Leitsatz

Der prozessuale Grundsatz, dass die Verpflichtungsklage nur zulässig ist, wenn der Kläger den klageweise verlangten Erlass des Verwaltungsakts in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren ohne Erfolg beantragt hat, gilt auch für Klagen, die auf die Verpflichtung der Bundesnetzagentur gerichtet sind, einen Antrag auf Erlass einer Frequenznutzungsbestimmung gemäß § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG neu zu bescheiden. Ob diese Zulässigkeitsvoraussetzung erfüllt ist, lässt sich nur durch Auslegung der im Verwaltungsverfahren abgegebenen Erklärungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beantworten.

Normenkette

TKG

§§ 55, 61

VwGO

§ 42 Abs. 2, § 108, § 113 Abs. 5 Satz 2

Vorinstanz

VG Köln; 03.07.2019; VG 9 K 8490/18

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 12. Mai 2020 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 3. Juli 2019 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 50 000 EUR festgesetzt.

Gründe

I

Die Klägerin bietet Mobilfunkleistungen an. Da sie über kein eigenes Mobilfunknetz verfügt, bezieht sie hierfür Netzzugänge der Mobilfunknetzbetreiber.

Mit Beschluss vom 14. Mai 2018 ordnete die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur gemäß § 55 Abs. 10 TKG an, dass der Zuteilung der bereitgestellten Frequenzen für den drahtlosen Netzzugang in den Bereichen von 1 920 MHz bis 1 980 MHz (Unterband) und von 2 110 MHz bis 2 170 MHz (Oberband) sowie von 3 400 MHz bis 3 700 MHz ein Vergabeverfahren nach § 61 Abs. 1 TKG voranzugehen hat, und bestimmte ferner, dass dieses Verfahren als Versteigerungsverfahren nach § 61 Abs. 2 TKG durchgeführt wird. Im Anschluss an eine mündliche Anhörung zu den wesentlichen frequenzregulatorischen Aspekten des Vergabeverfahrens gab die Bundesnetzagentur den interessierten Kreisen Gelegenheit zur schriftlichen Ergänzung ihres Vorbringens. Die Klägerin führte mit Schreiben vom 20. Juli 2018 aus, dass eine Diensteanbieterverpflichtung unverzichtbar sei. Am 24. September 2018 veröffentlichte die Bundesnetzagentur einen Konsultationsentwurf der Entscheidung der Präsidentenkammer über die Vergabebedingungen und Auktionsregeln. Die Klägerin nahm hierzu mit Schreiben vom 12. Oktober 2018 Stellung.

Mit Beschluss vom 26. November 2018 (BK1-17/001) erließ die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur auf der Grundlage von § 55 Abs. 10, § 61 Abs. 3, 4 und 6 sowie § 132 Abs. 1 und 3 TKG die Entscheidung über die Festlegungen und Regeln im Einzelnen (Vergaberegeln) und über die Festlegungen und Regelungen für die Durchführung des Verfahrens (Auktionsregeln) zur Vergabe von Frequenzen aus den Bereichen 2 GHz und 3,6 GHz für den drahtlosen Netzzugang zum Angebot von Telekommunikationsdiensten. Teil der Vergaberegeln sind die Frequenznutzungsbestimmungen, die in Ziffer III.4.15 folgende Regelung enthalten: "Zuteilungsinhaber haben mit geeigneten Diensteanbietern über die Mitnutzung von Funkkapazitäten zu verhandeln. Die Verhandlungen sollen diskriminierungsfrei sein und die bereitzustellenden Kapazitäten nicht auf bestimmte Dienste, Funktechniken oder Anwendungen beschränkt werden."

