Vorinstanz

I. VG Karlsruhe vom 8.8.1994 - Az.: VG A 12 K 10623/94 -; II. VGH Mannheim vom 9.3.1995 - Az.: VGH A 13 S 2543/94 -

Normenkette

AsylVfG § 1 Abs. 2 Nr. 2;

AuslG § 33;

Kontingentflüchtlingsgesetz §§ 1, 2a

Fundstelle:

DVBl 1996, 624

Leitsatz

»Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge ist berechtigt, beim Widerruf einer Asylanerkennung, die vor dem 1. Januar 1991 ausgesprochen worden ist, eine feststellende Entscheidung über das Bestehen der Abschiebungsschutzvoraussetzungen nach § 51 Abs. 1 AuslG und von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zu treffen.

Die Rechtsstellung als "Kontingentflüchtling" besitzen nur diejenigen nach § 33 AuslG übernommenen Ausländer, die auf Dauer aufgenommen worden sind. Die Entscheidung hierüber trifft das Bundesministerium des Innern (im Anschluß an das Urteil vom 17. Februar 1992 - BVerwG 9 C 77.89 - Buchholz 402. 25 § 1 AsylVfG Nr. 150).«

Gründe

I.

Der 1955 geborene Kläger, ein albanischer Staatsangehöriger, gehört zu den rund 3200 Personen, die Anfang Juli 1990 auf das Gelände der Deutschen Botschaft in Tirana/Albanien geflüchtet waren, sich weigerten, die Botschaft wieder zu verlassen und dann am 13./14. Juli 1990 mit Hilfe der Bundesregierung nach Deutschland reisen konnten. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) erkannte den Kläger mit Bescheid vom 15. November 1990 als asylberechtigt an. Diesen Anerkennungsbescheid widerrief das Bundesamt mit Bescheid vom 31. Januar 1994, weil inzwischen die Demokratisierung und Liberalisierung in Albanien so weit fortgeschritten sei, daß eine Furcht vor Verfolgung nicht länger gerechtfertigt sei. Der Widerrufsbescheid enthielt ferner die Feststellung, daß die Voraussetzungen für Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG und Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG nicht vorlägen.

Im anschließenden Rechtsstreit hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 31. Januar 1994 hinsichtlich dieser Feststellungen aufgehoben und die Klage im übrigen - inzwischen rechtskräftig - abgewiesen. Auf die zugelassene Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof unter entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils die Klage insgesamt abgewiesen. Zur Begründung hat er ausgeführt: Rechtsgrundlage für die angegriffenen Feststellungen seien § 73 Abs. 1 und 3 AsylVfG. Diese Vorschriften seien nicht gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG unanwendbar, denn der Kläger sei kein Ausländer im Sinne des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommener Flüchtlinge (Kontingentflüchtlingsgesetz). Die sogenannten albanischen Botschaftsflüchtlinge seien nämlich nicht als Kontingentflüchtlinge aufgenommen worden. Dies lasse sich Pressemeldungen sowie dem Erlaß des baden-württembergischen Innenministeriums vom 7. August 1990 entnehmen; hiernach habe der Bundesminister des Innern unverändert die Auffassung vertreten, daß diese Flüchtlinge keine Kontingentflüchtlinge seien und eine Verfestigung ihres Aufenthaltsstatus vermieden werden sollte. Nach den somit anwendbaren Bestimmungen des § 73 Abs. 1 und 3 AsylVfG seien die Feststellungen über das Bestehen von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG und von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zu widerrufen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht länger erfüllt seien. In den Fällen, in denen nach dem vor 1991 geltenden Recht Feststellungen über Abschiebungsschutz und Abschiebungshindernisse nicht ergangen seien, sei das Bundesamt nach § 73 Abs. 1 und 3 AsylVfG befugt, diese Feststellungen erstmals zu treffen. In der Sache seien die Feststellungen des Bundesamts rechtmäßig, denn Gründe, die einer Abschiebung des Klägers nach Albanien entgegenstünden, seien nicht ersichtlich. Albanien habe sich zu einem demokratisch parlamentarischen Gemeinwesen mit rechtsstaatlichen Sicherungen entwickelt.

Der Kläger trägt zur Begründung seiner vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision vor: Die Feststellungen zu § 51 und § 53 AuslG im Bescheid vom 31. Januar 1994 seien rechtswidrig. Das Bundesamt sei weder zuständig noch berechtigt gewesen, sie zu treffen. Aus Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes könne sich seine Befugnis nicht ergeben, denn dieses Gesetz sei hier nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG insgesamt nicht anwendbar. Der Kläger sei nämlich Flüchtling im Sinne des Kontingentflüchtlingsgesetzes; er erfülle alle Voraussetzungen nach § 1 Abs. 1 dieses Gesetzes einschließlich der nach dem Gesetzeswortlaut nicht erforderlichen Aufnahme auf Dauer. Deshalb stehe ihm gemäß § 51 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AuslG auch Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG zu.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 9. März 1995 aufzuheben und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten stellt den Antrag,

die Revision zurückzuweisen.

