Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1 NdsKAG § 10 Abs. 1 Satz 1 NdsKAG § 10 Abs. 2 Satz 1

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es dem kommunalen Satzungsgeber nicht allgemein, im Erhebungsgebiet für den Kurbeitrag Ortsteile zusammenzufassen, deren Angebot an Fremdenverkehrseinrichtungen entsprechend dem verschiedenen Charakter der Ortsteile (hier: Nordseebad und im Hinterland gelegener Erholungsort) qualitative Unterschiede aufweist.

Urteil des 11. Senats vom 27. September 2000 - BVerwG 11 CN 1.00

I. OVG Lüneburg vom 07.09.1999 - Az.: OVG 9 K 4398/98 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 11 CN 1.00 OVG 9 K 4398/98 Verkündet am 27. September 2000

Wichmann Justizamtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 27. September 2000 durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hien und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost, Kipp, Vallendar und Prof. Dr. Rubel

für Recht erkannt:

Tenor

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. September 1999 wird aufgehoben, soweit die Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 23. Februar 1999 hinsichtlich der Einbeziehung des Ortsteils Altfunnixsiel für nichtig erklärt und der Antragsgegnerin die Kosten des gesamten Verfahrens auferlegt worden sind.

Soweit das Verfahren nicht eingestellt worden ist, wird der Antrag abgelehnt.

Von den bis zur teilweisen Einstellung des Verfahrens entstandenen Kosten tragen die Antragsteller je 1/4 und die Antragsgegnerin die Hälfte. Die danach entstandenen Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller je zur Hälfte.

Gründe

I.

Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Erhebung eines Kurbeitrages in dem zum Stadtgebiet der Antragsgegnerin gehörenden Ortsteil Altfunnixsiel.

Die Antragstellerin betreibt in Altfunnixsiel einen Campingplatz. Der Antragsteller hat auf diesem Campingplatz seit 1988 auf Dauer einen Stellplatz für seinen Wohnwagen angemietet. Den Wohnwagen nutzt er gemeinsam mit seiner Familie.

Der zur Ortschaft Funnix gehörende Ortsteil Altfunnixsiel, der seit 1980 als "Erholungsort" anerkannt ist, liegt im Hinterland der ebenfalls zum Stadtgebiet der Antragsgegnerin zählenden Ortschaft Carolinensiel, die als Kurort die Bezeichnung "Nordseebad" führen darf.

Erstmals 1984 beschloss der Rat der Antragsgegnerin eine Kurbeitragssatzung, die neben Carolinensiel den Ortsteil Altfunnixsiel in das Erhebungsgebiet einbezog. Nachdem die Kurbeitragspflicht für Altfunnixsiel 1997 vorübergehend aufgehoben worden war, wurde sie noch im gleichen Jahr wieder eingeführt. Für erwachsene Gäste sieht § 4 der Satzung in Carolinensiel einen Kurbeitrag von 2,80 DM pro Tag bzw. 84,00 DM pro Saison und in Altfunnixsiel einen Kurbeitrag von 2,50 DM pro Tag bzw. 75,00 DM pro Saison vor.

Am 25. September 1998 haben die Antragsteller unter Hinweis darauf, dass sie zur Zahlung eines Kurbeitrages herangezogen worden seien, gegen die damals geltende Kurbeitragssatzung ihren Normenkontrollantrag mit der Begründung gestellt, es sei rechtswidrig, für Altfunnixsiel einen Kurbeitrag zu erheben, weil dort keine nennenswerten Fremdenverkehrseinrichtungen vorhanden seien. Zum 1. März 1999 ist die frühere Kurbeitragssatzung durch eine neue Kurbeitragssatzung vom 23. Februar 1999 ersetzt worden, die weiterhin die Regelung enthält, dass die Ortschaft Carolinensiel und der Ortsteil Altfunnixsiel zusammen das Erhebungsgebiet für den Kurbeitrag bilden.

