Normenkette

KAG SH § 6 LVwG SH § 106

Vorinstanz

VG Schleswig; 21.04.2004; 4 A 4/03

Leitsatz

1. Ein mit der Erhebung von Benutzungsgebühren beauftragter Privater ist als Verwaltungshelfer nicht befugt, Verwaltungsakte im Namen des Einrichtungsträgers (Gebührengläubigers) zu erlassen.

2. Eine an den Verwaltungshelfer zu zahlende Pauschale zählt zu den Kosten der laufenden Leistungserbringung und kann nicht mit einer Grundgebühr abgedeckt werden.

3. Zur Kostenverteilung bei der Mitbenutzung zentraler Abwasseranlagen durch Umlandgemeinden.

SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

Az.: 2 LB 9/05

verkündet am 15.03.2006

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Abwassergebühr - Berufungsverfahren -

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. März 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ... sowie den ehrenamtlichen Richter ... und die ehrenamtliche Richterin ... für Recht erkannt:

Tenor

Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 4. Kammer - vom 21. April 2004 geändert.

Der Abwassergebührenbescheid vom 08. Oktober 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 20. Dezember 2002 wird aufgehoben, soweit nicht der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Abwassergebühren für den Zeitraum August 2001 bis September 2002 in Höhe von insgesamt 164,64 Euro.

Die Kläger sind Eigentümer eines an die öffentliche Abwassereinrichtung der Beklagten angeschlossenen Wohngrundstücks. Die Beklagte erhebt nach Maßgabe ihres Satzungsrechts für die Einleitung von Schmutzwasser laufende Benutzungsgebühren nach der Schmutzwassermenge. In Fällen der gemeinsamen Schmutzwasserabrechnung mit den Stadtwerken wird zusätzlich eine jährliche Grundgebühr pro Abrechnungseinheit/Wohneinheit erhoben. Die Gebühr für die Einleitung von Schmutzwasser betrug im Jahre 2001 je Kubikmeter 3,06 DM (1,56 Euro), im Jahre 2002 1,61 Euro. Die jährliche Grundgebühr betrug in beiden Zeiträumen pro Abrechnungseinheit/Wohneinheit 9,76 DM bzw. 4,99 Euro.

Die Stadtwerke ... AG erstellte den Klägern mit Datum vom 08. Oktober 2002 eine Jahresabrechnung für Strom, Gas, Wasser und Abwasser und wies darin für Abwasser einen Betrag in Höhe von 164,64 Euro aus. Hinsichtlich der Einzelheiten der Abrechnung wurde auf die Anlagen verwiesen. Eine dieser Anlagen ist überschrieben mit "Abwassergebührenbescheid - im Namen und für Rechnung der ..., Der Oberbürgermeister". Nach der Rechtsbehelfsbelehrung folgt eine "Verbrauchsermittlung Abwasser" sowie eine "Betragsermittlung Abwasser", getrennt nach "Abwasser Grundgebühr" sowie "Abwasser Verbrauch". In einer weiteren Anlage sind die Abschlagsbeträge ausgewiesen, die bis zur nächsten Rechnung gezahlt werden sollten, darunter für Abwasser 16,-- Euro.

Den Widerspruch der Kläger vom 22. Oktober 2002 wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2002 als unbegründet zurück. Die Einwendungen sowohl gegen die Erhebung einer Grundgebühr als auch gegen die Höhe der Zusatzgebühr seien unberechtigt.

Die Kläger haben am 07. Januar 2003 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft. Zusätzlich haben sie geltend gemacht, dass der Bescheid auch rechtswidrig sei, soweit er Abschlagszahlungen festsetze. Nachdem die Beklagte die Festsetzung dieser Abschlagszahlungen für die Monate November 2002 bis September 2003 in Höhe von jeweils 16,-- Euro aufgehoben hatte, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Kläger haben sodann beantragt,

den Festsetzungsbescheid vom 08. Oktober 2002 und den Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2002 in der Fassung des Aufhebungsbescheides hinsichtlich der Abschlagszahlung aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Durch Urteil vom 21. April 2004 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen wird ausgeführt, dass das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO mit der Kostenfolge des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO einzustellen sei, soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt hätten. Im Übrigen sei die zulässige Anfechtungsklage unbegründet.

In formeller Hinsicht bestünden keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Ausgangsbescheides. Insoweit wurde auf das Urteil in der Parallelsache - 4 A 362/02 - verwiesen. In jener Entscheidung heißt es, der angefochtene Bescheid sei von den Stadtwerken ... "im Namen und für Rechnung der ..., Der Oberbürgermeister" erlassen worden und lasse damit die erlassende Behörde i.S.d. § 108 Abs. 3 LVwG erkennen. Er genüge damit auch den Anforderungen, die das Oberverwaltungsgericht Schleswig in seinem Urteil vom 24. Oktober 2001 - 2 L 29/00 - aufgestellt habe.

