Vorinstanz

VG Bremen; 16.01.2018; VG 6 K 245/15 / OVG Bremen; 20.11.2019; OVG 2 LC 63/18

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 30. April 2020 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden und Dr. Hartung beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 20. November 2019 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 12 176,28 EUR festgesetzt.

Gründe

1. Der Kläger steht als Polizeikommissar (Besoldungsgruppe A 9g) im Polizeivollzugsdienst der Beklagten und wird als Sachbearbeiter im Einsatzdienst der Wasserschutzpolizei verwendet. Sein Dienstposten ist aufgrund einer Dienstpostenbewertung vom Juli 2006 sowohl der Besoldungsgruppe A 9 als auch der nach A 10 zugeordnet (sog. "gebündelter Dienstposten"). Nach der Zuweisung zusätzlicher Aufgaben wurde der Dienstposten mit Wirkung vom 2. Oktober 2012 neu bewertet und nunmehr der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet.

Den Antrag des Klägers vom 20. Juli 2011, ihm rückwirkend ab dem 16. April 2008 eine Verwendungszulage in Höhe der Differenz des Grundgehalts zwischen den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 zu zahlen, lehnte die Beklagte ab. Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene und auf den Zeitraum bis 31. Dezember 2017 erweiterte Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Maßgebliche Rechtsgrundlage sei gemäß der Übergangsregelung in § 1 Abs. 2 BremBesG a.F. die frühere Regelung des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. (Fassung vom 31. August 2006). Für den Zeitraum bis zum 1. Oktober 2012 scheitere der Zulagenanspruch daran, dass der fragliche Dienstposten mehreren Statusämtern (nach den Besoldungsgruppen A 9 und A 10) zugeordnet gewesen sei und der Kläger ein Statusamt der niedrigeren, von dieser Bündelung betroffenen Besoldungsgruppen innegehabt habe. In einem solchen Fall fehle es an der Wahrnehmung von Aufgaben eines höherwertigen Amtes. Die Bewertung des Dienstpostens nach der Besoldungsgruppe A 9 sei nicht zu beanstanden, insbesondere nicht rechtsmissbräuchlich. Letzteres folge nicht daraus, dass die umfängliche Dienstpostenbündelung im Bereich des Polizeivollzugsdienstes der Beklagten bewirke, dass für den betroffenen Kreis von Beamten ein Anspruch auf die Verwendungszulage ausgeschlossen sei. Für die Annahme eines Rechtsmissbrauchs sei erforderlich, dass die Befugnis zur Dienstpostenbewertung gezielt eingesetzt werde, um Beamte von einer Verwendungszulage auszuschließen. Allein der Umstand, dass der Ausschluss die zwingende Folge einer mit einer anderen Zielsetzung verfolgten Maßnahme ist, genüge dafür nicht. Anhaltspunkte für eine solche rechtsmissbräuchliche Zielsetzung ergäben sich aus den Unterlagen zum Verfahren der Dienstpostenbewertung, insbesondere bei den Ausführungen zur Dienstpostenbündelung, nicht. Die Dienstpostenbündelung betreffe mit dem Polizeivollzugsdienst einen Bereich der Massenverwaltung und erfolge aus einem sachlichen Grund, weil sie die Beförderung der betroffenen Beamten auf dem wahrgenommenen Dienstposten ermögliche, somit Dienstpostenwechsel infolge Beförderungen vermeide und dadurch dem Erhalt erworbener Spezialisierungen auf eben diesem Dienstposten diene.

Für den Zeitraum vom 2. Oktober 2012 bis 31. Dezember 2016 scheitere der geltend gemachte Anspruch daran, dass der Kläger nicht die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen erfülle. Diese müssten nicht für irgendein höherwertiges Amt, sondern für das dem wahrgenommenen Dienstposten entsprechende Statusamt erfüllt sein. Nach der Neubewertung des Dienstpostens (wegen Zuweisung weiterer Aufgaben) und Zuordnung zur Besoldungsgruppe A 11 hätte deshalb für die Gewährung des Zulagenanspruchs die Möglichkeit bestehen müssen, den Kläger in ein Statusamt dieser Besoldungsgruppe (A 11) zu befördern. Das sei nicht der Fall gewesen, weil der Kläger die Ämter seiner Laufbahn nacheinander zu durchlaufen habe. Für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2017 (nach Abschaffung des § 46 BBesG a.F. im Bundesrecht) scheitere der Zulagenanspruch daran, dass der Kläger nicht - wie gemäß der Übergangsregelung des § 79 BremBesG gefordert - bereits vor dem 1. Januar 2017 einen solchen Anspruch nach § 46 BBesG a.F. gehabt habe.