Hinsichtlich der früheren Kurbeitragssatzung ist das Normenkontrollverfahren von den Beteiligten für erledigt erklärt worden, nachdem die auf dieser Grundlage gegen die Antragsteller ergangenen Beitragsbescheide aufgehoben worden waren. Dem Antrag, die Satzung der Stadt Wittmund über die Erhebung eines Kurbeitrages vom 23. Februar 1999 insoweit für nichtig zu erklären, als dort angeordnet wird, dass für den Ortsteil Altfunnixsiel ein Kurbeitrag erhoben wird, hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 7. September 1999 stattgegeben; im Übrigen ist das Verfahren eingestellt worden. Zur Begründung wird in dem Urteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Zusammenfassung des Ortsteils Altfunnixsiel und der Ortschaft Carolinensiel zu einem Erhebungsgebiet für Kurbeiträge sei rechtswidrig. Grundsätzlich sei die Antragsgegnerin zwar berechtigt, nach § 10 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes (NdsKAG) - in der hier maßgebenden Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 1992 (NdsGVBl S. 29), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli 1997 (NdsGVBl S. 374) - für den Ortsteil Altfunnixsiel Kurbeiträge zu erheben. Die Antragsteller könnten mit ihrem Einwand, die Beitragserhebung in Altfunnixsiel sei deshalb rechtswidrig, weil dieser Ortsteil die Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung als "Erholungsort" nicht erfülle, nicht durchdringen. Der besondere wirtschaftliche Vorteil, den § 10 Abs. 1 NdsKAG für die Entstehung der Kurbeitragspflicht verlange, bestehe in der Möglichkeit der Inanspruchnahme von Fremdenverkehrseinrichtungen. Derartige Fremdenverkehrseinrichtungen seien in Altfunnixsiel auch geschaffen worden. In Altfunnixsiel befänden sich ein Gästeraum/Leseraum sowie eine Zimmervermittlung. Der Ortsteil sei ferner in das Radwandernetz einbezogen worden. Die Behauptung der Antragsteller, für Fremdenverkehrseinrichtungen in Altfunnixsiel entstünden der Antragsgegnerin bzw. der Nordseebad Carolinensiel-Harlesiel GmbH keine Aufwendungen, sei durch die zu den Akten gereichten Unterlagen widerlegt. Dass der Großteil der Aufwendungen für den Fremdenverkehr nach Carolinensiel fließe, sei im Grundsatz unschädlich, weil auch durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme der dortigen Einrichtungen den Gästen in Altfunnixsiel der die Beitragserhebung rechtfertigende Vorteil im Sinne von § 10 Abs. 2 Satz 1 NdsKAG vermittelt werde.

Der Normenkontrollantrag der Antragsteller müsse aber aus einem anderen Grund dennoch Erfolg haben. Die Antragsgegnerin habe nämlich Altfunnixsiel und Carolinensiel nicht zu einem Kurbeitragsgebiet zusammenfassen dürfen, weil ein "Erholungsort" wie Altfunnixsiel und ein "Nordseebad" wie Carolinensiel im Hinblick auf die den Kurbeitragspflichtigen gebotenen Vorteile schlechthin nicht vergleichbar seien. In § 10 Abs. 1 NdsKAG werde zwar dem Wortlaut nach für die Möglichkeit der Erhebung von Kurbeiträgen nicht danach differenziert, ob es sich bei dem staatlich anerkannten Gebiet um einen Kurort, einen Luftkurort, einen Erholungsort oder einen Küstenbadeort handele. Auch beinhalte diese Vorschrift keine Bestimmung dahingehend, dass die Gemeinde bei der Beitragserhebung jedes anerkannte Gebiet als selbständiges Erhebungsgebiet zu behandeln habe. Die Gemeinde müsse deshalb ebenso wie im Beitragsrecht der leitungsgebundenen Anlagen (Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung) in Ausübung des ihr zustehenden Organisationsermessens durch Satzung selbst regeln, was die öffentliche Einrichtung für die Beitragserhebung sei. Sie könne grundsätzlich mehrere staatlich anerkannte Teile ihres Gemeindegebietes für die Erhebung von Kurbeiträgen zu einem Erhebungsgebiet zusammenfassen oder die anerkannten Gemeindeteile als jeweils selbständige Erhebungsgebiete behandeln. Die insoweit bestehende Wahlfreiheit der Gemeinde finde indes ihre Grenze im Willkürverbot des Art. 3 GG. Hiernach setze im Beitragsrecht der leitungsgebundenen Anlagen die rechtmäßige Zusammenfassung mehrerer technisch voneinander unabhängig betriebener Abwasserreinigungssysteme zu einer öffentlichen Einrichtung voraus, dass die zu beurteilenden Anlagen in ihrer Funktion, in ihrer Arbeitsweise und in ihren Arbeitsergebnissen vergleichbar seien und den anzuschließenden Grundstücken in etwa gleiche Vorteile aus der Anschlussmöglichkeit erwüchsen. Technisch getrennte Anlagen, die in Arbeitsweise und/oder Arbeitsergebnis schlechterdings nicht mehr vergleichbar seien (z.B. eine vollbiologische Zentralkläranlage einerseits und eine mechanische Mehrkammerkläranlage andererseits), dürften deshalb rechtlich nicht als einheitliche Anlage betrieben werden.