Weiterhin seien die angefochtenen Gebührenbescheide auch materiell rechtmäßig. Gegen die Erhebung der Grundgebühr bestünden keine rechtlichen Bedenken. Auch insoweit wurde auf das Urteil in der Parallelsache - 4 A 362/02 - Bezug genommen. In jener Entscheidung heißt es dazu, die satzungsgeberische Entscheidung der Beklagten, einen (geringen) Teil der verbrauchsunabhängigen fixen Kosten der Abwassereinrichtung als Grundgebühr zu erheben, begegne weder hinsichtlich der Höhe der eingestellten Fixkosten noch in Bezug auf den Maßstab rechtlichen Bedenken. Nach § 6 Abs. 2 Satz 4 KAG gehörten zu den erforderlichen Kosten i.S.v. § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG auch die Entgelte für die zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe in Anspruch genommenen Leistungen Dritter, soweit die Beauftragung Dritter unter Beachtung der Vorschriften des Vergaberechts erfolgt sei. Diese Voraussetzungen seien im Hinblick auf die in Rede stehenden durch die Stadtwerke AG für die Beklagte erbrachten Leistungen auch ohne öffentliche Ausschreibung gegeben, weil für die Erbringung der durch den Vertrag zur Durchführung der Abwasserabrechnung vom 28. Dezember 2002 auf die Stadtwerke ... übertragenen Leistung nur dieses Unternehmen in Betracht komme. Entgegen der Auffassung der Kläger bestünden auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, eine einheitliche Grundgebühr für alle Wohneinheiten zu erheben und insoweit keine typisierende Staffelung nach der Größe der Wohnung bzw. der Grundstücke vorzunehmen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die über die Grundgebühr abgedeckten Kosten sich auf diejenigen Kosten beschränkten, die unmittelbar im Zusammenhang mit der Erstellung der Abwasserbescheide entstünden. Es handele sich hierbei im Einzelnen um die Kosten für die EDV (Hard- und Software-Kosten) für den Rechnungsdruck, Personalaufwand (z.B. für Kundenbetreuung, Mahnwesen, Korrekturrechnungen) und ähnliche Aufwendungen. Diese Leistungen seien unabhängig von der Wohnungsgröße bzw. der Nutzung des jeweiligen Grundstücks bei jedem Bescheidempfänger gleich. Sie stünden ferner in keinem Zusammenhang zu der eingeleiteten Menge des Schmutzwassers.

Soweit die Kläger rügten, dass die vereinbarte Vergütung bei der Beschlussfassung über die Grundgebühr der Ratsversammlung der Beklagten nicht vorgelegen habe, da der Vertrag zwischen der Beklagten und der Stadtwerke ... AG erst zu einem späteren Zeitpunkt getroffen worden sei, führe auch das nicht zur Rechtswidrigkeit der Satzung. Für die Gültigkeit des in der Gebührensatzung bestimmten Gebührensatzes komme es nicht darauf an, ob und ggf. welche Kalkulationsunterlagen den zuständigen Beschlussgremien bei der Beschlussfassung darüber vorgelegen hätten. Es komme nur darauf an, dass eine Kalkulation im Zeitpunkt der Beschlussfassung existent gewesen sei und der Satzungsgeber sich diese Kalkulation als Grundlage des beschlossenen Gebührensatzes zu eigen gemacht habe. Das träfe hier zu. Das gelte auch für den Vertrag zwischen der Beklagten und den Stadtwerken ... zur Durchführung der Abwasserabrechnung, der zwar zu diesem Zeitpunkt noch nicht rechtsverbindlich geschlossen gewesen sei, dessen ausgehandelter Entwurf allerdings bereits festgestanden und der Kalkulation der Beklagten zugrunde gelegen habe.

Entsprechende Ausführungen hat das Verwaltungsgericht in der hier zu überprüfenden Entscheidung hinsichtlich der Kalkulation im Übrigen gemacht. Weiter heißt es darin, es sei entgegen der Auffassung der Kläger nicht zu beanstanden, dass die Beklagte auf die Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlages verzichtet habe. Die Erhebung eines solchen Zuschlages für stark verschmutzte Abwässer liege grundsätzlich im Ermessen der Beklagten. Allein aus der Tatsache, dass in den vergangenen Jahren der Trinkwasserverbrauch und damit auch die Schmutzwassermenge um 10 % zurückgegangen, die Schmutzfracht allerdings weitgehend konstant geblieben sei, könne nicht der Schluss gezogen werden, dass die Beklagte nunmehr zur Erhebung eines Starkverschmutzerzuschlages verpflichtet sei. Dieser Umstand lasse sich plausibel damit erklären, dass der Rückgang des Wasserverbrauchs auf den allgemeinen Trend zum ressourcensparenden Verhalten bzw. den Einsatz entsprechender (Haushalts-) Geräte zurückzuführen sei, so dass nicht auf eine veränderte Struktur bei den schmutzwassereinleitenden Gewerbebetrieben geschlossen werden könne.

Auch die von den Klägern gegen einzelne Kostenstellen (Haushaltsstelle Nr. 628, 675 und 676) erhobenen Einwendungen seien unberechtigt. Es gehe jeweils um leistungsbezogene Kosten. Letztlich sei auch die Ermittlung der Anteile der Umlandgemeinden hinsichtlich der Kostenstellen "Schmutzwasser" und "Klärwerk" nicht zu beanstanden. Es stehe grundsätzlich im Ermessen des Trägers einer gebührenpflichtigen Einrichtung, ob er seinen Personal- und Anlagenbestand ausschließlich in den Dienst der gebührenpflichtigen Einrichtung stelle oder ihn zusätzlich für sonstige öffentliche oder private Zwecke nutze. Die gebührenpflichtigen Nutzer der Einrichtung hätten einen Anspruch darauf, nur mit den Kosten belastet zu werden, die sich gerade aus der Erbringung gebührenpflichtiger Leistungen der Einrichtung ergäben. Dies bedinge allerdings entgegen der Auffassung der Kläger nicht, dass die Mitbenutzer der öffentlichen Einrichtung zwingend so behandelt werden müssten, als seien sie Benutzer einer im vollen Umfang als öffentliche Einrichtung betriebenen Anlage. Ausreichend sei vielmehr, dass die außerhalb der gebührenpflichtigen Einrichtung durch Leistungen an Dritte verursachten Kosten ausgesondert würden. Diesen Anforderungen genüge die Kalkulation der Beklagten.