2. Die Beschwerde ist nicht begründet.

Die Beschwerde wirft die von ihr als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig bezeichneten Fragen auf (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO),

(1) ob eine Stellenbündelung zulässig ist, die bewirkt, dass die Erfüllung der Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. durch Stelleninhaber einer bestimmten Besoldungsgruppe auch bei veränderter Dienstpostenbewertung ausgeschlossen ist

und

(2) ob Verwendungszulagen in derartigen Konstellationen in entsprechender Anwendung des § 46 BBesG a.F. zu gewähren sind,

(a) wenn die Dienstpostenbewertung ohne Stellenbündelung zur Erfüllung des Kriteriums "Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes" gemäß § 46 Abs. 1 BBesG bei gleichzeitiger Erfüllung aller weiteren Voraussetzungen des § 46 Abs. 1 BBesG a.F. geführt hätte bzw.

(b) wenn die Dienstpostenbewertung aufgrund gestiegener Anforderungen an den Stelleninhaber zu einer Bewertung führt, die über der zuvor gebündelten Bewertung liegt, aber dann ohne Bündelung zwei Besoldungsgruppen über derjenigen des Stelleninhabers liegt.

Diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision, weil sie auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens aufgrund der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung - im Sinne der Entscheidung des Berufungsgerichts - beantwortet werden können.

a) Die Beschwerde beanstandet mit den vorstehenden Fragen - in Fortsetzung des bereits im Berufungsurteil unter dem Gesichtspunkt des Rechtsmissbrauchs beschiedenen Klägervorbringens - der Sache nach, dass im Streitfall zwei rechtliche Instrumente des öffentlichen Dienstrechts, einerseits die Bewertung von Dienstposten und andererseits die Bündelung von Dienstposten, für eine dritte Frage, nämlich die vom Kläger begehrte Zahlung einer Verwendungszulage gemäß § 46 BBesG a.F., anspruchsausschließende Folgen haben. Das ändert jedoch nichts daran, dass die Frage der Rechtmäßigkeit der beiden erstgenannten Maßnahmen, der Bewertung des Dienstpostens und dessen Bündelung, nur jeweils nach den für sie bestimmten gesetzlichen und von der höchstrichterlichen Rechtsprechung näher konkretisierten Voraussetzungen zu beurteilen ist. Ist dies zu bejahen und hat die demnach rechtskonforme Dienstpostenbewertung und -bündelung zur Folge, dass die Gewährung einer Verwendungszulage ausscheidet, teilweise weil sie an gesetzliche Voraussetzungen anknüpft, die von der Dienstpostenbewertung und -bündelung abhängen (so im Streitfall für den Zeitraum vom 16. April 2008 bis 1. Oktober 2012), teilweise weil die Zulagengewährung die Erfüllung zusätzlicher Voraussetzungen verlangt (Zeitraum ab dem 2. Oktober 2012), ist das die zu respektierende gesetzliche Rechtsfolge. Entgegen der Ansicht der Beschwerde liegt darin keine "rein technische Aufspaltung" des Sachverhalts, sondern die nicht zu beanstandende Anwendung geltenden Rechts.

Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht zum einen die Rechtmäßigkeit der im Bereich des Polizeivollzugsdienstes der Beklagten vorgenommenen Bündelung von Dienstposten der Besoldungsgruppen A 9 und A 10 bejaht, insbesondere dass es sich (gemäß den Vorgaben des BVerfG im Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56 Rn. 54) beim Polizeivollzugsdienst der Beklagten um einen Bereich der sog. "Massenverwaltung" handele, bei der Dienstposten in der Regel mit ständig wechselnden Aufgaben einhergehen, und auch ein sachlicher Grund für die Bündelung vorliege (UA S. 8 und 10 f.). Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt BVerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.14 - BVerwGE 156, 193 Rn. 18 ff. und vom 1. August 2019 - 2 A 3.18 - Buchholz 240 § 18 BBesG Nr. 32 Rn. 22 ff., jeweils m.w.N.) die im Streitfall gemäß § 1 Abs. 2 BremBesG a.F. und § 18 BBesG a.F. vorgenommene Bewertung des Dienstpostens für rechtmäßig erachtet (UA S. 8 ff.). Schließlich hat es die sich daraus ergebenden Wirkungen für den Zulagenanspruch thematisiert und für eine rechtsmissbräuchliche Handhabung und Zielsetzung dieser Instrumente (Dienstpostenbewertung und -bündelung) keine Anhaltspunkte gefunden (UA S. 9 f.).