In Anwendung dieses für das Beitragsrecht allgemein geltenden Grundsatzes sei auch im Kurbeitragsrecht für die Bildung eines einheitlichen Erhebungsgebietes bei der Heranziehung zu Kurbeiträgen zu verlangen, dass den Beitragspflichtigen in den zusammengefassten anerkannten Gebieten in etwa gleiche Vorteile durch die Fremdenverkehrseinrichtungen der Gemeinde geboten würden. Hiervon könne nicht ausgegangen werden, wenn einzelne Fremdenverkehrseinrichtungen typischerweise nur für eines der anerkannten Gebiete geschaffen worden seien, weil die sich dort aufhaltenden Ortsfremden nach der diesem Gebiet staatlich zuerkannten Artbezeichnung erwarten dürften, derartige besondere Fremdenverkehrseinrichtungen vorzufinden. Denn die Zusammenfassung der anerkannten Gebiete zu einem Erhebungsgebiet hätte dann - wie der hier zur Entscheidung stehende Fall deutlich mache - zur Folge, dass die Beitragspflichtigen des einen Teils des Erhebungsgebietes an den Kosten für Einrichtungen beteiligt würden, die typischerweise nicht von ihnen, sondern von den Beitragspflichtigen im anderen Teil des Erhebungsgebietes genutzt würden. Dies aber wäre mit dem Gebot einer vorteilsgerechten Beitragsbemessung nicht vereinbar. Die Antragsgegnerin habe hiernach Altfunnixsiel und Carolinensiel nicht zur gemeinsamen Kurbeitragserhebung zusammenfassen dürfen. Denn während Altfunnixsiel (nur) als "Erholungsort" anerkannt sei, sei Carolinensiel die qualitativ höherwertige Artbezeichnung "Nordseebad" zuerkannt worden.

Unter Zugrundelegung der Anforderungen, die sich aus § 1 Abs. 1 der Verordnung über die staatliche Anerkennung von Kurorten (Kurort-VO) vom 16. Dezember 1974 (NdsGVBl S. 591) ergäben, sei festzustellen, dass etliche der in Carolinensiel vorhandenen Fremdenverkehrseinrichtungen, darunter die besonders kostenintensiven Kureinrichtungen, ausschließlich deshalb geschaffen worden seien und unterhalten werden müssten, um für diesen Ortsteil die Artbezeichnung "Nordseebad" führen zu dürfen. Dazu gehörten z.B. der Badestrand mit seinen Nebeneinrichtungen, das "Haus des Gastes" mit der Kurmitteleinrichtung und dem Schwimmbad sowie der Kurpark. Die Kosten dieser Einrichtungen - soweit sie über Kurbeiträge (mit)finanziert würden - trügen bei der von der Antragsgegnerin vorgenommenen Zusammenfassung von Altfunnixsiel und Carolinensiel zu einem Erhebungsgebiet anteilig auch die Kurbeitragspflichtigen in Altfunnixsiel, obwohl diese Fremdenverkehrseinrichtungen für einen "Erholungsort" nicht erforderlich wären und von den dort Aufenthalt nehmenden Ortsfremden nicht in gleicher Weise genutzt würden wie von den Gästen des Nordseebades Carolinensiel.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Antragsgegnerin. Diese macht im Wesentlichen geltend: Die Zusammenfassung der als Nordseebad anerkannten Ortschaft Carolinensiel mit dem als Erholungsort anerkannten Ortsteil Altfunnixsiel zu einem einheitlichen Erhebungsgebiet für die Kurabgabe verletze nicht den Gleichheitsgrundsatz. Sie stelle nämlich keine Gleichbehandlung von wesentlich ungleichen Sachverhalten dar. Sämtliche Beitragspflichtigen hätten typischerweise eine nicht nur theoretische, sondern aus tatsächlichen Gründen nahe liegende Nutzungsmöglichkeit hinsichtlich der Gesamtheit aller Fremdenverkehrseinrichtungen im Erhebungsgebiet. Dies gelte unabhängig davon, ob die Beitragspflichtigen ihre Unterkunft in der Ortschaft Carolinensiel, in dem die Antragsgegnerin über 95 % der kurbeitragsfähigen Aufwendungen tätige, oder im Ortsteil Altfunnixsiel genommen hätten. Der bloße Umstand, dass der Beitragspflichtige seine Unterkunft in Altfunnixsiel habe, zwinge nicht zu der Annahme, sein Aufenthalt konzentriere sich in aller Regel und im Wesentlichen auf diesen Ortsteil. Vielmehr sei aufgrund der relativ geringen Entfernung (ca. 4 km) von der strandnahen Ortschaft Carolinensiel sowie aufgrund der direkt auf diese zulaufenden Verkehrswege in Form von Straßen, Fahrradwegen und des Flusses Harle eine so deutliche infrastrukturelle Ausrichtung auf Carolinensiel hin erkennbar, dass die Unterkunftnahme eines Ortsfremden in Altfunnixsiel typischerweise darauf schließen lasse, dass sie - zumindest auch - der Ermöglichung des Aufenthalts in Carolinensiel und folglich auch der Nutzung der dort gelegenen Fremdenverkehrseinrichtungen diene. Dieser Eindruck werde auch dadurch bestätigt, dass in Altfunnixsiel nur ein äußerst geringer Teil der Fremdenverkehrseinrichtungen liege, was den Schluss nahe lege, dass die eigentliche Attraktion, mangels vergleichbarer Nähe zu anderen attraktiven Orten, vom benachbarten Carolinensiel ausgehe. Insgesamt dränge sich der Eindruck auf, dass Altfunnixsiel die Funktion eines Wohnortes für Carolinensiel-Besucher habe. Dies werde auch durch den kurortrechtlichen Anerkennungsstatus von Altfunnixsiel eher bestätigt als widerlegt. Im Hinblick auf die dort normierten Anerkennungsvoraussetzungen könne davon ausgegangen werden, dass lediglich die Überschreitung der höchstzulässigen Entfernung zum Meeresstrand (2-km-Grenze) dazu geführt habe, dass Altfunnixsiel nicht mit Carolinensiel zu einem gemeinsamen Anerkennungsgebiet zusammengezogen worden sei. Nach alledem bestehe eine derart enge Zweckbeziehung zwischen der Unterkunftnahme in Altfunnixsiel und den Fremdenverkehrseinrichtungen in Carolinensiel, dass bei dem in Altfunnixsiel untergebrachten Ortsfremden vom kurbeitragspflichtigen Aufenthalt in Carolinensiel ebenso ausgegangen werden könne wie bei einem Ortsfremden, der in Carolinensiel selbst Unterkunft nehme. Dass umgekehrt bei denjenigen Ortsfremden, die in Carolinensiel Unterkunft nähmen, keine Neigung zum - regelmäßigen - Aufenthalt in Altfunnixsiel angenommen werden könne, sei unschädlich.