Auf Antrag der Kläger hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 10. Januar 2005 zugelassen.

Die Kläger schließen sich den vom Gericht im vorbereitenden Verfahren geäußerten Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Benutzungsgebühren durch die Stadtwerke ... AG an. Im Übrigen tragen sie zur Begründung ihrer Berufung vor, dass die Zulässigkeit der Erhebung von Grundgebühren nicht in Zweifel gezogen werde. Hier ginge es aber um die Abdeckung der von den Stadtwerken der Beklagten in Rechnung gestellten Abrechnungskosten, die im Ergebnis Kosten der laufenden Leistungserbringung durch die Beklagte und damit typischerweise variable Kosten seien. Diese könnten nicht über Grundgebühren abgedeckt werden. Zudem sei die in die Satzung eingestellte "Grundgebühr" nicht kalkuliert worden. Vielmehr handele es sich um einen gegriffenen Betrag, der letztlich einen sogenannten Zählerkostenanteil darstelle. Zur Berechnung der Schmutzwasserbeseitigungsgebühren werde ausschließlich auf den Frischwasserverbrauch abgestellt, den der Kunde ohnehin im Rahmen der Ermittlung der Verbrauchsdaten für die Trinkwasserabrechnung den Stadtwerken zuleite. Ein Mehraufwand von rund 5,-- Euro pro Jahr werde dadurch nicht erzeugt. Eine Ermittlung des Aufwandes für die vermeintlich zusätzlichen Abrechnungskosten habe zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Vielmehr hätten sich die Beklagte und die Stadtwerke allein an den Abrechnungskosten für die Trinkwasserversorgung orientiert.

Dem Verwaltungsgericht sei auch nicht darin zu folgen, dass der von der Beklagten gewählte Maßstab rechtmäßig sein solle. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht darüber hinweggegangen, dass nach der Satzung die Grundgebühr pro "Abrechnungseinheit/Wohneinheit" ermittelt werde, wobei die Beklagte unter "Abrechnungseinheit" den jeweiligen Frischwasserzähler verstehe. Im Zusammenhang mit "Wohneinheiten" sei ein solcher Schluss nicht zwingend. Dies lasse sich nur so erklären, dass seinerzeit die Initiative für die Einführung der Grundgebühr von der Wohnungswirtschaft ausgegangen sei, die naturgemäß über einen hohen Stand an Mietwohnungen verfüge. Die bei Wohnungsunternehmen im Zusammenhang mit der Abrechnung von Verbrauchskosten entstehenden Kosten seien durch die von den Klägern angegriffene Regelung letztlich "sozialisiert" worden, ohne dass es hierfür eine gebührenrechtlich zu rechtfertigende Erklärung gebe.

Die Kläger meinen ferner, dass die Kosten, die die Beseitigung des aus dem Umland eingeleiteten Schmutzwassers verursache, nicht sachgerecht ausgesondert worden seien. Das Abstellen auf einzelne von verschiedenen Gemeinden in Anspruch genommene Leitungstrassen bzw. Pumpwerke verkenne, dass es sich bei der von der Beklagten betriebenen leitungsgebundenen Schmutzwasserbeseitigungsanlage um eine einheitliche Einrichtung handele. Eine Differenzierung nach der Länge von Leitungsstrecken oder nach der Anzahl der Pumpvorgänge verbiete sich vor diesem Hintergrund von selbst. Es sei keinerlei Grund dafür ersichtlich, die Höhe des kostendeckenden Entgeltes davon abhängig zu machen, wie lang die von einem Gebührenpflichtigen oder einem in ähnlicher Weise zur Zahlung von Entgelten verpflichteten Dritten in Anspruch genommene Transportstrecke sei. Ebenso wenig könne die Höhe der kostendeckenden Entgelte davon abhängig sein, ob für den Transport des Schmutzwassers keine oder mehrere Pumpvorgänge erforderlich seien. Diese Differenzierung wäre nur dann möglich und zulässig, wenn den Umlandgemeinden und den Gebührenpflichtigen unterschiedliche Reinigungsleistungen geboten würden. Daraus folgt nach Auffassung der Kläger, dass die von der Beklagten angestellte Betrachtung, sie sei zur "Reduzierung" des von ihr ermittelten Basispreises dann berechtigt, wenn eine Umlandgemeinde eine geringere Anzahl von Pumpvorgängen beim Transport des von ihr eingeleiteten Schmutzwassers auslöse, unzutreffend sei.