Die Klägerin hat gegen den Beschluss vom 26. November 2018 Klage erhoben und mit ihrem Hauptantrag eine Verpflichtung der Bundesnetzagentur begehrt, unter Abänderung von Ziffer III.4.15 der streitgegenständlichen Präsidentenkammerentscheidung die von der Klägerin ausformulierte Regelung einer Diensteanbieterverpflichtung als Frequenznutzungsbestimmung aufzuerlegen. Hilfsweise hat sie beantragt, die Beklagte unter Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Regelungen in Ziffer III.4.15 der Entscheidung zu verpflichten, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Mit Urteil vom 3. Juli 2019 hat das Verwaltungsgericht die Klage als unzulässig abgewiesen. In Bezug auf den Hauptantrag fehle es der Klägerin an der Klagebefugnis. Sie könne den geltend gemachten Anspruch weder auf § 55 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 61 Abs. 7 Satz 1 TKG noch auf § 61 Abs. 3 Satz 2 TKG oder auf § 60 Abs. 2 Satz 1 TKG stützen. Weder der in § 60 Abs. 2 Satz 1 TKG enthaltene Begriff der effizienten und störungsfreien Nutzung der Frequenzen, der den möglichen Inhalt der Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG konkretisiere, noch die in § 60 Abs. 2 Satz 1 TKG in Bezug genommenen Regulierungsziele oder die Regulierungsgrundsätze vermittelten der Klägerin subjektive Rechte. Eine Klagebefugnis lasse sich auch nicht aus dem unionsrechtlichen Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes in Verbindung mit Art. 4 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) oder aus dem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) herleiten. Die Klage sei mit ihrem Hauptantrag ferner deshalb unzulässig, weil die Klägerin es versäumt habe, im Verwaltungsverfahren gegenüber der Bundesnetzagentur den Erlass derjenigen Regelung zu beantragen, die sie im gerichtlichen Verfahren zum Gegenstand ihres Verpflichtungsbegehrens gemacht habe. Ihre an die Bundesnetzagentur gerichteten Stellungnahmen enthielten lediglich allgemeine Ausführungen dahingehend, dass eine Diensteanbieterverpflichtung geboten sei. Dies stehe einem erfolglosen Antrag entsprechend dem im Klageverfahren verfolgten Begehren, unter Abänderung von Ziffer III.4.15 der Präsidentenkammerentscheidung die von der Klägerin im Einzelnen ausformulierte Regelung als Versteigerungsbedingung aufzunehmen, nicht gleich. Soweit die Klägerin mit ihrem Hilfsantrag unter Aufhebung von Ziffer III.4.15 der Präsidentenkammerentscheidung eine Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehre, bedürfe keiner Entscheidung, ob der Klägerin auch insoweit die erforderliche Klagebefugnis im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO fehle. Denn der Hilfsantrag sei deshalb unzulässig, weil die Präsidentenkammerentscheidung nicht in der insoweit vorausgesetzten Weise teilbar sei. Aufgrund der Erforderlichkeit einer komplexen Gesamtabwägung seien einzelne Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG nicht in der Weise abtrennbar, dass die Präsidentenkammerentscheidung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen könnte. Schließlich komme auch insoweit hinzu, dass die Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht den Erlass derjenigen Regelung beantragt habe, die sie im gerichtlichen Verfahren zum Gegenstand ihres Verpflichtungsbegehrens gemacht habe.

Die Revision gegen sein Urteil hat das Verwaltungsgericht nicht zugelassen. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

II

Die Beschwerde der Klägerin, die sich auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sowie eines Verfahrensmangels stützt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), hat keinen Erfolg.

1. Die Revision kann nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zugelassen werden.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Ein derartiger Klärungsbedarf besteht nur, wenn die Rechtsfrage nicht auf der Grundlage der bundesgerichtlichen Rechtsprechung oder des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. November 2018 - 6 B 47.18 [ECLI:DE:BVerwG:2018:061118B6B47.18.0] - Buchholz 11 Art. 5 Abs. 1 GG Nr. 12 Rn. 4 m.w.N.).

a) Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam zunächst die folgende, aus zwei Teilen bestehende Rechtsfrage auf:

"Besteht eine Klagebefugnis von Diensteanbietern, die eine Diensteanbieterverpflichtung als Inhalt von Frequenznutzungsbestimmungen begehren? Ist der mit einer Verpflichtungsklage gerichtlich geltend gemachte Anspruch auf Regelung einer Diensteanbieterverpflichtung als Inhalt einer Frequenznutzungsbestimmung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen?"

Diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil sie in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht geklärt werden können. In Bezug auf die zweite Teilfrage folgt dies bereits aus der fehlenden Verallgemeinerungsfähigkeit. Denn ob der mit einer Verpflichtungsklage gerichtlich geltend gemachte Anspruch auf Regelung einer Diensteanbieterverpflichtung als Inhalt einer Frequenznutzungsbestimmung offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, lässt sich nur unter Würdigung der konkreten Umstände des Einzelfalls beantworten. Auch das Verwaltungsgericht hat eine Reduzierung des der Bundesnetzagentur seiner Auffassung nach bei der Entscheidung über die Frequenznutzungsbestimmungen zustehenden Ausgestaltungsspielraums nicht generell ausgeschlossen, sondern lediglich in Bezug auf die von der Klägerin im Einzelnen ausformulierte Regelung verneint (UA S. 33 f.).