Das angefochtene Urteil vernachlässige die spezifische Eigenart des Kurbeitragsrechts und gelange deswegen in Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht zu einem sachgerechten Ergebnis. Es sei verfehlt, einen Rechtssatz, wonach technisch getrennte Anlagen, die in Arbeitsweise und -ergebnis schlechterdings nicht mehr vergleichbar seien, nicht rechtlich als eine Anlage behandelt werden dürften, als einen für das Beitragsrecht allgemein geltenden Grundsatz zu verstehen. Jedenfalls sei dieser Rechtssatz nicht auf das Kurbeitragsrecht übertragbar. Dem Kurbeitrag fehle schon die Eigenschaft, Beitrag zu den Kosten einer leitungsgebundenen Einrichtung zu sein. Darüber hinaus sei das Fehlen der Grundstücks- bzw. Objektbezogenheit ein die Rechtsnatur des Kurbeitrages prägendes Merkmal. Die Voraussetzungen für die Vorteilserlangung bei Kurbeitragspflichtigen sei bei weitem nicht so eng umgrenzt wie bei Anschlussbeitragspflichtigen. Die räumliche Verbindung zwischen dem Pflichtigen und der zu entgeltenden Einrichtung sei weitaus lockerer. Folglich sei das Merkmal des technischen Getrenntseins von Anlagen im Kurbeitragsrecht kein taugliches Differenzierungskriterium bei der Prüfung, ob eine vorgenommene Gleichbehandlung (vorteils-)gerecht sei.

Die Antragsgegnerin beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. September 1999 zu ändern, soweit darin die Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 23. Februar 1999 hinsichtlich der Einbeziehung des Ortsteils Altfunnixsiel für nichtig erklärt worden ist und soweit die nach der Verfahrenseinstellung hinsichtlich der Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin vom 13. Juni 1984 und der hierzu ergangenen Änderungssatzung vom 6. Mai 1997 entstandenen Kosten der Antragsgegnerin auferlegt worden sind, und den Normenkontrollantrag der Antragsteller in seiner nach der Erledigungserklärung geänderten Fassung abzulehnen.

Die Antragsteller beantragen,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigen das angefochtene Urteil und treten dem Vorbringen der Antragsgegnerin entgegen.

II.

Die Revision der Antragsgegnerin ist begründet. Soweit das Normenkontrollverfahren in der Vorinstanz nicht eingestellt worden ist, ist der Normenkontrollantrag abzulehnen. Das angefochtene Urteil verstößt gegen Bundesrecht und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4, § 173 VwGO, § 550 ZPO).

1. Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, dass Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sei, wenn Carolinensiel und Altfunnixsiel in einem Erhebungsgebiet zusammengefasst werden, weil die Vorteile, die den Kurgästen in einem "Nordseebad" geboten werden, schlechthin nicht vergleichbar seien mit den Vorteilen, die ihnen ein "Erholungsort" biete (UA S. 14). Im Kurbeitragsrecht sei für die Bildung eines einheitlichen Erhebungsgebietes zu verlangen, dass in den zusammengefassten Gebieten in etwa gleiche Vorteile durch die Fremdenverkehrseinrichtungen der Gemeinde geboten werden müssten. Anderenfalls liege ein Verstoß gegen das Gebot einer vorteilsgerechten Beitragsbemessung vor (UA S. 15). Das Oberverwaltungsgericht stützt diese Aussagen zum Gleichheitssatz auf einen für das Beitragsrecht - angeblich - allgemein geltenden Grundsatz, den es aus dem Bereich der leitungsgebundenen Anlagen herleitet. Danach verletze es das Willkürgebot, wenn technisch getrennte Anlagen, die in Arbeitsweise und/oder Arbeitsergebnis schlechterdings nicht mehr vergleichbar seien, zum Zwecke der Abgabenerhebung zu einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung zusammengefasst würden. Für die Bildung eines einheitlichen Erhebungsgebiets im Kurbeitragsrecht könne nichts anderes gelten, so dass sich die Zusammenfassung von Gebieten mit Kureinrichtungen, die schlechthin nicht vergleichbar seien, verbiete (UA S. 15).