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 4. Kammer - vom 21. April 2004 zu ändern und den Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 08. Oktober 2002 und den Widerspruchsbescheid vom 20. Dezember 2002 aufzuheben, soweit nicht der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte hält das Verfahren der Gebührenerhebung für rechtmäßig. Die damit beauftragte Stadtwerke ... AG führe lediglich das aus, was das maßgebliche Satzungsrecht der Stadt vorgebe und dem Willen der Auftraggeberin entspreche. Die erlassenen Bescheide ergingen ausdrücklich im Namen der zuständigen Behörde und seien von dieser erlassen worden. Die Entscheidung darüber sei bereits durch den Vertrag vom 27./28. Dezember 2000 getroffen worden. Die Tätigkeit der Stadtwerke ... AG beschränke sich auf rein mechanische Vorgänge ohne Ermessensausübung. Die vom Oberbürgermeister der Stadt im Rahmen des Verwaltungs- und Aufgabengliederungsplans damit betrauten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hätten jederzeit im Wege des Online-Verfahrens die Möglichkeit des Zugriffs auf die maßgeblichen Daten, insbesondere auch auf die bereits ausgefertigten und auf die zur Ausfertigung anstehenden Gebührenbescheide. So könne sie, die Beklagte, den noch nicht erlassenen Gebührenbescheid ändern oder die Ausfertigung und Übersendung anhalten. Sofern das nicht geschehe, beinhalte das Schweigen konkludent die Anweisung an die Stadtwerke AG, den Gebührenbescheid zu erlassen.

Die angefochtenen Bescheide seien auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass gegen die Erhebung einer Grundgebühr von 4,99 Euro jährlich pro Abrechnungseinheit/Wohneinheit keine rechtlichen Bedenken bestünden. Auf Grund des Vertrages zur Durchführung der Abwasserabrechnung zwischen der Beklagten und der Stadtwerke ... AG sei sie, die Beklagte, ohne mengenmäßigen Bezug zur Zahlung eines fixen Betrages von 8,41 DM/Jahr zzgl. 16 % Mehrwertsteuer (4,99 Euro) pro Abrechnungseinheit verpflichtet. Diese Pauschale habe nicht schon deswegen "variablen" Charakter, weil die Vergütung für die Abrechnungsdienstleitung erstmalig ab dem Jahr 2002 für das Abrechnungsjahr 2003 jährlich zwischen den Vertragspartnern neu verhandelt und festgelegt werde.

Auch die Angriffe der Kläger gegen das Urteil hinsichtlich des gewählten Maßstabs für die Erhebung der Grundgebühr nach Abrechnungseinheiten/Wohneinheiten gingen fehl. Zum einen unterlägen auch Gewerbebetriebe, die mit einem Frischwasserzähler ausgestattet seien, der Gebührenpflicht. Zum anderen sei es rechtlich nicht zu beanstanden, bei der Festsetzung der Grundgebühr auf den einzelnen Zähler und nicht auf die Nenngröße des Zählers abzustellen.

Weiterhin sei der Ansicht der Kläger, die Ausgestaltung des zwischen der Beklagten und den Stadtwerken vereinbarten Abrechnungsentgelts stelle eine Subventionierung zu Lasten derjenigen Gebührenpflichtigen dar, die in ihrem selbst genutzten Wohneigentum Anschlussnehmer seien, zu widersprechen. Es existiere kein allgemeiner Erfahrungssatz dergestalt, dass Wohnungs- oder Hauseigentümer, die ihr Eigentum selbst nutzen, ihren Wohnort nicht ebenfalls wechselten. Zwischenabrechnungen seien dementsprechend auch bei dieser Gruppe von Benutzern der öffentlichen Einrichtung erforderlich. Darüber hinaus erscheine es weder sachgerecht noch praktikabel für einzelne Gruppen von Nutzern Daten hinsichtlich der von diesen verursachten Ablese- und Abrechnungskosten zu erheben. Weiterhin dürfe nicht unberücksichtigt bleiben, dass derartige Datenerhebungen neue Kosten produzieren würden, die den Gebührenhaushalt zusätzlich belasteten und letztlich zu einer Erhöhung der Grundgebühr führen könnten.

Soweit die Kläger davon ausgingen, dass das mit den Stadtwerken vereinbarte Entgelt für die Abrechnungsleistungen nicht dem tatsächlichen Aufwand entspreche, der den Stadtwerken für die Abrechnungen entstehe, und sich ein derartiger Aufwand auch nicht im nennenswerten Umfang feststellen lassen werde, sei dem entgegenzuhalten, dass der von den Stadtwerken der Beklagten in Rechnung gestellte Betrag von pauschal 4,99 Euro pro Jahr und Frischwasserzähler vertraglich vereinbart und offensichtlich nicht unangemessen sei. Die mit den Stadtwerken vereinbarte Vergütung für die Gebührenbescheiderteilung und den Einzug der Gebühren sei als Entgelt für die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe in Anspruch genommenen Leistungen Dritter (sogenannte Fremdleistungskosten) uneingeschränkt gebührenfähig. Die Erwägung der Kläger, es handele sich um eine Doppelzahlung für ein und dieselbe Leistung, weil die Stadtwerke im Rahmen der Erhebung der Trinkwasserentgelte für EDV, Postversandkosten etc. ihren Abnehmern Kosten in Rechnung stellten, liege neben der Sache. Es handele sich bei den Kosten, die der Grundgebühr zugrunde lägen, nicht um einen Zählerkostenanteil, sondern um das vertraglich vereinbarte Entgelt für eine Dienstleistung der Stadtwerke.