Er hält das zweitinstanzliche Urteil für zutreffend.

II.

Die Revision des Klägers ist begründet. Zwar trifft die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu, daß das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) auch bei einem Widerruf von Asylanerkennungen, die vor dem 1. Januar 1991 ausgesprochen worden sind, grundsätzlich befugt ist, über das weitere Vorliegen der Voraussetzungen nach § 51 Abs. 1 und § 53 AuslG zu entscheiden (1). Nicht zu beanstanden ist auch, daß der Verwaltungsgerichtshof zur Erfüllung des Tatbestands des § 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22. Juli 1980 (BGBl I S. 1057, im folgenden als "Kontingentflüchtlingsgesetz" bezeichnet) eine Aufnahme auf Dauer durch eine entsprechende politische Entscheidung des Bundesministers des Innern vor oder bei Ankunft der Ausländer in Deutschland verlangt (2). Die hierzu getroffenen tatsächlichen Feststellungen tragen die Entscheidung des Berufungsgerichts zur Nichtanwendbarkeit des Kontingentflüchtlingsgesetzes jedoch nicht (3). Deshalb ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

1. Zutreffend hat das Berufungsgericht in den Vorschriften des Asylverfahrensgesetzes die sachliche Zuständigkeit sowie die materiellrechtliche Berechtigung des Bundesamts begründet gesehen, zusammen mit dem Widerruf von Asylanerkennungen aus der Zeit vor dem 1. Januar 1991 erstmals auch Feststellungen über das Vorliegen der Abschiebungsschutzvoraussetzungen nach § 51 Abs. 1 AuslG und etwaiger Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG zu treffen. Allerdings ist Rechtsgrundlage für diese Feststellungen nicht § 73 Abs. 1 und 3 AsylVfG in entsprechender Anwendung. Denn die analoge Anwendung einer Rechtsvorschrift erlaubt nur, die darin vorgesehene Rechtsfolge auf einen ihrem Tatbestand nicht unterfallenden, aber ähnlichen Sachverhalt anzuwenden. Deshalb vermögen § 73 Abs. 1 und 3 AsylVfG, die als Rechtsfolge vorsehen, daß die Asylanerkennung und die Feststellungen betreffend § 51 Abs. 1 und § 53 AuslG zurückzunehmen bzw. zu widerrufen sind, in analoger Anwendung nicht die Berechtigung zu verleihen, diese Feststellungen nunmehr erstmals zu treffen.

Die Ermächtigungsgrundlage ergibt sich vielmehr aus einer Rechtsanalogie zu den Regelungen in § 24 Abs. 2, § 31 Abs. 2 Satz 1, § 31 Abs. 3 Satz 1, § 32, § 39 Abs. 2 und § 73 Abs. 1 bis 3 AsylVfG. Diesen Vorschriften, die übereinstimmend anordnen, daß in bestimmten Phasen des Asylverfahrens eine Feststellung betreffend § 51 Abs. 1 oder § 53 AuslG zu treffen ist oder früher ergangene Feststellungen aufzuheben sind, läßt sich als gemeinsamer Leitgedanke entnehmen, daß in den Verfahren der Schutzgewährung für Ausländer, die politische Verfolgung geltend machen, eine umfassende, alle Arten des Schutzes einbeziehende Entscheidung ergeht. Es soll namentlich nach der Beendigung eines Asylverfahrens nicht offenbleiben, ob und in welcher Form dem Ausländer Abschiebungsschutz gewährt wird. Aufgrund rechtsanaloger Anwendung der genannten Vorschriften ist das Bundesamt daher zu den hier in Frage stehenden Feststellungen grundsätzlich berechtigt.

2. Ob das Bundesamt auch im vorliegenden Fall hierzu befugt war, hängt davon ab, ob das Asylverfahrensgesetz überhaupt anwendbar ist. Die Revision stellt dies unter Hinweis auf § 1 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG mit ihrer Auffassung, der Kläger sei Kontingentflüchtling, in Abrede. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 AsylVfG gilt das Asylverfahrensgesetz nicht für Ausländer im Sinne des Kontingentflüchtlingsgesetzes. Das sind nach § 1 dieses Gesetzes Ausländer, die im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis vor der Einreise in der Form des Sichtvermerks oder aufgrund einer Übernahmeerklärung nach § 33 Abs. 1 AuslG (bzw. § 22 AuslG a.F.) im Geltungsbereich dieses Gesetzes aufgenommen worden sind. Ein solcher Ausländer genießt die Rechtsstellung nach den Art. 2 bis 34 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (Genfer Konvention - GK -). Nach § 33 Abs. 1 AuslG kann der Bundesminister des Innern oder die von ihm bestimmte Stelle einen Ausländer zum Zwecke der Aufenthaltsgewährung in das Bundesgebiet übernehmen, wenn völkerrechtliche oder humanitäre Gründe oder politische Interessen des Bundes es erfordern. § 22 AuslG 1965 hatte in der Sache ebenso gelautet.