Gegen all dies - als Einzelschritte - erhebt die Beschwerde auch keine in einen Revisionszulassungsgrund gekleideten Einwände.

b) Die Kritik der Beschwerde entzündet sich lediglich an den sich daraus ergebenden Folgerungen für den Zulagenanspruch gemäß § 46 BBesG a.F. Aber auch gegen die Subsumtion des Streitfalls unter die gesetzlichen Voraussetzungen dieser Norm - als drittes Element der rechtlichen Prüfung des Oberverwaltungsgerichts - führt die Beschwerde keine Argumente an, die sich bei rechtsschutzfreundlicher Auslegung einen Revisionszulassungsgrund ergeben und die Durchführung eines Revisionsverfahrens rechtfertigten:

aa) Mit der Frage zu (1) zweifelt die Beschwerde die Rechtmäßigkeit einer Stellenbündelung an, wenn diese dazu führt, dass der Stelleninhaber auch bei veränderter Dienstpostenbewertung die Zulage gemäß § 46 BBesG a.F. nicht erhält. Damit ist im Streitfall der Zeitraum vom 2. Oktober 2012 bis 31. Dezember 2017 angesprochen, während dessen der vom Kläger wahrgenommene Dienstposten wegen zusätzlicher Aufgaben höher bewertet und der Besoldungsgruppe A 11 zugeordnet war.

Hier verquickt die Beschwerde unzulässigerweise zwei Dinge: Dem Kläger steht für diesen Zeitraum die Zulage gemäß § 46 BBesG a.F. deshalb nicht zu, weil er die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen, d.h. die Voraussetzungen für eine Beförderung in dieses Amt (der Besoldungsgruppe A 11), nicht erfüllte. Der Kläger bekleidete in dem fraglichen Zeitraum nach wie vor ein Statusamt der Besoldungsgruppe 9g. Gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 BremBG dürfen Ämter, die regelmäßig zu durchlaufen sind, nicht übersprungen werden; das sind gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 BremLVO alle in der Besoldungsordnung A aufgeführten Ämter (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 - 2 C 52.17 - BVerwGE 164, 99 Rn. 11). Hiernach stand dem Kläger - nach der Höherbewertung seines Dienstpostens - die begehrte Zulage erst zu, wenn er in ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 10 befördert worden wäre. Der geltend gemachte Zahlungsanspruch scheiterte also an seinem innegehabten Statusamt. Dies hat nichts mit der von der Beschwerde in der Frage zu (1) angezweifelten Rechtmäßigkeit der Dienstpostenbündelung zu tun (die im Übrigen die Besoldungsgruppen A 9 und A 10 betraf). Diese Frage würde damit in einem Revisionsverfahren nicht beantwortet werden.

bb) Hinsichtlich der von der Beschwerde in der Frage zu (2) befürworteten entsprechenden Anwendung von § 46 BBesG a.F. in den beiden von ihr beschriebenen Fallkonstellationen (a) und (b) entspricht es ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass dies nicht möglich ist.

Die Besoldung der Beamten wird durch Gesetz geregelt (vgl. im Streitfall § 1 BremBesG a.F. i.V.m. § 2 BBesG). Das schließt eine analoge Anwendung von Besoldungsvorschriften grundsätzlich aus; Abweichendes kommt allenfalls in Betracht, wenn der erkennbare Wille des Gesetzgebers in den gesetzlichen Vorschriften nur unvollkommen Ausdruck gefunden hat (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C 3.13 - Buchholz 240 § 2 BBesG Nr. 13 Rn. 17 ff. und 23 m.w.N.). Das ist für die hier in Rede stehende Fallkonstellation nicht der Fall: Nach dem hinreichend klar zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers bezieht sich der dreifache Regelungszweck des § 46 BBesG a.F. allein auf beförderungsreife Beamte. Nur beförderungsreifen Beamten soll ein Anreiz geboten werden, höherwertige Dienstposten vertretungsweise zu übernehmen; nur ihnen gegenüber soll die Wahrnehmung eines Amtes mit höheren Anforderungen honoriert werden und der Verwaltungsträger davon abgehalten werden, solche Besetzungen vorzunehmen, ohne den beförderungsreifen Beamten zu befördern (vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 - 2 C 52.17 - BVerwGE 164, 99 Rn. 26). Das Erfordernis der Erfüllung der laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung in ein Amt der Wertigkeit des wahrgenommenen Dienstpostens ist auch dann nicht entbehrlich, wenn der Dienstherr systematisch - gemeint ist: in großem Umfang, in einer Vielzahl von Fällen - die Aufgaben höherwertiger Ämter nicht beförderungsreifen Beamten überträgt, etwa um Haushaltsmittel einzusparen (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 - 2 C 52.17 - BVerwGE 164, 99 Rn. 24 ff.; die dagegen gerichtete Verfassungsbeschwerde wurde vom BVerfG durch Kammerbeschluss vom 23. März 2020 - 2 BvR 1058/19 - <n.v.> nicht zur Entscheidung angenommen).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 3, § 42 Abs. 1 und 3 GKG.