2. Dieser Auslegung des Bundesrechts folgt der erkennende Senat nicht. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es dem kommunalen Satzungsgeber nicht allgemein, im Erhebungsgebiet für den Kurbeitrag Ortsteile zusammenzufassen, deren Angebot an Fremdenverkehrseinrichtungen entsprechend dem verschiedenen Charakter der Ortsteile (hier: Nordseebad und im Hinterland gelegener Erholungsort) qualitative Unterschiede aufweist. Die gegenteilige Aussage der Vorinstanz verstößt gegen Bundesrecht.

a) Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetz- und Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei hat der Gesetz- und Satzungsgeber allerdings gerade im Abgabenrecht eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. BVerwGE 104, 60 ; Beschluss vom 28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 75, S. 36). Eine vom Gesetz oder von der Satzung vorgenommene Regelung muss sich nur jeweils auf einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund zurückführen lassen. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, lässt sich nicht allgemein und abstrakt feststellen, sondern nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt wird (vgl. BVerfGE 75, 108 ; 90, 145 ; 93, 319 ).

b) Mit Hilfe des vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Grundsatzes (oben 1.) hat die Rechtsprechung versucht, aus dem Gleichheitssatz einen konkreteren Maßstab zu gewinnen. Es geht dabei um die Frage, ob leitungsmäßig getrennte Entsorgungssysteme mit der Folge zu einer "öffentlichen Einrichtung" zusammengefasst werden dürfen, dass mit einem einheitlichen Abgabensatz der Vorteil finanziell abgeschöpft wird, den diese öffentliche Einrichtung insgesamt vermittelt.

Erstmals der 7. Senat des erkennenden Gerichts hat durch Beschluss vom 3. Juli 1978 - BVerwG 7 B 118-124.78 - (Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 40 S. 45) darauf hingewiesen, dass die Erhebung einheitlicher Kanalbenutzungsgebühren in einer Gemeinde bei technisch getrennten und unterschiedlich arbeitenden Entwässerungssystemen gegen das Äquivalenzprinzip und den Gleichheitsgrundsatz verstoßen könne. Dies sei der Fall, "wenn die Unterschiedlichkeit der Arbeitsweise und des Arbeitsergebnisses eine Vergleichbarkeit schlechterdings ausschließt" (a.a.O., S. 46). In dem vom 7. Senat entschiedenen Fall ging es um eine vollbiologischen Zentralkläranlage einerseits und eine mechanische Mehrkammerkläranlage andererseits. Der 8. Senat des erkennenden Gerichts hat in diesem Zusammenhang jedoch bereits betont, dass die Frage, wann leitungsmäßig getrennte Systeme im Hinblick auf die Abgabenerhebung zusammengefasst werden dürfen, dennoch vorrangig eine Frage der Auslegung des landesrechtlichen Begriffs der "öffentlichen Einrichtung" bleibe (vgl. Beschluss vom 9. April 1981 - BVerwG 8 B 42.81 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 18).

Die Instanzgerichte sind dem Bundesverwaltungsgericht gefolgt. So wird etwa die Zusammenfassung von Regenwasser- und Schmutzwasserkanalisation auch im Trennverfahren zu einer öffentlichen Einrichtung gebilligt. Gleichzeitig wird allerdings gefordert, dass unterschiedliche Beitragssätze für die Anschlussmöglichkeit an die Regenwasser- und Schmutzwasserentwässerung der Grundstücke festzulegen sind (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 22. September 1989 - 9 L 57/89 - NdsRPfl 1990, 23 ;, Urteil vom 24. Mai 1989 - 9 L 3/89 - NdsRPl 1989, 185 f.; Urteil vom 24. Mai 1989 - 9 L 1/89 - NdsRpfl 1990, 15 ). Dagegen wird eine Zusammenfassung einer zentralen (leitungsgebundenen) und dezentralen (sog. rollender Kanal) Abwasserbeseitigung zu einer öffentlichen Einrichtung mit der Begründung als unzulässig angesehen, dass ihre Arbeitsweisen, möglicherweise auch ihre Arbeitsergebnisse völlig unvergleichbar seien (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 22. September 1989 - 9 L 57/89 - a.a.O., S. 24; Urteil vom 13. August 1991 - 9 L 352/89 - KStZ 1992, 34 f.). Dem wird aber teilweise mit der Begründung widersprochen, die bestehenden Unterschiede seien nicht derart gewichtig, dass sie die Trennung beider Bereiche in zwei öffentliche Einrichtungen erforderten (vgl. OVG Münster, Urteil vom 18. März 1996 - 9 A 384/93 - NVwZ-RR 1997, 652 f.).

c) Eine Rechtsprechung, die den für leitungsgebundene Anlagen entwickelten Grundsatz auf sonstige Gebühren und Beiträge überträgt, war - soweit ersichtlich - bislang nicht zu verzeichnen. Der Versuch der Vorinstanz, das Beitragsrecht in dieser Richtung fortzuentwickeln, ist jedenfalls für Kurbeiträge nicht gerechtfertigt.