Die bisherigen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ergeben, daß der Kläger einige, nicht aber alle Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz erfüllt.

Der Kläger ist auf der Grundlage einer Übernahmeerklärung des Bundesministers des Innern in die Bundesrepublik Deutschland gelangt. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich festgestellt. In dem Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 7. August 1990, auf den sich das Berufungsurteil bezieht, wird ein Fernschreiben des Bundesministers des Innern vom 18. Juli 1990 zitiert, in dem dieser mitteilt, es habe eine Zusage der Bundesregierung gegeben, "den in die Deutsche Botschaft geflüchteten Albanern ... Aufnahme in der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage des § 22 AuslG zu gewähren". Die Albaner wurden ferner im Rahmen einer humanitären Hilfsaktion übernommen. Die Botschaftsflüchtlinge lebten damals, wie allgemeinkundig ist, einerseits auf dem Botschaftsgelände in drangvoller Enge und insbesondere unter nicht länger tragbaren hygienischen Verhältnissen, andererseits konnte keiner von ihnen das Botschaftsgelände wieder verlassen, ohne Nachstellungen des albanischen Staates befürchten zu müssen. Unter diesen Umständen stellte die Befreiung der Botschaftsflüchtlinge aus dieser Situation durch Verbringung nach Deutschland eine humanitäre Hilfsaktion dar.

Der Kläger ist auch ein ausländischer "Flüchtling" im Sinne des Kontingentflüchtlingsgesetzes. Der Senat hat im Urteil vom 17. Februar 1992 - BVerwG 9 C 77.89 - (Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 150) im einzelnen dargelegt, daß das Kontingentflüchtlingsgesetz nicht allgemein für Ausländer, sondern nur für ausländische Flüchtlinge gilt, also für Ausländer, die sich in einer Verfolgungssituation befinden, wobei die Verfolgung nicht notwendig politischer Art sein muß, oder deren Lage durch ein Flüchtlingsschicksal gekennzeichnet ist. Ein Flüchtlingsschicksal hat der Kläger nach den Gesamtumständen seiner Ausreise aus Albanien erlitten.

Ein weiteres, nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Kontingentflüchtlingsgesetz erforderliches, nur für Kontingentflüchtlinge, nicht auch für übernommene andere Ausländer geltendes Merkmal besteht darin, daß der Kontingentflüchtling aufgrund der Übernahmeerklärung "aufgenommen" worden ist. Diese Aufnahme ist eine auf Dauer ausgesprochene und führt zu der in § 1 Abs. 3 Kontingentflüchtlingsgesetz vorgesehenen Rechtsfolge der Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis. Bereits im Urteil vom 17. Februar 1992 - BVerwG 9 C 77.89 - (a.a.O.) hat der erkennende Senat ausgeführt, daß das Kontingentflüchtlingsgesetz auf Flüchtlinge Anwendung findet, die "nicht nur vorübergehend" in die Bundesrepublik Deutschland aufgenommen worden sind. Daß das Gesetz eine Aufnahme auf Dauer voraussetzt, wird auch durch die Bestimmung des § 2 a über das Erlöschen der Rechtsstellung verdeutlicht, die durch das Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 (BGBl I S. 1354) eingefügt worden ist. § 2 a Kontingentflüchtlingsgesetz nennt die Fälle, in denen die kraft Gesetzes entstandene Rechtsstellung des Kontingentflüchtlings erlischt. Mangels jeglicher dagegen sprechender Anhaltspunkte ist davon auszugehen, daß die Erlöschensgründe abschließend aufgezählt sind. Der Wegfall der Verfolgungssituation oder der sonstigen Gründe, derentwegen der Ausländer geflohen ist, ist nicht genannt. Die fehlende Übereinstimmung zwischen den Voraussetzungen für die Entstehung des Status eines Kontingentflüchtlings einerseits und den Voraussetzungen für den Fortbestand dieses Status andererseits zeigen eine besondere Stabilität dieses Status, gerade auch im Vergleich zur Rechtsstellung des Asylberechtigten und des nach der Genfer Konvention anerkannten Flüchtlings: Ein Ausländer, der eine Verfolgungssituation oder ein Flüchtlingsschicksal erlitten hat und als Kontingentflüchtling aufgenommen worden ist, behält diese Eigenschaft und die durch sie vermittelte Rechtsstellung nach Art. 2 bis 34 der Genfer Flüchtlingskonvention, auch wenn die seine Verfolgung und sein Flüchtlingsschicksal begründenden Umstände ihr Ende gefunden haben. Hingegen enden die originär durch die Genfer Konvention erworbene Rechtsstellung kraft Gesetzes (vgl. Art. 1 C Nr. 5 GK) und die Anerkennung als Asylberechtigter aufgrund gesetzlich vorgeschriebenen Widerrufs (vgl. § 73 Abs. 1 AsylVfG). Nach dem Willen des Gesetzgebers soll also der Wegfall der Umstände, die den aufgenommenen Ausländer seinerzeit zum Flüchtling haben werden lassen, den Bestand des erworbenen Status als Kontingentflüchtling nicht berühren. Dafür spricht auch § 1 Abs. 3 Kontingentflüchtlingsgesetz. Ein solcher gesetzgeberischer Wille ist aber nur unter der Voraussetzung sinnvoll, daß der Ausländer unabhängig vom Fortbestand der Situation, die ihn hat fliehen lassen, aufgenommen werden sollte, daß er - mit anderen Worten - den Status eines Kontingentflüchtlings nur erhalten kann, wenn er ohne zeitliche Begrenzung "auf Dauer" aufgenommen worden ist.