Beide Teile der von der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage können darüber hinaus mangels Entscheidungserheblichkeit im Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Denn das Verwaltungsgericht hat die Zulässigkeit der Klage sowohl in Bezug auf den Hauptantrag als auch in Bezug auf den Hilfsantrag jeweils selbstständig tragend auch mit der Begründung verneint, die Klägerin habe es versäumt, im Verwaltungsverfahren gegenüber der Bundesnetzagentur den Erlass derjenigen Regelung zu beantragen, die sie im gerichtlichen Verfahren zum Gegenstand ihres Verpflichtungsbegehrens gemacht hat. Ist eine angegriffene Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision jedoch nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Diese Voraussetzung ist hier - wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt - nicht erfüllt.

b) Im Zusammenhang mit der erwähnten weiteren selbstständig tragenden Begründung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts hält die Klägerin die folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig:

"Ist ein Sachantrag auf Auferlegung von begehrten Frequenznutzungsbestimmungen als Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage gestellt, wenn der Anspruchsteller in seinen Stellungnahmen an die Bundesnetzagentur zwar nicht den Begriff "Antrag" verwendet, sich aber das sachliche Anliegen durch Auslegung seiner Stellungnahmen im Verwaltungsverfahren eindeutig ermitteln lässt?"

Diese Frage ist in dem angestrebten Revisionsverfahren ebenfalls nicht klärungsfähig. Zum einen beruht sie auf einer Prämisse, die in dem Urteil des Verwaltungsgerichts keine Grundlage findet, und ist folglich nicht entscheidungserheblich. Denn das Verwaltungsgericht ist gerade nicht davon ausgegangen, dass sich das sachliche Anliegen der Klägerin durch Auslegung ihrer Stellungnahmen im Verwaltungsverfahren eindeutig mit dem von der Beschwerde vorausgesetzten Ergebnis ermitteln lässt. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht festgestellt, die schriftliche Stellungnahme der Klägerin vom 12. Oktober 2018 gehe inhaltlich nicht über eine bloße Stellungnahme im Rahmen einer Konsultation hinaus, da sie lediglich allgemeine Ausführungen dahingehend enthalte, dass eine Diensteanbieterverpflichtung geboten sei. Dies stehe einem erfolglosen Antrag, unter Abänderung von Ziffer III.4.15 der streitgegenständlichen Präsidentenkammerentscheidung die von der Klägerin im Einzelnen ausformulierte Regelung als Versteigerungsbedingung aufzunehmen, nicht gleich. Entsprechendes gelte im Hinblick auf die schriftliche Stellungnahme der Klägerin anlässlich der von der Bundesnetzagentur vor Erlass der streitgegenständlichen Präsidentenkammerentscheidung durchgeführten mündlichen Anhörung vom 20. Juli 2018 (UA S. 42).

Zum anderen fehlt der von der Klägerin aufgeworfenen Frage auch deshalb die Klärungsfähigkeit in einem Revisionsverfahren, weil sich nicht im Sinne eines allgemein gültigen Rechtssatzes, sondern nur durch Auslegung der im Verwaltungsverfahren abgegebenen Erklärungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beantworten lässt, ob die vom Verwaltungsgericht angenommene Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde erfüllt ist. Verallgemeinerungsfähig ist lediglich der rechtliche Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, dass die Zulässigkeit der Klage von der vorherigen Antragstellung im Verwaltungsverfahren abhängt. Diesem Rechtssatz tritt die Klägerin jedoch nur in Bezug auf das mit dem Hilfsantrag verfolgte Bescheidungsbegehren - allerdings auch insoweit ohne Erfolg (vgl. unten zu c> bb>) -, nicht jedoch auch für das mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsbegehren mit der Grundsatzrüge entgegen.