Auch die Ermittlung der Anteile an den Schmutzwasserbeseitigungskosten für die an das Abwassernetz der Beklagten angeschlossenen Umlandgemeinden sei sachgerecht. Die Auffassung der Kläger, diese Leistungen seien in gleicher Weise zu ermitteln und ebenso in Rechnung zu stellen wie das gegenüber den Gebührenpflichtigen geschehe, sei unzutreffend. Es sei allgemein anerkannt, dass die Mitbenutzer der insoweit nicht als öffentliche Einrichtung gewidmeten Abwasseranlage nicht unbedingt so behandelt werden müssten, als wären sie Benutzer einer in vollem Umfang als öffentliche Einrichtung betriebenen Anlage. Ihre Beteiligung an den Gesamtkosten könne in anderer Weise erfolgen als die der Gebührenschuldner. Sie könne insbesondere eine Beschränkung der Mitbenutzung auf bestimmte Teile der Anlage berücksichtigen. Entscheidend sei allein, dass eine Aussonderung der durch die Mitbenutzung Dritter bedingten und daher für die öffentliche Einrichtung nicht betriebsbedingten Kosten erfolge. Das sei geschehen. Zu bedenken sei dabei, dass im Rahmen der Abnahme von Abwässern der Umlandgemeinden eine Zuordnung der Kosten der von diesen in Anspruch genommenen Leistungen faktisch möglich und damit auch abrechenbar sei. Bei der Inanspruchnahme des Abwassernetzes durch den einzelnen Benutzer der Einrichtung sei eine derartige Zuordnung bereits unter Praktikabilitätsgesichtspunkten nicht möglich. Das Abstellen auf die Anzahl der Pumpvorgänge der Umlandgemeinden finde ihr Äquivalent in der Erhebung der verbrauchsabhängigen Zusatzgebühr gegenüber den Benutzern der gemeindlichen Einrichtung und stelle damit ein sachgerechtes Mittel der Kostenzuordnung dar.

Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten zur Heranziehung der Kläger zu Benutzungsgebühren sowie die Gebührenkalkulationen für die Jahre 2001 und 2002 haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Gründe

Die zugelassene Berufung der Kläger ist begründet. Der angefochtene Abwassergebührenbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten. Daher ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und der Bescheid aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Gemäß Vertrag vom 27./28. Dezember 2000 hat die Beklagte die Stadtwerke ... AG mit dem Einzug der Abwassergebühren beauftragt, soweit diese nach der Gebührensatzung auf der Grundlage der von den Stadtwerken gelieferten Wassermenge zu berechnen ist. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der Abwasseranlagen der ... (Gebührensatzung) vom 23. Dezember 1981 in der Fassung der 20. Nachtragssatzung vom 28. Dezember 2000 sowie der Gebührensatzung (GS) vom 18. Dezember 2001 können die Gebühren für Schmutzwasser durch Rechnungen der Stadtwerke ... AG festgesetzt werden. § 5 Abs. 4 Satz 2 GS bestimmt, dass diese Rechnungen gleichzeitig Bescheide der Beklagten über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung der städtischen Abwasseranlagen seien. Diese Regelungen werden in der Weise umgesetzt, dass die Stadtwerke ... AG Abwassergebührenbescheide im Namen und für Rechnung der Beklagten erlässt. Dafür fehlt es an wirksamen Rechtsgrundlagen.

Zur Erhebung der Abwassergebühr berechtigt ist die Beklagte gemäß §§ 1 Abs. 1, 6 KAG in Verbindung mit ihrer Gebührensatzung. Auf die Festsetzung und Erhebung von kommunalen Abgaben findet gemäß § 11 KAG das Landesverwaltungsgesetz Anwendung. Im Übrigen ist die Abgabenordnung sinngemäß anzuwenden. Entsprechend § 155 Abs. 1 Satz 1 AO werden kommunale Abgaben, soweit nichts anderes vorgeschrieben ist, von der Kommunalbehörde durch Abgabenbescheid festgesetzt. Abgabenbescheid ist der nach § 110 Abs. 1 LVwG bekannt gegebene Verwaltungsakt im Sinne von § 106 Abs. 1 LVwG (vgl. BFH, Urt. v. 27.06.1986 - VI R 23/83 -, NVwZ 1987, 632), also eine bestimmte Maßnahme einer Behörde im Sinne von § 3 Abs. 2 LVwG. Behörden der Gemeinden sind gemäß § 11 LVwG ihre durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes gebildeten Organe, die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt waren Organe der Beklagten gemäß § 7 GO die Stadtvertretung und der Oberbürgermeister. Zuständig für den Erlass von Gebührenbescheiden war gemäß § 55 Abs. 1 GO der durch dienstrechtlich in seine Veraltungsorganisation eingegliederte Personen handelnde Oberbürgermeister der Beklagten. Dieser ist jedoch nicht tätig geworden. Vielmehr hat die Stadtwerke ... AG, eine juristische Person des Privatrechts, den angefochtenen "Gebührenbescheid" gefertigt und den Klägern bekannt gegeben. Weder die AG noch ihr Leitungsorgan sind Behörde im Sinne von § 3 Abs. 2 LVwG und können grundsätzlich keine Verwaltungsakte nach § 106 Abs. 1 LVwG erlassen. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Verfahren 2 L 29/00, in dem die Stadtwerke ein Eigenbetrieb der Gemeinde waren, geht es hier nicht um einen Verstoß gegen das Erfordernis des § 108 Abs. 3 LVwG.