Die Erhebung von Kurbeiträgen setzt nach dem maßgeblichen Landesrecht nicht voraus, dass die Fremdenverkehrseinrichtungen, die den Kurgästen einen beitragspflichtigen Vorteil vermitteln, in einer öffentlichen Einrichtung zusammengefasst sind. Entscheidend ist vielmehr, ob die Fremdenverkehrseinrichtungen in einem als Kurort anerkannten Gebiet liegen (vgl. hier § 10 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 NdsKAG). Beitragspflichtig sind die Ortsfremden, die sich in dem als Kurort anerkannten Gebiet aufhalten und denen die Möglichkeit zur Benutzung der Einrichtungen geboten wird (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 NdsKAG). Von daher gesehen dient der Kurbeitrag dazu, den Vorteil mit einer Abgabe zu belegen, den der Kurort mit seinen Fremdenverkehrseinrichtungen den Kurgästen anbietet. Es kommt nicht darauf an, ob die Kurgäste diesen Vorteil im Einzelfall tatsächlich nutzen. Vielmehr genügt die Möglichkeit einer Inanspruchnahme der Kureinrichtungen. Wenn Ortsfremde sich in dem Kurort aufhalten, ohne dazu aus beruflichen oder anderen Gründen gezwungen zu sein (vgl. § 10 Abs. 2 Sätze 2 u. 3 NdsKAG), wird unterstellt, dass sie davon jenen Vorteil haben, der es rechtfertigt, sie zum Kurbeitrag heranzuziehen.

Auch Ortsfremde, die sich als Tagesgäste in dem als Kurort anerkannten Gebiet aufhalten, können danach durch die Satzung zur Zahlung des Kurbeitrages herangezogen werden (vgl. hier § 6 Abs. 1 Kurbeitragssatzung). Wenn die Kurbeitragssatzung zusätzlich an die Zahl der Übernachtungen und damit die Unterkunftnahme in diesem Gebiet anknüpft, hat dies lediglich erhebungstechnische Gründe. Dies gilt insbesondere für die Regelung, dass "Wohnungsgeber" (z.B. Hotels, Pensionen, Sanatorien, Campingplatzvermieter) und vergleichbare Personen (Reiseunternehmen) verpflichtet sind, von ihren Kunden den Kurbeitrag einzuziehen (vgl. § 8 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 2 u. 3 Kurbeitragssatzung). Denn es bleibt auch in diesen Fällen dabei, dass der Kurbeitrag von den Ortsfremden für den Aufenthalt in dem als Kurort anerkannten Gebiet zu entrichten ist.

Hiervon ausgehend ist es nicht sachgerecht, innerhalb der anerkannten Erhebungsgebiete den Ort der Unterkunft als Anknüpfungspunkt zu wählen, wenn es gilt, unter dem Aspekt der Gleichbehandlung den Vorteil zu bestimmen, der den Ortsfremden durch die Fremdenverkehrseinrichtungen vermittelt wird. Es kommt deswegen ebenso wenig darauf an, welche dieser Kureinrichtungen an dem Ort der Unterkunft fußläufig erreichbar sind. Infolge der allgemeinen Verbreitung des privaten Kraftfahrzeugs sind Kurgäste in der Regel ohne weiteres in der Lage, die in einer nahe gelegenen anderen Ortschaft befindlichen Kureinrichtungen in Anspruch zu nehmen. Aus diesem Grunde hat die Rechtsprechung es durchweg abgelehnt, aus der Entfernung der Unterkunft zu den Kureinrichtungen ein beitragsrechtliches Differenzierungskriterium herzuleiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 1964 - BVerwG 7 B 111.61 - Buchholz 401.63 Kurtaxe Nr. 1, S. 3; OVG Schl-Holst. Urteil vom 12. März 1992 - 2 L 200/91 - SchlHA 1993, 98; OVG Rhld-Pf., Urteil vom 2. Dezember 1987 - 10 C 10/87 - KStZ 1988, 168 ).

Nichts anderes kann gelten, wenn die Ortschaften als Kurorte unterschiedliche Artbezeichnungen (hier: "Nordseebad" und "Erholungsort") führen. Das Oberverwaltungsgericht hält eine getrennte Veranlagung zwar aus Gründen der Beitragsgerechtigkeit für geboten. Es wendet sich dagegen, dass Kurgäste in Altfunnixsiel an den höheren Kosten für Einrichtungen im Küstenbadeort Carolinensiel beteiligt werden. Aus seiner Sicht darf in Altfunnixsiel ein Kurbeitrag erhoben werden, in dessen Berechnung nur Aufwendungen für die - weniger kostspieligen - Kureinrichtungen einfließen, die in diesem Erholungsort unterhalten werden. Dabei übersieht das Oberverwaltungsgericht aber, dass der niedrigere Kurbeitrag, der danach in Altfunnixsiel anfallen würde, die Kurgäste nicht davon befreien würde, in Carolinensiel zusätzlich den höheren Kurbeitrag zu entrichten, sobald sie sich dort als Tagesgäste aufhalten. Im Ergebnis stünden damit Kurgäste aus Altfunnixsiel schlechter da, als wenn sie den ermäßigten Kurbeitrag nach der geltenden Kurbeitragssatzung zahlen würden. Denn mit diesem Kurbeitrag ist auch ihr Aufenthalt in Carolinensiel abgegolten.