Soweit sich die Klägerin gegen die - sehr eng am Wortlaut haftende - Auslegung ihrer im Verwaltungsverfahren eingereichten Stellungnahmen vom 20. Juli und 12. Oktober 2018 wendet, übersieht sie, dass der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Erklärungsinhalt der Stellungnahmen als Tatsachenfeststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO das Revisionsgericht bindet, weil insoweit keine Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) erhoben worden sind. Selbst wenn man der ausdrücklich erhobenen Grundsatzrüge zugleich die sinngemäße Rüge eines Verstoßes gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entnehmen würde, käme eine Zulassung der Revision wegen eines Verfahrensmangels, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), nicht in Betracht. Bei der Auslegung von Äußerungen eines Beteiligten im Verwaltungsverfahren handelt es sich revisionsrechtlich um eine Tatsachenfeststellung. Diese verstößt nicht bereits dann gegen den Überzeugungsgrundsatz, wenn ein Beteiligter eine andere Würdigung vornimmt oder andere Schlüsse zieht als das Tatsachengericht. Ein Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz liegt in diesem Zusammenhang erst dann vor, wenn das Tatsachengericht den ihm durch § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO gezogenen Wertungsrahmen verlassen hat, d.h. wenn es nach seiner Rechtsauffassung entscheidungserheblichen Akteninhalt übergeht oder aktenwidrige Tatsachen annimmt, oder wenn die von ihm gezogenen tatsächlichen Schlussfolgerungen gegen die Denkgesetze verstoßen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. April 2018 - 6 B 36.18 [ECLI:DE:BVerwG:2018:090418B6B36.18.0] - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 92 Rn. 8 und vom 5. November 2019 - 6 B 8.19 [ECLI:DE:BVerwG:2019:051119B6B8.19.0] - juris Rn. 19). Dass diese Voraussetzungen vorliegen, ergibt sich aus dem nach der Art einer Revisionsbegründung gehaltenen Vortrag der Klägerin nicht.

c) Im Zusammenhang mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts über den Hilfsantrag wirft die Beschwerde als grundsätzlich bedeutsam ferner die folgenden Rechtsfragen auf:

"1. Ist eine Präsidentenkammerentscheidung der Beklagten über Frequenznutzungsbestimmungen in Bezug auf einzelne Frequenznutzungsbestimmungen in der Weise abtrennbar, dass die Präsidentenkammerentscheidung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen könnte?

2. Ist eine Präsidentenkammerentscheidung der Beklagten über Frequenznutzungsbestimmungen in Bezug auf einzelne Frequenznutzungsbestimmungen in der Weise abtrennbar und kann sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen bleiben, wenn nicht der Wegfall, sondern eine Effektuierung einer vorhandenen Frequenznutzungsbestimmung begehrt wird?

3. Ist eine Präsidentenkammerentscheidung der Beklagten über den Zugang von Diensteanbietern, die als Frequenznutzungsbestimmung angeordnet wird, eine von anderen Frequenznutzungsbestimmungen abtrennbare Einzelentscheidung?

4. Bedarf es zur Zulässigkeit einer Bescheidungsklage gegen eine Präsidentenkammerentscheidung der Beklagten über Frequenznutzungsbestimmungen eines Sachantrages im Verwaltungsverfahren? Genügt es für die Zulässigkeit der Bescheidungsklage, wenn der Anspruchsteller die Recht(s)auffassung im Verwaltungsverfahren in Stellungnahmen geäußert hat?"

aa) Mit den Teilfragen 1. bis 3. möchte die Klägerin im Kern geklärt wissen, ob eine Entscheidung der Bundesnetzagentur über Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne von § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 6. Februar 2020 (BGBl. I S. 146) entweder generell oder aber zumindest insoweit teilbar ist, als es um die "Effektuierung" einer vorhandenen Frequenznutzungsbestimmung bzw. um eine solche Frequenznutzungsbestimmung geht, die den Zugang von Diensteanbietern anordnet. Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich.