Allerdings können auch Privatpersonen durch sogenannte Beleihung mit der hoheitlichen Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen betraut werden. Sie sind insoweit gemäß § 2 Abs. 3 LVwG Träger der öffentlichen Verwaltung. Für die Organe der juristischen Personen des Privatrechts und die natürlichen Personen gelten, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausüben, nach § 13 LVwG die Vorschriften über die Behörden entsprechend. Die Beleihung muss gemäß § 24 Abs. 1 LVwG durch Gesetz oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigung erfolgen (s.a. BremStGH, Urt. v. 15.01.2002 - St 1/01 -, NVwZ 2003, 81). Sie bringt ein öffentlich-rechtliches Auftragsverhältnis zwischen dem beleihenden Verwaltungsträger und dem Beliehenen zum Entstehen, das durch das zugrunde liegende Gesetz und den konkreten Beleihungsakt näher bestimmt wird. Der Beliehene tritt nach außen als selbständiger Hoheitsträger auf und kann im Rahmen seines Kompetenzbereiches Verwaltungsakte erlassen (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., § 23 Rdnr. 56 ff.; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 1 Rdnr. 231 ff.). Die dafür erforderlichen Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Die Beklagte nimmt zur Durchführung der ihr obliegenden und bei ihr verbliebenen Aufgabe der Abwasserbeseitigung hinsichtlich der Gebührenerhebung die Dienste einer juristischen Person des Privatrechts in Anspruch. Diese ist - anders als etwa bei Stadtwerken in der Form von Regie- oder Eigenbetrieben - als Rechtspersönlichkeit auch dann von der Beklagten zu unterscheiden, wenn die Gesellschaft von der Beklagten gegründet worden ist und sie die Anteile ganz oder überwiegend hält. Dem trägt hier der Vertrag vom 27./28. Dezember 2000 Rechnung. Mit diesem Vertrag und der Regelung in § 5 Abs. 4 GS ist - wie auch die Beklagte zu Recht hervorhebt - keine Beleihung der Stadtwerke ... AG vorgenommen worden. Zum einen fehlte es an einer gesetzlichen Ermächtigung dafür, zum anderen soll die Gebührenerhebung auch ausdrücklich im Namen der Beklagten erfolgen. Es ist daher auch keine Übertragung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zur Erledigung in Handlungsformen des privaten Rechts nach § 24 Abs. 2 LVwG vorgenommen worden. Indem die AG die Abwassergebührenbescheide namens und für Rechnung der Beklagten erlässt, fungiert sie als sogenannter Verwaltungshelfer.

Der Verwaltungshelfer unterstützt die Verwaltungsbehörde bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, wird aber - im Unterschied zum Beliehenen - nicht selbständig tätig, sondern nimmt Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der Behörde wahr (Maurer, a.a.O., Rdnr. 60; Friedersen, LVwG Schl.-Holst., § 24 Erl. 2). Der Private kann als Verwaltungshelfer also nur in vorbereitender und unterstützender Funktion herangezogen werden (vgl. Stollmann, Aufgabenerledigung durch Dritte im öffentlichen Gesundheitsdienst, DÖV 1999, 183, 187), aber nicht selbständig Verwaltungsakte im Namen des Auftragsgebers erlassen. So ist etwa im Verkehrsrecht anerkannt, dass weder Schülerlotsen noch Bauunternehmer bei der Aufstellung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 StVO hoheitlich tätig werden und keine Verwaltungsakte erlassen. Die Zeichen von Schülerlotsen sind lediglich warnende Hinweise (vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 38. Aufl., § 35 StVO Rdnr. 17; Martens, Übertragung von Hoheitsgewalt auf Schüler, NJW 1970, 1029). Beim Aufstellen von Verkehrszeichen und -einrichtungen ist der Bauunternehmer an die Anordnungen der zuständigen Behörde gebunden; im Falle der Abweichung sind von ihm aufgestellte Vorschriftszeichen grundsätzlich nichtig (BVerwG, Urt. v. 26.06.1970 - VII C 10.70 -, E 35, 334; Hentschel, a.a.O., § 45 StVO Rdnr. 45). Dementsprechend wäre die Inanspruchnahme von Verwaltungshelfern beim Gebühreneinzug allenfalls in der Weise zulässig, dass die Beklagte sich in der technischen Abwicklung der Dienste Dritter bediente (vgl. Stelkens u. a., a.a.O., § 1 Rdnr. 116), die Entscheidung über den Erlass des Verwaltungsaktes ist jedoch jeweils von ihr - bzw. dem dafür zuständigen Organ - zu treffen (vgl. ebenda, § 35 Rdnr. 37f).

Entgegen der Auffassung der Beklagten entspricht die von ihr durch Satzung und Vertrag vorgenommene Gestaltung der Rechtsbeziehungen nicht diesen Anforderungen. Für den Erlass und die Bekanntgabe von Verwaltungsakten (vgl. zu diesen Unterscheidungen Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 41 Rdnr. 20) genügt nicht die Weisung, in einer unbestimmten Zahl von Fällen das maßgebliche Recht (hier: die Gebührensatzung der Beklagten) umzusetzen und anzuwenden. Vielmehr kann eine hoheitliche Maßnahme im Sinne von § 106 Abs. 1 LVwG gemäß §§ 110 Abs. 1, 112 Abs. 1 LVwG grundsätzlich nur auf Grund der Einzelfallentscheidung eines die Behörde repräsentierenden Amtsträgers wirksam werden (vgl. BFH, Urt. v. 27.06.1986, a.a.O., VGH München, Beschl. v. 17.11.1991 - 11 B 91.2603 -, NVwZ-RR 1992, 515; Stelkens u.a., a.a.O., § 35 Rdnr. 37 f und 37 h). Das gilt auch für gebundene Entscheidungen, bei denen kein Ermessen auszuüben ist. Die Möglichkeit der Kontrolle und Einflussnahme auf die vom Verwaltungshelfer nach Maßgabe des Satzungsrechts gefertigten Bescheide vermag die Einzelfallentscheidung des zuständigen Amtsträgers nicht zu ersetzen. Es wird nicht vorgetragen und ist aus den Akten auch sonst nicht ersichtlich, dass der angefochtene Abwassergebührenbescheid von zuständigen Bediensteten der Beklagten geprüft und für richtig befunden worden wäre. Das ist erst im Widerspruchsverfahren geschehen.