3. Dass der Rückgriff auf den genannten Grundsatz aus dem Abgabenrecht der leitungsgebundenen Anlagen für Kurbeiträge nicht gerechtfertigt ist (oben 2.), bedeutet nicht, dass die Gestaltungsfreiheit des kommunalen Satzungsgebers schrankenlos wäre. Der Gleichheitsgrundsatz lässt es nicht zu, Ortsteile, die über die Anerkennung als Kurort verfügen, für die Erhebung des Kurbeitrags völlig beliebig zusammenzufassen. Wenn diese Ortsteile - wie hier - über qualitativ sehr unterschiedliche Kureinrichtungen verfügen, muss sich für die Zusammenfassung zu einem Erhebungsgebiet unter dem Gesichtspunkt der Beitragsgerechtigkeit ein sachlich einleuchtender Grund finden lassen. Diesen hat die Antragsgegnerin letztlich darin gesehen, dass in Altfunnixsiel absteigende Gäste typischerweise dort Unterkunft nehmen, um auch die Kureinrichtungen in Carolinensiel zu nutzen. Gegen diese Erwägung ist aus bundesrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Das Urteil der Vorinstanz erweist sich damit auch nicht im Ergebnis als richtig.

a) Der abgabenrechtliche Anknüpfungspunkt, dass jeder Ortsfremde, der sich im Kurort aufhält, für die Möglichkeit, die Kureinrichtungen zu nutzen, zum Kurbeitrag veranlagt werden darf, beruht im Ausgangspunkt auf einer typisierenden Betrachtungsweise. Diese geht davon aus, dass Ortsfremde regelmäßig auch deswegen in den Kurort kommen, um die dortigen Kureinrichtungen zu nutzen. Weil die Lebenserfahrung diese Annahme ausreichend stützt, darf in der Beitragssatzung unwiderleglich vermutet werden, dass der Gast aufgrund seines Aufenthalts im Kurort von den dortigen Kureinrichtungen einen Vorteil hat (zum sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 75, S. 36 m.w.N.).

Auch wenn ein Ortsteil dem Erhebungsgebiet erst nachträglich zugeschlagen wird, ist dieser Zusammenhang zwischen dem Aufenthalt der Ortsfremden und der Nutzung der Kureinrichtungen zu beachten. Die Erhebung eines Kurbeitrages, in dessen Berechnung die Kosten der in einem anderen Ortsteil verfügbaren Kureinrichtungen mit einem nennenswerten Anteil eingehen, obwohl sie von den Gästen dieses neuen Ortsteils regelmäßig nicht genutzt werden, wäre willkürlich. Für eine derartige grobe Unbilligkeit ist im vorliegenden Fall aber kein greifbarer Anhaltspunkt gegeben.

Bei seiner Anerkennung als Erholungsort hat der Ortsteil Altfunnixsiel unstreitig von seiner Küstennähe und seiner Lage im Hinterland des Nordseebades Carolinensiel profitiert. Der Badestrand, der die touristische Hauptattraktion der Gegend ausmacht, ist für Gäste in Altfunnixsiel nur erreichbar, wenn sie sich nach Carolinensiel begeben. Bei dieser Gelegenheit steht ihnen auch die Nutzung der sonstigen Fremdenverkehrseinrichtungen zu Gebote, über die dieses Nordseebad verfügt. Es ist nicht denkbar, dass sich in Altfunnixsiel ein nennenswertes Angebot an Unterkünften (einschließlich des Campingplatzes der Antragstellerin) hätte entwickeln können, wenn sich für die dortigen Gäste - neben der ländlichen Idylle - nicht auch ein Aufenthalt im Nordseebad Carolinensiel anbieten würde. Insofern besteht zwischen diesem Nordseebad und dem Erholungsort Altfunnixsiel ein objektiver Funktionszusammenhang. Dass Altfunnixsiel mit öffentlichen Verkehrsmitteln eher unzureichend an Carolinensiel angebunden ist (BA II, Bilder Nr. 4 u. Nr. 5), ändert daran nichts, weil sich etwa die Nutzung privater Kraftfahrzeuge oder Fahrräder als Alternative anbietet. Im Hinblick auf die gesteigerte Mobilität der Kurgäste erweist sich somit der gebietsbezogene Unterschied in der Ausstattung mit Kureinrichtungen, auf den die Vorinstanz entscheidend abhebt, für die Frage des Vorteilsausgleichs als unerheblich. Ein anderer sachlicher Grund dafür, dass die Ortsfremden, die in Altfunnixsiel Unterkunft nehmen, nicht im Wege der Beitragserhebung auch zur Finanzierung der Kureinrichtungen im Nordseebad Carolinensiel herangezogen werden dürfen, ist nicht ersichtlich. Ihnen wird - wie die Vorinstanz für den Senat bindend (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt hat (UA S. 14) - die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser Einrichtungen und damit ein die Beitragserhebung rechtfertigender Vorteil vermittelt.