Zwar hat das Verwaltungsgericht den Hilfsantrag unter anderem deshalb für unzulässig gehalten, weil die streitgegenständliche Präsidentenkammerentscheidung nicht in der insoweit vorausgesetzten Weise teilbar sei (UA S. 43 ff.). Es ist dabei auch von dem Rechtssatz ausgegangen, dass eine Entscheidung der Bundesnetzagentur über Frequenznutzungsbestimmungen nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG generell nicht teilbar ist. Diesen Rechtssatz hat das Verwaltungsgericht aus der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannten Erforderlichkeit einer komplexen Gesamtabwägung hergeleitet. Danach seien einzelne Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG nicht in der Weise abtrennbar, dass die streitgegenständliche Präsidentenkammerentscheidung im Übrigen ohne Änderung ihres Inhalts in sinnvoller und rechtmäßiger Weise bestehen könnte. Einzelne Frequenznutzungsbestimmungen beruhten unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung nicht auf einer gesonderten Abwägung. Auf der Grundlage des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG ergehe folglich nicht lediglich ein Bündel von Einzelentscheidungen, die zwar auf die gemeinsame Grundlage bezogen seien und untereinander in sachlichem Zusammenhang stünden, aber als Einzelentscheidungen fassbar blieben. Das Verwaltungsgericht hat damit im Ausgangspunkt verallgemeinerungsfähig angenommen, eine Entscheidung der Bundesnetzagentur über Frequenznutzungsbestimmungen nach § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG sei bereits aus rechtlichen Gründen nicht teilbar.

Allerdings hat das Verwaltungsgericht die Feststellung der Unteilbarkeit unabhängig davon auch auf eine Auslegung der streitgegenständlichen Präsidentenkammerentscheidung im konkreten Einzelfall gestützt. Denn es hat darauf verwiesen, die Bundesnetzagentur sei ausweislich der Begründung der angefochtenen Präsidentenkammerentscheidung davon ausgegangen, dass das in Ziffer III.4.15 enthaltene Verhandlungsgebot ebenso wie die übrigen Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne des § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG die Entscheidung für die Teilnahme am Versteigerungsverfahren determiniere und die Abgabe von Geboten in der Auktion präge (UA S. 44). In Bezug auf diese Auslegung hat die Klägerin wiederum keine Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) erhoben, so dass sie als Tatsachenfeststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO das Revisionsgericht bindet.

Abgesehen davon kann die von der Klägerin aufgeworfene Rechtsfrage der Teilbarkeit einer Entscheidung der Bundesnetzagentur über Frequenznutzungsbestimmungen im Sinne von § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG auch deshalb mangels Entscheidungserheblichkeit im Revisionsverfahren nicht geklärt werden, weil das Verwaltungsgericht - wie bereits ausgeführt - die Zulässigkeit der Klage auch in Bezug auf den Hilfsantrag mit der weiteren selbstständig tragenden Begründung verneint hat, die Klägerin habe im Verwaltungsverfahren nicht den Erlass derjenigen Regelung beantragt, die sie im gerichtlichen Verfahren zum Gegenstand ihres Verpflichtungsbegehrens gemacht hat. Die hinsichtlich dieser weiteren Begründung erhobene Grundsatzrüge kann - wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt - ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision führen.

bb) Soweit die Klägerin mit der erwähnten Teilfrage 4. geklärt wissen möchte, ob es zur Zulässigkeit einer Bescheidungsklage gegen eine Präsidentenkammerentscheidung der Beklagten über Frequenznutzungsbestimmungen eines Sachantrages im Verwaltungsverfahren bedarf, fehlt es an der Klärungsbedürftigkeit. Denn diese Rechtsfrage lässt sich auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln eindeutig im Sinne des erstinstanzlichen Urteils beantworten und bedarf daher keiner Klärung in einem Revisionsverfahren.

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage allgemein davon abhängt, dass der Kläger den klageweise verlangten Erlass des Verwaltungsakts in dem vorangegangenen Verwaltungsverfahren ohne Erfolg beantragt hat. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung ergibt sich aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und stellt eine Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Gewaltenteilung dar, nachdem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Die Voraussetzung steht unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige bundesrechtlich geordnete Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 [ECLI:DE:BVerwG:2007:281107U6C42.06.0] - BVerwGE 130, 39 Rn. 23 f., vom 16. Dezember 2009 - 6 C 40.07 [ECLI:DE:BVerwG:2009:161209U6C40.07.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 409 Rn. 17 f. und vom 24. Februar 2016 - 6 C 62.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:240216U6C62.14.0] - BVerwGE 154, 173 Rn. 14; Beschluss vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 [ECLI:DE:BVerwG:2015:250215B6C33.13.0] - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 8 Rn. 17).