Da der Widerspruchsbescheid nur die Regelung enthält, dass der Widerspruch zurückgewiesen wird, mithin vom Bestand des Ursprungsbescheides ausgeht, kann er nicht als erstmaliger Heranziehungsbescheid angesehen werden (vgl. Senatsurt. v. 24.10.2001 - 2 L 29/00 -, Die Gemeinde 2002, 69 = NordÖR 2002, 239 = SchlHA 2002, 51). Die nachträgliche Mitwirkung und darin liegende Zustimmung der Beklagten zum konkreten Vorgehen der Stadtwerke ... AG hat jedoch zur Folge, dass der Abwassergebührenbescheid nicht unwirksam ist. Die Mitwirkung der zuständigen Behörde, die in genereller Form schon durch den Vertrag vom 27./28. Dezember 2000 und die Gebührensatzung der Beklagten eingeleitet war, nimmt der Maßnahme den Charakter einer allein von einer Privatperson unbefugt getroffenen Anordnung. Daher ist sie nicht gemäß § 113 Abs. 1 LVwG nichtig, sondern schlicht rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.06.1970, a.a.O.).

Danach kommt es für den Erfolg der Berufung auf die von den Klägern vorgetragenen Gründe nicht an. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass unabhängig von diesem formalen Mangel die Heranziehung der Kläger zu einer Grundgebühr in Höhe von 4,99 Euro nicht gerechtfertigt ist.

Nach ständiger Rechtsprechung dienen Grundgebühren im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 KAG der Deckung der Vorhaltekosten (Fixkosten) und sind das Entgelt für die Vorhalteleistung (Senatsurt. v. 22.09.1994 - 2 L 93/93 -, Die Gemeinde 1994, 392 = SchlHA 1994, 311; Urt. v. 22.10.2003 - 2 LB 148/02 -, Die Gemeinde 2004, 123 = NordÖR 2004, 258 = SchlHA 2004, 347). Mit den Grundgebühren werden die durch das Bereitstellen und ständige Vorhalten der Einrichtung entstehenden verbrauchsunabhängigen Betriebskosten ganz oder teilweise abgegolten (BVerwG, Urt. v. 01.08.1986 - 8 C 112.84 -, KStZ 1987, 11, 12). Vorhaltekosten in diesem Sinne fallen durch die von der Beklagten als öffentliche Einrichtung betriebenen Abwasseranlage in erheblichem Umfang an, namentlich in Form der Abschreibungen und der Verzinsung des Anlagekapitals. Diese Kosten sollen jedoch nach den Kostenkalkulationen für die Jahre 2001 und 2002 ausschließlich durch die verbrauchsabhängigen Zusatzgebühren abgedeckt werden. Demgegenüber wird die Grundgebühr "in Fällen der gemeinsamen Schmutzwasserabrechnung mit den Stadtwerken" ausschließlich zur Abdeckung der Vergütungspauschale erhoben, die die Stadtwerke gemäß § 6 des mit der Beklagten geschlossenen Vertrages vom 27./28. Dezember 2000 pro Abrechnungseinheit erhalten. Diese Kosten sind nicht durch das Vorhalten der leistungsbereiten Einrichtung bedingt, sondern haben ihren Ursprung in der Entgeltvereinbarung zwischen der Beklagten und den Stadtwerken. Es sind daher - obwohl nicht mengenbezogen - Kosten der laufenden Leistungserbringung durch die Stadtwerke und damit typische variable Kosten (vgl. Senatsurt. v. 21.01.2004 - 2 KN 7/02 -). Somit ist die Regelung des Grundgebührensatzes in § 2 Abs. 5 GS schon deswegen fehlerhaft, mithin der Gebührenbescheid insoweit rechtswidrig.

Im Hinblick auf die Einwendungen der Kläger gegen den Maßstab für die Grundgebühr ist zu differenzieren. Die Bemessung der Grundgebühr nach der Abrechnungseinheit/Wohneinheit ist nicht schon wegen unklarer Begriffe rechtswidrig. Die Bestimmung ist auslegungsfähig. Da die Bemessung der Schmutzwassermenge gemäß § 5 Abs. 2 GS nach der zugeführten Frischwassermenge vorgenommen wird und der Gebührenpflichtige nach § 5 Abs. 3 GS verpflichtet ist, Wassermesser einzubauen und zu unterhalten, wenn Messeinrichtungen Dritter nicht vorhanden sind, liegt es nahe, die Grundgebühr grundsätzlich für jede Einheit zu erheben, für die eine besondere Messeinrichtung installiert und die dementsprechend separat abzurechnen ist. Dabei kann es sich um Wohneinheiten handeln, im gewerblichen Bereich um sonstige Abrechnungseinheiten. Lediglich wenn Messeinrichtungen nicht vorhanden sind und die Schmutzwassermenge gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 GS auf andere Weise festzustellen ist, bedarf es der Abgrenzung von Einheiten für die Grundgebühr in anderer, aber vergleichbarer Form.

