein. Eine Enteignung ihrer Grundstücke zur Verwirklichung der Planung entspräche aber nur dann dem Wohl der Allgemeinheit im Sinn von Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG (Art. 14 Abs. 3 GG: "Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeiheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.") und wäre damit zulässig, wenn das Vorhaben mit der objektiven Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland in Einklang stünde. Teil dieser Rechtsordnung ist jedoch auch das Gemeinschaftsrecht. Angesichts der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des PFB ist dieser deshalb an den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zu messen (vgl. hierzu BVerwG vom 19.5.1998 a.a.O. S. 530 f.).

Dabei kann die rechtliche Relevanz der vorhersehbaren Eingriffe in die nachgemeldeten potenziellen FFH-Gebiete nicht mit dem Argument in Abrede gestellt werden, dass die Planfeststellungsbehörde ihre Entscheidung bereits im März 2002, also zu einem Zeitpunkt getroffen hat, zu dem die potenziellen FFH-Gebiete im Bereich beider untersuchter Trassen trotz ihrer auch damals schon bestehenden Wertigkeit noch nicht nachgemeldet waren. Denn nach der Rechtsprechung des angerufenen Gerichtshofs obliegt die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die in einer Richtlinie vorgesehenen Ziele zu erreichen und alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen allgemeiner und besonderer Art zu treffen (Art. 10 Abs. 1 EG-Vertrag), allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten und damit im Rahmen ihrer Zuständigkeit auch den nationalen Gerichten (st. Rspr; vgl. etwa EuGH vom 13.1.2004 - C-453/00 - DVBl 2004, 373, RdNrn. 20 ff. der Urteilsgründe; vom 5.10.2004 - C-397/01 bis C-403/01 - DVBl 2005, 35, RdNrn. 110 ff. der Urteilsgründe). Im Fall, dass die streitgegenständliche Planung die Verwirklichung der Ziele der FFH-Richtlinie gefährdet, ist das zur Entscheidung im Rechtsstreit berufene nationale Gericht deshalb gehalten, seinerseits alles zu tun, was in seiner Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit den Zielen der Richtlinie vereinbar ist (EuGH vom 13.1.2004 a.a.O. RdNr. 20 der Urteilsgründe; vom 5.10.2004 a.a.O. RdNrn. 118 f. der Urteilsgründe). Diese Pflicht besteht ohne Rücksicht auf eventuelle Beschränkungen des nationalen Prozessrechts unter dem Gesichtspunkt des maßgeblichen Zeitpunkts; dieser bestimmt sich ohnehin primär nach dem zu Grunde liegenden materiellen Recht (vgl. BVerwG vom 21.5.1976 - IV C 80.74 - BVerwGE 51, 15/24 ff.; vom 22.9.1999 - 4 B 68.98 - NVwZ 2000, 565/566) und damit hier auch nach dem Gemeinschaftsrecht in der dargelegten Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften. Der ansonsten im deutschen Planfeststellungsrecht geltende Grundsatz, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Entscheidung des Gerichts der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses ist (st.Rspr.; vgl. etwa BVerwG vom 21.5.1976 a.a.O. S. 24 ff.; vom 14.9.1992 - 4C 34-38.89 - BVerwGE 91, 17/19 ff.), kann insoweit wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht zur Anwendung kommen.

Die Klageverfahren hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb bis zur Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ausgesetzt (§ 94 VwGO analog); mit Beschlüssen vom heutigen Tage hat der Senat die aufschiebende Wirkung der Klagen angeordnet (§ 80 Abs. 5 VwGO).

III.

Die dem Gerichtshof gestellten Auslegungsfragen sind wie folgt zu erläutern:

Zu Frage 1:

Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat mit seinem Urteil vom 13. Januar 2005 (C-117/03 Societä Italiana Dragaggi SpA u.a./Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti u. Regione autonoma Friuli-Venzia Giulia, NVwZ 2005, 311, RdNrn. 22 ff. der Urteilsgründe) der bisher vom Bundesverwaltungsgericht vertretenen und in Deutschland herrschenden Auffassung den Boden entzogen, wonach potenzielle FFH-Gebiete, die von den Mitgliedstaaten bereits der Kommission gemeldet seien oder deren Meldung sich aufdränge, vorwirkend dem Schutzregime gemäß Art. 6 der FFH-Richtlinie unterlägen (vgl. BVerwG vom 17.5.2002 - 4 A 28/01 - NVwZ 2002 1243/1244). Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts stimmte insoweit ersichtlich mit der referierten Auffassung des italienischen Consiglio di Stato überein. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat ferner ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten nach der FFH-Richtlinie verpflichtet sind, in Bezug auf Gebiete, die als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bestimmt werden könnten und die in den der Kommission zugeleiteten nationalen Listen aufgeführt sind, insbesondere solche mit prioritären natürlichen Lebensraumtypen, geeignete Schutzmaßnahmen zur Wahrung der ökologischen Bedeutung dieser Gebiete zu ergreifen (RdNr. 29 der Urteilsgründe).