Eine Abweichung von dem prozessualen Grundsatz des Vorrangs der behördlichen vor der gerichtlichen Sachbefassung kommt gerade im Zusammenhang mit der Geltendmachung solcher Ansprüche, die auf den Erlass von Frequenznutzungsbestimmungen gemäß § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG durch die Bundesnetzagentur gerichtet sind, nicht in Betracht. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend auf den Ausgestaltungsspielraum verwiesen (UA S. 21 f., 41), der der Bundesnetzagentur nach ständiger Rechtsprechung des Senats bei der Festlegung der Vergabebedingungen - nicht auf der Tatbestandsseite, sondern auf der Rechtsfolgenseite der Norm - zusteht und der gerichtlich nur daraufhin zu überprüfen ist, ob die Bundesnetzagentur - von der Einhaltung der Verfahrensbestimmungen abgesehen - von einem richtigen Verständnis der gesetzlichen Begriffe ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend in den Blick genommen hat und bei der eigentlichen Bewertung im Hinblick auf die in § 61 Abs. 3 Satz 2 TKG ausdrücklich hervorgehobenen Kriterien widerspruchsfrei und plausibel argumentiert und insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 [ECLI:DE:BVerwG:2012:101012U6C36.11.0] - BVerwGE 144, 284 Rn. 38 m.w.N.). Im Hinblick auf diese eingeschränkte gerichtliche Kontrolle kann bei Klagen, die auf den Erlass von Frequenznutzungsbestimmungen gerichtet sind - nicht anders als bei Klagen, die auf die Auferlegung von (zusätzlichen) Regulierungsverpflichtungen gerichtet sind (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 31) - von dem allgemein geltenden prozessualen Erfordernis der vorherigen Antragstellung im Verwaltungsverfahren nicht abgesehen werden. Denn nur auf diese Weise ist hinreichend gesichert, dass die Belange des Klägers, die die Grundlage der Klage bilden, bereits im Verfahren vor der Bundesnetzagentur berücksichtigt werden konnten und mithin die Gewährung von Rechtsschutz im Einklang mit der Prozessordnung auf solche Fälle beschränkt ist, in denen die Bundesnetzagentur ihrer Pflicht zur Berücksichtigung nicht oder nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.

Dass der Grundsatz des Vorrangs der behördlichen vor der gerichtlichen Sachbefassung ebenso für die Situation der Bescheidungsklage gilt und daher auch in diesen Fällen im Verwaltungsverfahren ein Antrag auf Vornahme des begehrten Verwaltungsakts zu stellen ist, bedarf ebenfalls keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Denn auch der Anspruch auf Neubescheidung setzt aus den dargelegten Gründen voraus, dass die Belange des Klägers, die die Grundlage der Klage bilden, bereits im Verfahren vor der Bundesnetzagentur berücksichtigt werden konnten. Nur wenn die Bundesnetzagentur ihrer Pflicht zur Berücksichtigung nicht oder nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist, kann das Gericht sie bei fehlender Spruchreife gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichten. Räumt das materielle Recht der Behörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbares Letztentscheidungsrecht ein, kann im Rahmen der Verpflichtungsklage ein Bescheidungsantrag statthaft sein. An dem prozessualen Erfordernis, im Verwaltungsverfahren einen "Antrag auf Vornahme" (§ 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO) zu stellen, ändert dies jedoch nichts.

Die von der Klägerin zusätzlich aufgeworfene Frage, ob es genügt, wenn der Anspruchsteller die Rechtsauffassung im Verwaltungsverfahren in Stellungnahmen geäußert hat, ist in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Denn wie bereits ausgeführt, lässt sich nicht im Sinne eines allgemein gültigen Rechtssatzes, sondern nur durch Auslegung der im Verwaltungsverfahren abgegebenen Erklärungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Umstände des Einzelfalls beantworten, ob die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde erfüllt ist.

2. Die Revision ist auch nicht aufgrund eines Verfahrensmangels, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

a) Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf §§ 40 ff. VwGO und eine frühere Entscheidung des Senats geltend macht, das Verwaltungsgericht habe sich von der Zulässigkeitsprüfung als Sachurteilsvoraussetzung abgewendet und eine Sachentscheidung darüber getroffen, dass der Ausgestaltungsspielraum der Beklagten in keinem Fall "auf Null" reduziert sei, will sie als Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO offenbar rügen, dass das Verwaltungsgericht die Klage zugleich aus prozessrechtlichen und aus sachlich-rechtlichen Gründen abgewiesen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 2018 - 6 B 133.18 [ECLI:DE:BVerwG:2018:141218B6B133.18.0] - Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 5 Rn. 20 f.).