Bedenken gegen die Erhebung einer einheitlichen Grundgebühr bestehen aber deswegen, weil die Verhältnisse im Gebiet der Beklagten hinsichtlich der Abwasserbeseitigung große Unterschiede aufweisen und die Gleichbehandlung einer Wohnung mit einem großen Gewerbebetrieb mit hohem Wasserverbrauch, der als eine Abrechnungseinheit behandelt wird, gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt (vgl. Senatsurt. v. 22.01.2003 - 2 K 1/01 -, Die Gemeinde 2005, 46 = NordÖR 2003, 424 = SchlHA 2003, 255 = ZKF 2003, 154; Urt. v. 27.05.1997 - 2 L 196/95 -, NordÖR 1998, 43). Das wirkt sich hier nur deswegen nicht gleichheitswidrig aus, weil mit der Grundgebühr keine Vorhaltekosten abgedeckt werden, sondern sie dazu dient, mit der Gebührenerhebung verbundene Auslagen abzugelten. Diese sind gemäß § 5 Abs. 5 KAG neben einer Verwaltungsgebühr gesondert zu erstatten, bei Benutzungsgebühren hingegen in die Kalkulation der Zusatzgebühr einzustellen (vgl. Senatsurt. v. 19.12.2001 - 2 L 76/00 -, SchlHA 2002, 190).

Wegen der vorgenommenen Trennung der in die Grundgebühr einerseits und in die Zusatzgebühr andererseits einfließenden Kosten schlägt die Rechtswidrigkeit der Regelung über die Grundgebühr nicht auf die Regelung über die Zusatzgebühr durch. Zwar führt nach der Rechtsprechung des Senats die Nichtigkeit einer Grundgebührenregelung regelmäßig auch zur Nichtigkeit der Zusatzgebührenregelung, weil es dem Satzungsgeber überlassen bleiben muss, ob er künftig eine einheitliche Benutzungsgebühr erhebt oder welchen Deckungsgrad er ggf. für die Grundgebühr vorsehen will (Senatsurt. v. 24.11.1999 - 2 K 19/97 -, Die Gemeinde 2000, 46; Urt. v. 22.10.2003, a.a.O.). Es bedarf bei der Erhebung von Grund- und Zusatzgebühren einer Zuordnung der Kostenmassen auf die jeweils abgegoltenen Leistungen (Senatsurt. v. 17.01.2001 - 2 L 9/00 -, Die Gemeinde 2002, 100 = NordÖR 2001, 307 = SchlHA 2001, 293), mithin regelmäßig einer Neukalkulation der Zusatzgebühr. Das ist hier anders, weil die Beklagte schon vorab eine Aufteilung der Kosten vorgenommen hat. Die Zusatzgebühr wird von der Grundgebührenregelung nicht berührt, wenngleich es der Beklagten unbenommen bleibt, rückwirkend insgesamt eine neue Regelung vorzunehmen.

Die Einwendungen der Kläger gegen die Methode der Aussonderung der Kosten, die durch die Beseitigung des aus dem Umland eingeleiteten Schmutzwassers verursacht werden, dürften unberechtigt sein. Nach der Rechtsprechung des Senats dürfen die auf die Mitbenutzung durch Umlandgemeinden entfallenden Kosten der Abwassereinrichtung nicht den im Gebiet des Einrichtungsträgers Gebührenpflichtigen angelastet werden. Diese Kosten sind auf Grund einer Kostenstellenrechnung gesondert auszuweisen (Senatsurt. v. 29.10.1991 - 2 L 144/91 -, Die Gemeinde 1992, 48 = NVwZ-RR 1993, 158 = SchlHA 1992, 156). Das ist hier offenbar geschehen. Für das Leitungsnetz hat die Beklagte den "Basispreis" ermittelt, der abbildet, was der Transport je Kubikmeter Schmutzwasser in den von den Umlandgemeinden mitbenutzten Teilen der Abwasseranlage kostet. Dem Umfang der Mitbenutzung wird nach Ort und Menge der Einleitung Rechnung getragen. Gegen diesen Ansatz bestehen keine rechtlichen Bedenken. Zwar ist es auch zulässig, die Kosten der Mitbenutzung nach Maßgabe der Gebührensätze des Einrichtungsträgers zu ermitteln (Senatsbeschl. v. 15.12.2000 - 2 L 105/00 -, NordÖR 2001, 175), doch ist das nicht zwingend. Eine Einrichtung, innerhalb derer alle Benutzer ceteris paribus gleich zu behandeln sind, stellt die Abwasseranlage der Beklagten innerhalb des Geltungsbereiches ihrer Entwässerungssatzung dar. Bei gleicher Leistung ist pro Einheit eine einheitliche Gebühr zu erheben, ohne zu berücksichtigen, welche Kosten - etwa im Hinblick auf die Länge der benutzten Abwasserleitung - im Einzelfall entstehen. Das gilt nicht für die Mitbenutzer der Einrichtung aus anderen Gemeinden. Sie haben zwar die dadurch veranlassten Kosten zu tragen, doch können die Verteilungsmaßstäbe nach anderen Kriterien festgelegt werden. Selbst wenn diese Maßstäbe zu beanstanden sein sollten, führte dies nicht zur Rechtswidrigkeit des auf die Kläger angewandten Gebührensatzes, weil die Höhe dieses Gebührensatzes von der Verteilung der ausgesonderten Kostenmasse unberührt bleibt. Das gilt hier nicht nur für die Abwasserleitungen, sondern auch für auf die Mitbenutzung durch die Umlandgemeinden entfallenden Kosten des Klärwerks.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit haben ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.