Dem Verwaltungsgerichtshof stellt sich mit Rücksicht auf dieses Urteil vor allem die Frage, ob das hier angedeutete Schutzregime bereits (vorwirkend) ein gemeinschaftsrechtliches Schutzregime ist oder ob die Mitgliedstaaten den vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften postulierten Gebietsschutz durch "geeignete Maßnahmen" allein im Rahmen eines nationalen Schutzregimes sicherstellen müssen. Denn hiernach richtet es sich, anhand welcher Normen und Tatbestandsvoraussetzungen die mit der Planung voraussichtlich verbundenen Eingriffe zu beurteilen sind. Zwar wird der "angemessene Schutz" für das betroffene Gebiet nach den Umständen des vorliegenden Einzelfalls zu prüfen sein, insbesondere nach der Wertigkeit der betroffenen Schutzgüter und der Intensität des Eingriffs (vgl. Schütz, UPR 2005, 137/140 f.). Dazu muss jedoch feststehen, nach welchen Regelungen und Kriterien die Schutzgüter, Wertigkeiten und dergleichen zu untersuchen sind. Ebenso muss feststehen, ob und gegebenenfalls welche normativen Spielräume ein Schutzregime zu Gunsten der Planung enthält. Nach der Entscheidung des Gerichtshofs vom 13. Januar 2005 (RdNrn. 23 ff. der Urteilsgründe) dürfen für die Beurteilung der Schutzmaßnahmen in der Zwischenphase bis zur Eintragung in die Gemeinschaftsliste die Art. 6 Abs. 2 - 4 FFH-Richtlinie mit den dort normierten Voraussetzungen (Erheblichkeits- und Verträglichkeitsprüfung, Untersuchung von Alternativlösungen) nicht herangezogen werden. Jedoch bleiben nach dem Urteil die Erhaltungsziele der FFH-Richtlinie für die Schutzverpflichtungen der Mitgliedstaaten maßgeblich (vgl. RdNrn. 27 und 30 der Urteilsgründe). Ziel der FFH-Richtlinie ist die Schaffung eines kohärenten europäischen ökologischen Netzes, das zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen im Gebiet der Mitgliedstaaten beiträgt, sowie die Wiederherstellung oder Wahrung entsprechender Erhaltungszustände (vgl. Art. 2, Art. 3 Abs. 1 FFH-Richtlinie, 6. Begründungserwägung der FFH-Richtlinie). Diese Erhaltungsziele müssen die Mitgliedstaaten daher auch während der Zwischenphase bis zur Eintragung der Gebiete in die Gemeinschaftsliste vernünftigerweise vor Augen haben (vgl. Art. 4 FFH-Richtlinie). Das gilt namentlich, wenn wie hier ein Mitgliedstaat ein Gebiet selbst für die Aufnahme in die Gemeinschaftsliste vorschlägt. Zwar steht der Kommission nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 13. Januar 2005 (RdNr. 24 der Urteilsgründe) ein Ermessensspielraum darüber zu, ob sie ein gemeldetes Gebiet in die Gemeinschaftsliste übernimmt. Liegt aber eine Meldung nach den Umständen des Falles nahe oder ist sie sogar von dem Mitgliedstaat bereits auf den Weg gebracht, spricht nach Auffassung des vorlegenden Gerichts viel dafür, dass die aus der FFH-Richtlinie zu entnehmenden Erhaltungsziele und sonstige gemeinschaftsrechtliche Verpflichtungen wie das Frustrationsverbot nach Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag auf das hier anzuwendende Schutzregime ausstrahlen und es inhaltlich beeinflussen, auch wenn es sich um ein ansonsten nationales Schutzregime handelt. Die materiellen Erhaltungsziele, an denen sich die Mitgliedstaaten zu orientieren haben, werden ohnehin der FFH-Richtlinie zu entnehmen sein. Unbeschadet der fehlenden Anwendbarkeit des Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie wird es ferner nicht zu umgehen sein, im Hinblick auf die Erhaltungsziele der FFH-Richtlinie eine Prüfung vorzunehmen, ob auf diese in einer aus rechtlicher Sicht wesentlichen und in diesem Sinn erheblichen Weise eingewirkt wird (vgl. 10. Begründungserwägung der FFH-Richtlinie).