Ein solcher Verfahrensfehler liegt hier nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat zwar offen gelassen, ob § 2 Abs. 3 Nr. 2 TKG subjektive Rechte der Anbieter von Telekommunikationsdiensten begründet, und stattdessen darauf abgestellt, es sei unabhängig davon offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Klägerin auf der Grundlage dieser Regelung der von ihr im Hauptantrag geltend gemachte Anspruch tatsächlich zusteht, da eine Reduzierung des der Bundesnetzagentur bei der Bestimmung der Frequenznutzungsbestimmungen gemäß § 61 Abs. 3 Satz 2 Nr. 4 TKG zustehenden Ausgestaltungsspielraums auf Null nicht vorliege. Das Verwaltungsgericht hat jedoch ausdrücklich klargestellt, an Ausführungen zu der Frage, ob die Klage auch unbegründet ist, gehindert zu sein (UA S. 45). Zudem hat es - wie bereits erwähnt - die Zulässigkeit der Klage auch in Bezug auf den Hauptantrag selbstständig tragend mit der Begründung verneint, die Klägerin habe es versäumt, im Verwaltungsverfahren gegenüber der Bundesnetzagentur den Erlass derjenigen Regelung zu beantragen, die sie im gerichtlichen Verfahren zum Gegenstand ihres Verpflichtungsbegehrens gemacht hat. Angesichts der ausdrücklichen Klarstellung des Verwaltungsgerichts, sich auf ein Prozessurteil zu beschränken, sowie im Hinblick darauf, dass die Feststellung der Unzulässigkeit der Klage auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt wird, ist es ausgeschlossen, dass der die Reduzierung des Ausgestaltungsspielraums der Beklagten auf Null betreffende "materielle" Teil der Urteilsbegründung als gerichtliche Feststellung in Rechtskraft erwächst und damit die Klägerin beschweren kann.

b) Die von der Klägerin gerügten Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen ebenfalls nicht vor.

aa) In Bezug auf die Entscheidung über den Hauptantrag trägt die Klägerin vor, das Verwaltungsgericht habe die Feststellung, dass der Ausgestaltungsspielraum der Beklagten in keinem Fall "auf Null" reduziert sei, apodiktisch und ohne jede genauere Prüfung der Voraussetzungen einer Reduktion auf Null getroffen. Aus diesem Vorbringen ergibt sich schon deshalb keine Verletzung des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, weil der Überzeugungsgrundsatz nur die Tatsachenfeststellung als Erkenntnisvorgang zur Erarbeitung des tatsächlichen Prozessstoffs und nicht die Rechtsanwendung steuert (BVerwG, Beschluss vom 13. November 2019 - 6 B 164.18 [ECLI:DE:BVerwG:2019:131119B6B164.18.0] - juris Rn. 46 m.w.N.). Unabhängig davon kann das angefochtene Urteil auf dem behaupteten Verfahrensverstoß jedenfalls nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen, da das Verwaltungsgericht das Prozessurteil - wie bereits mehrfach erwähnt - selbstständig tragend auch mit dem Fehlen eines Sachantrags im Verwaltungsverfahren begründet hat.

bb) Soweit es die Entscheidung über den Hilfsantrag betrifft, sieht die Klägerin einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz darin, dass das Verwaltungsgericht den Bescheidungsantrag "mit seinem klar gestellten Inhalt (...) negiert" habe und "fingiert (habe), dass auch hierzu eine ausformulierte Regelung im Verwaltungsverfahren als Gegenstand der Bescheidungsklage hätte beantragt werden müssen". Auch in diesem Zusammenhang legt die Klägerin indes nicht dar, dass das Verwaltungsgericht den ihm bei der Würdigung des tatsächlichen Prozessstoffes zustehenden Wertungsrahmen überschritten hat, sondern wendet sich letztlich wieder nur gegen die Rechtsanwendung des Verwaltungsgerichts. Abgesehen davon kann das angefochtene Urteil auf dem behaupteten Verfahrensverstoß jedenfalls nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO beruhen, da das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit der Klage in Bezug auf den Hilfsantrag selbstständig tragend auch mit der fehlenden Teilbarkeit der streitgegenständlichen Präsidentenkammerentscheidung begründet hat und auch insoweit keine Revisionszulassungsgründe vorliegen.

3. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, weil sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.