b) Dem Grundsatz der Beitragsgerechtigkeit kann unter diesen Umständen durch die Erhebung eines ermäßigten Kurbeitrages in Altfunnixsiel hinreichend Rechnung getragen werden. Die Antragsgegnerin hat in § 4 Kurbeitragssatzung zugunsten der Gäste in Altfunnixsiel unterstellt, dass diese von den in Carolinensiel verfügbaren Kureinrichtungen in geringerem Maße profitieren als diejenigen Gäste, die in diesem Nordseebad Unterkunft nehmen. Auch dies ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

Zwar ist die Entfernung zwischen der Unterkunft der Kurgäste und den Kureinrichtungen im Grundsatz kein geeignetes beitragsrechtliches Differenzierungskriterium (oben 2. c). Wenn Ortsfremde entfernt liegende Quartiere wählen, wird der Nachteil längerer Anmarsch- oder Anfahrtswege zu den Kureinrichtungen ohnehin häufig durch niedrigere Übernachtungspreise ausgeglichen. Jedenfalls steht dieser Nachteil regelmäßig nicht im Zusammenhang mit dem Vorteil, der auch diesen Gästen durch die Kureinrichtungen geboten wird (vgl. OVG Schl-Holst., Urteil vom 12. März 1992 - 2 L 200/91 - a.a.O.). Etwas anderes kann ausnahmsweise dann gelten, wenn - wie im vorliegenden Fall - nach den örtlichen Gegebenheiten zu erwarten ist, dass bestimmte Gäste, obwohl sie im Erhebungsgebiet Unterkunft nehmen, die dortigen Kureinrichtungen insgesamt merklich weniger frequentieren. Denn erst dies führt dazu, dass der mit dem Kurbeitrag abzugeltende Vorteil abnimmt.

In welcher Höhe in einem derartigen Fall ein Beitragsrabatt zu gewähren ist, wird vom Bundesrecht nicht vorgegeben. Das Prinzip der Beitragsgerechtigkeit darf in diesem Zusammenhang nicht überspannt werden. Der Kurbeitrag stellt sich als eine Bagatellabgabe dar. Eine Bildung von Beitragszonen, die den auf die Kureinrichtungen entfallenden Nutzungsgrad zum Ausdruck bringen, ist schon aus diesem Grunde nur in seltenen Ausnahmefällen geboten. Wenn sich der Satzungsgeber dennoch entschließt, das Erhebungsgebiet in Beitragszonen aufzuteilen, verleiht Art. 3 Abs. 1 GG dem Gericht nicht die Befugnis, an dessen Stelle eine andere Vorstellung von einer vernünftigen und gerechten Lösung durchzusetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1975 - BVerwG 7 C 64.74 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 6, S. 5; Beschluss vom 27. Februar 1987 - BVerwG 8 B 106.86 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 28, S. 1; OVG Rhld-Pf., Urteil vom 2. Dezember 1987 - 10 C 10/87 - a.a.O., S. 170). Es reicht somit aus, wenn der Rabatt, der bestimmten Gästen deswegen gewährt wird, weil sie von den Kureinrichtungen in geringerem Maße profitieren, nicht bloß symbolischen Charakter hat. Der im vorliegenden Fall gewährte Rabatt für Gäste in Altfunnixsiel von etwas mehr als 10 v.H. mag insoweit an der unteren Grenze des Gebotenen liegen. Die Antragsgegnerin durfte aber berücksichtigen, dass die Gäste in Altfunnixsiel, wenn sie den ermäßigten Kurbeitrag entrichten, berechtigt sind, beliebig oft die Kureinrichtungen in Carolinensiel zu nutzen, ohne als Tagesgäste den dort geltenden höheren Kurbeitrag zu entrichten (oben 2. c).

4. In der Vorinstanz sind auch einzelne Positionen der Berechnungsgrundlage des Kurbeitrags streitig gewesen. Die Behauptung der Antragsteller, in Altfunnixsiel entstünden für Fremdenverkehrseinrichtungen überhaupt keine Aufwendungen, hat das Oberverwaltungsgericht jedoch zurückgewiesen (UA S. 13 f.). In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Antragsteller auf Befragen nicht zu erkennen gegeben, dass sie die Beitragsregelung mit weiteren Einwendungen (etwa zur Höhe der Aufwendungen für die Fremdenverkehrseinrichtungen in Carolinensiel) angreifen möchten. Die Normenkontrollsache ist damit entscheidungsreif. Einer Zurückverweisung an die Vorinstanz bedarf es nicht. Der Normenkontrollantrag ist, soweit er noch anhängig ist, als unbegründet abzulehnen.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 u. 2, § 159 Satz 1, § 161 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Tenor

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.