Dass die vorliegende Planung in ihrer Konsequenz zu erheblichen Beeinträchtigungen insbesondere des prioritären Lebensraumtyps "Auenwälder" (Code-Nr. 91 EO) führen wird, kann der Senat nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand nicht ausschließen. Hierbei macht der Beklagte zwar im Wesentlichen geltend, die Eingriffe könnten unterhalb einer (wie auch immer zu beurteilenden) Erheblichkeitsschwelle gehalten werden, weil die Pfeiler der die Fließgewässer überspannenden Brücken außerhalb des nachgemeldeten FFH-Gebietsvorschlags errichtet werden könnten und der Auwald an den konkret betroffenen Stellen bereits deutliche Lücken aufweise; insgesamt seien nur etwa 2.000 m2 betroffen. Der Länge nach würden von ca. 100 km Auwald nur ca. 160 m oder 0,16% berührt. Demgegenüber ist jedoch festzustellen, dass hier ein zusammenhängendes Auwaldsystem (Isen und Nebenbäche) mehrfach von der Autobahn gekreuzt und in diesem Sinn "durchschnitten" wird. Zu bedenken sind im vorliegenden Fall auch Beeinträchtigungen der überspannten Bereiche durch Lärm, Abgase, Schattenwurf der Brückenkonstruktion, Austrocknung unter der Brücke, Schadstoffeinträge von der Fahrbahn (Kraftstoff, Schmiermittel, Tausalz, transportierte Chemikalien u.a.) sowie den Eintrag untypischer Pflanzenarten (sog. Neophyten) während der Bauzeit. Dass unter den Brücken zumindest höhere Bäume und Büsche stark zurückgeschnitten werden müssten, räumt auch der Beklagte ein. Dabei erscheint nicht ohne Bedeutung, dass Anhang I Code 44.3 der ursprünglichen Fassung der FFH-Richtlinie vom 21. Mai 1992 selbst Restbestände von Erlen- und Eschenwäldern an Fließgewässern als prioritär und damit als besonders schutzwürdig aufgeführt hat (vgl. auch Art. 1 lit. d der FFH-Richtlinie). Ein als erheblich zu beurteilender Eingriff in diesen prioritären Lebensraumtyp könnte daher gegen die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus der FFH-Richtlinie und auch gegen das Frustrationsverbot gemäß Art. 10 Abs. 2 EG-Vertrag verstoßen, soweit diese für das hier zur Anwendung kommende Schutzregime Geltung haben.

Zu Frage 2:

Die Erheblichkeit der voraussichtlichen Eingriffe in die o.g. potenziellen FFH-Gebiete richtet sich maßgeblich auch danach, ob die FFH-Richtlinie gebietet, den im Vorfeld einer Aufnahme in die Kommissionsliste gebotenen Gebietsschutz - etwa im Sinn eines stufenartig aufgebauten Schutzregimes - ab dem Zeitpunkt zu verschärfen, in dem das betreffende Gebiet in eine nationale Vorschlagsliste aufgenommen und der Kommission gemeldet worden ist. Denn im Unterschied zu sonstigen Gebieten mit schützenswerten Arten oder Lebensräumen spricht bei jenen Gebieten, die in die nationalen Vorschlagslisten aufgenommen und der Kommission gemeldet worden sind, eine gewisse Wahrscheinlichkeit für die Aufnahme in die Kommissionsliste und damit für den Status eines potenziellen FFH-Gebiets. Es liegt deshalb nahe, für diese Gebiete einen höheren Schutzstandard im Hinblick auf die Erhaltungsziele der FFH-Richtlinie zu fordern als bei (noch) nicht gemeldeten Gebieten.

Zu Frage 3:

Bei Annahme eines rein oder primär nationalen Schutzregimes könnten die planungsbetroffenen potenziellen FFH-Gebiete bis zu ihrer Aufnahme in die endgültige Liste der Kommission analog Art. 48 Abs. 2 des Bayerischen Naturschutzgesetzes (- BayNatSchG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 18.8.1998 GVBl S. 593, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 24.12.2002 GVBl S. 975) zu schützen sein. Insoweit stellt das nationale Naturschutzrecht mit dem Institut der einstweiligen Sicherstellung ein geeignetes Schutzregime zur Verfügung (vgl. auch Baum, NuR 2005, 87/89 ff.). Soweit das Bundesverwaltungsgericht bezüglich der einstweiligen Sicherstellung bezweifelt hat, ob diese die inhaltliche Qualität habe, die "rechtswirksame Verpflichtung der Ausweisungspflicht" sicherzustellen (vgl. BVerwG vom 1.4.2004 - 4 C 2.03 - UPR 2004, 426/428), kann dem für das vorliegende Verfahren keine Relevanz beigemessen werden. Denn diese Entscheidung bezog sich zum einen auf die (strengeren) Verpflichtungen aus der europäischen Vogelschutzrichtlinie (79/409/EWG) in einer besonderen Verfahrenssituation (Fragen eines Schutzregimewechsels nach Art. 7 FFH-Richtlinie) und ist daher auf die vorliegende Problematik, die im FFH-Recht wurzelt, nicht übertragbar. Hinzu kommt, dass das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften vom 13. Januar 2005, das einen Ausweisungsautomatismus in Bezug auf vom Mitgliedstaat gemeldete FFH-Gebiete gerade ablehnt (RdNr. 24 der Urteilsgründe), mit dieser verbindlichen Auslegung der FFH-Richtlinie der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. etwa BVerwG vom 17.5.2002 a.a.O. S. 1244) insoweit den Boden entzogen hat.