3. Die bisherigen Feststellungen des Berufungsgerichts tragen nicht dessen Schluß, die albanischen Botschaftsflüchtlinge seien erklärtermaßen nur vorübergehend und nicht auf Dauer aufgenommen worden. Nach § 33 AuslG i.V.m. § 1 Kontingentflüchtlingsgesetz obliegt es dem Bundesminister des Innern, im Rahmen seiner Entscheidung über die Übernahme der Ausländer auch zu bestimmen, ob diese zeitlich begrenzt "zum Zwecke der Aufenthaltsgewährung" (vgl. § 33 AuslG) übernommen oder ob sie auf Dauer aufgenommen werden. Deshalb bedarf es der politischen Entscheidung des Bundesministers des Innern und deren rechtlich verbindlicher Verlautbarung, daß der Ausländer auf Dauer und nicht nur vorübergehend aufgenommen wird. Maßgebend ist der erklärte Wille, wie er regelmäßig bei der Ankunft der übernommenen Flüchtlinge in Deutschland in Erscheinung tritt; ein späterer Sinneswandel wäre unbeachtlich.

Dem Berufungsurteil läßt sich nicht entnehmen, daß durch die vom Verwaltungsgerichtshof durch Bezugnahme auf sein Urteil vom 22. November 1994 - VGH A 13 S 2772/94 - (InfAuslR 1995, 81), angeführten Zeitungsberichte aus der damaligen Zeit eine entsprechende, hinreichend eindeutige Verlautbarung des Bundesministers des Innern belegt wird. In dem Hinweis in diesem Urteil (a.a.O. S. 83), daß "der Bund nicht ausdrücklich von Kontingentflüchtlingen sprach", liegt nicht die Feststellung, der Bundesminister des Innern habe erklärt, die Albaner sollten nicht als Kontingentflüchtlinge oder nicht auf Dauer aufgenommen werden. Das in dem Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 7. August 1990 zitierte Fernschreiben des Bundesministers des Innern, wonach wegen der unklaren politischen Entwicklung in Albanien eine Verfestigung des Aufenthaltsstatus der Botschaftsflüchtlinge nach Möglichkeit vermieden werden solle, spricht zwar gegen eine Entscheidung zur Aufnahme auf Dauer; es stammt aber vom 18. Juli 1990, also aus einer Zeit, als sich die Albaner schon einige Tage in Deutschland befanden.

Fehlt es nach alledem an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, ob der Bundesminister des Innern in der Zeit bis zur Ankunft der albanischen Botschaftsflüchtlinge in Deutschland die Absicht geäußert hat, diese Personen auf Dauer aufzunehmen, so kann in dem Rechtsstreit noch nicht abschließend entschieden werden. Der Verwaltungsgerichtshof, an den die Sache deshalb zurückzuverweisen ist, hat die noch ausstehenden Feststellungen - ggf. auch durch Einholung einer amtlichen Auskunft des Bundesministers des Innern - nachzuholen und dabei auch die in der Revisionsinstanz erstmals vorgetragenen Verlautbarungen der Innenminister von Bund und Ländern zu würdigen, die das Revisionsgericht nicht berücksichtigen kann.