Die Situation, in der eine einstweilige Sicherstellung nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG unmittelbar möglich ist, ist vergleichbar mit der Situation nach Einbringung der nationalen FFH-Gebietsvorschläge vor ihrer Aufnahme in die endgültige Liste der Kommission nach Art. 4 Abs. 5 FFH-Richtlinie. Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG ermöglicht bei Vorliegen der grundlegenden Voraussetzungen für eine Inschutznahme eine einstweilige Sicherstellung dann, wenn sich nach dem gegebenen Erkenntnisstand nicht ausschließen lässt, dass die vorläufig verbotenen Handlungen einen möglicherweise schützenswerten Bestand beeinträchtigen könnten. Hierbei ist weder die Schutzwürdigkeit abschließend zu prüfen noch ist es notwendig, die für und gegen eine Inschutznahme sprechenden Belange umfassend abzuwägen; die vorläufige Maßnahme muss sich auch nicht daran orientieren, welche Schutzanordnungen mit der endgültigen Entscheidung äußerstenfalls getroffen werden könnten. Denn zum Wesen einer vorläufigen Maßnahme gehört es, dass sie nicht ähnlich differenzierte Regelungen treffen kann wie die endgültige Schutzanordnung. Die einstweilige Sicherstellung ermöglicht daher verhältnismäßig pauschale vorläufige Verbote, die einer Veränderungssperre vergleichbar sind und die je nach den Umständen des Einzelfalls gestuft werden können. Insoweit ermöglicht gerade ein Vorgehen durch Verwaltungsakt eine besonders flexible Handhabung (vgl. zum Ganzen auch Engelhardt/Brenner/Fischer-Hüftle, Naturschutzrecht in Bayern, Stand: Juni 2004, RdNr. 6 zu Art. 48 BayNatSchG).

Die Befristung der einstweiligen Sicherstellung nach Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG muss ferner kein Hindernis sein, sie als geeignetes Sicherungsmittel anzusehen (vgl. dazu auch Baum, NuR 2005, 87/89 f.). In diesem Zusammenhang hält es der Verwaltungsgerichtshof für naheliegend, die Fristen des Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG im Rahmen seiner entsprechenden Anwendung mit den Verfahrensfristen des Art. 4 FFH-Richtlinie zu harmonisieren, d.h. maßgeblich auf diese letzteren Fristen abzustellen. Die Möglichkeit der einstweiligen Sicherstellung könnte dann bis zum Ende der Sechs-Jahres-Frist des Art. 4 Abs. 4 FFH-Richtlinie ausgedehnt werden. Inwieweit sich bei einer solchen (über vier Jahre hinausgehenden) Ausdehnung der Befristung der einstweiligen Sicherstellung Entschädigungsfragen stellen könnten (vgl. hierzu beispielhaft § 18 Abs. 1 des Baugesetzbuches - BauGB (§18 Abs. 1 BauGB: "Dauert die Veränderungssperre länger als vier Jahre über den Zeitpunkt ihres Beginns oder der ersten Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 hinaus, ist den Betroffenen für dadurch entstandene Vermögensnachteile eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten. Die Vorschriften über die Entschädigung im Zweiten Abschnitt des Fünften Teils sowie § 121 gelten entsprechend; dabei ist der Grundstückswert zugrunde zu legen, der nach den Vorschriften des Zweiten Abschnitts des Dritten Teils zu entschädigen wäre.") - und dazu BVerwG vom 27.1.2005 - 4 C 5.04 - NVwZ 2005, 578/579 m.w.N.), braucht hier nicht erörtert zu werden, weil der von der Sicherstellung betroffene Straßenbaulastträger einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft angehört, die als solche nicht grundrechtsfähig ist.

Aus der Sicht des Senats bietet sich damit wegen der Vergleichbarkeit der Situation die analoge Anwendung von Art. 48 Abs. 2 BayNatSchG auf gemeldete FFH-Gebietsvorschläge an. Bis zum Abschluss des Verfahrens bei der Kommission zur Erstellung der Liste mit Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung kann auf diese Weise ein Verfehlen der Schutzziele der FFH-Richtlinie wirksam verhindert werden.