Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4, Art. 80 Abs. 1 Satz 4 Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 MOG § 6 Flächenzahlungs-Verordnung

Leitsatz

Der Bundesverordnungsgeber muss seiner Regelung ein bundesweit einheitliches Regelungsprinzip zugrundelegen. Er darf hiervon in Ansehung einzelner Länder nur abweichen, wenn dafür ein aus der Sache einleuchtender Grund besteht. Der von unterschiedlichen politischen Zielen geleitete Regelungswunsch der jeweiligen Landesregierung für sich genommen stellt einen solchen Grund nicht dar.

Die Festsetzung der Getreidedurchschnittserträge in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

Das Verwaltungsgericht darf eine Verpflichtungsklage nicht unter Hinweis auf den Regelungsspielraum des Verordnungsgebers abweisen, wenn der Verordnungsgeber dem Gebot, eine verfassungsgemäße Regelung zu schaffen, praktisch nur im Sinne der Klage nachkommen könnte.

Vorinstanz

Niedersächsisches OVG; 29.11.2005; OVG 10 LC 74/03

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette, Liebler und Prof. Dr. Rennert für Recht erkannt:

Auf die Revision der Kläger werden das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. November 2005 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 11. April 2003 geändert. Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides des Amtes für Agrarstruktur Lüneburg vom 30. November 2000 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 13. Februar 2001 verpflichtet, den Klägern eine Flächen- und Ausgleichszahlung nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 auf der Grundlage eines Getreidedurchschnittsertrags in Höhe von 53,3 dt/ha zu gewähren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Gründe

I Die Kläger führen einen landwirtschaftlichen Betrieb im Kreis H. in Niedersachsen. Sie begehren eine höhere Flächenzahlung für das Wirtschaftsjahr 2000/2001.

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl EG Nr. L 160 S. 1) erhalten Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen auf Antrag eine Flächenzahlung, die je Hektar gewährt wird und regional gestaffelt ist, sowie eine Ausgleichszahlung für die Stilllegung eines Teils der Betriebsfläche. Der Beihilfesatz wird nach dem Durchschnittsertrag der jeweiligen Erzeugungsregion bemessen. Zur Festsetzung der Durchschnittserträge erstellt jeder Mitgliedstaat einen Regionalisierungsplan. In Deutschland ist dies durch die Flächenzahlungs-Verordnung vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15) geschehen. Hierdurch wurde das Land Niedersachsen in zehn Erzeugungsregionen aufgeteilt und für jede dieser Regionen ein Durchschnittsertrag für Getreide bestimmt, der auch für den Stilllegungsausgleich maßgeblich ist. Dagegen ist der Durchschnittsertrag für Ölsaaten landeseinheitlich.

Mit Bescheid vom 30. November 2000 bewilligte das Amt für Agrarstruktur Lüneburg den Klägern eine Flächenzahlung für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 in Höhe von 48 614,20 DM, darunter 32 557,30 DM für Getreideflächen und 4 413,86 DM für Stilllegungsflächen. Diesen beiden Teilbeträgen legte es den Getreidedurchschnittsertrag der Region 4 zugrunde, in der der Betrieb der Kläger liegt. Der Wert der Region 4 beträgt 51,2 dt/ha und ist damit niedriger als der durchschnittliche Wert aller Regionen in Niedersachsen, den die Beteiligten mit 53,3 dt/ha angeben. Die Bezirksregierung Lüneburg wies den Widerspruch der Kläger mit Widerspruchsbescheid vom 13. Februar 2001 zurück.

Wie schon mit ihrem Widerspruch haben die Kläger mit ihrer Klage eine Berechnung der Flächenzahlung unter Zugrundelegung des Getreidedurchschnittsertrags des ganzen Landes verlangt. Zur Begründung haben sie ausgeführt, die Einteilung des Bundesgebiets in Erzeugungsregionen sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, weil nur das Gebiet Niedersachsens in zehn Erzeugungsregionen aufgeteilt werde, während andere Länder jeweils nur eine Erzeugungsregion bildeten. Das führe dazu, dass Landwirte aus ertragschwachen Regionen Niedersachsens schlechter gestellt seien als Landwirte aus ertragschwachen Regionen anderer Länder. Hierfür gebe es keinen sachlichen Grund. Der Bundesverordnungsgeber habe offenbar keine eigene Regionalisierungsentscheidung getroffen, sondern nur die jeweiligen Vorstellungen der verschiedenen Landesregierungen übernommen. Damit sei er seinem Rechtsetzungsauftrag nicht nachgekommen. All dies habe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht schon der im Wesentlichen gleichen Vorgängerregelung zur Flächenzahlungs-Verordnung entgegengehalten, ohne dass der Verordnungsgeber dem aber bei seiner Neuregelung Rechnung getragen hätte.

Die Beklagte hat erwidert, es lasse sich nicht beanstanden, dass sich der Bundesverordnungsgeber an den Vorstellungen der Länder orientiert habe; er hätte seine Verordnungsmacht auch förmlich an die Länder delegieren können. Eine interne Differenzierung sei nicht nur für Niedersachsen erfolgt, sondern - in regionaler Hinsicht - auch für Brandenburg und Rheinland-Pfalz sowie - hinsichtlich der Getreidesorten - für Bayern und Baden-Württemberg. Jeweils hätten geeignete und objektive Kriterien zugrundegelegen, wie vom Gemeinschaftsrecht verlangt. Ausschlaggebendes Kriterium sei die Bodenfruchtbarkeit gewesen. Dementsprechend habe die Europäische Kommission den deutschen Regionalisierungsplan auch gebilligt.

Das Verwaltungsgericht Lüneburg hat die Klage mit Urteil vom 11. April 2003 abgewiesen. Die Regionalisierung für Niedersachsen halte sich im Rahmen des europäischen Gemeinschaftsrechts und genüge auch den Anforderungen des Gleichheitssatzes; die Flächenzahlungs-Verordnung begegne allenfalls hinsichtlich der übrigen Länder verfassungsrechtlichen Bedenken, weil dort weniger genau differenziert werde.

Die Berufung der Kläger hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 29. November 2005 zurückgewiesen. Es könne offen bleiben, ob die Vorschriften der Flächenzahlungs-Verordnung über die Erzeugungsregionen verfassungswidrig seien. Auch dann nämlich fehle es an einer rechtlichen Möglichkeit, den Klägern die begehrte höhere Flächenzahlung zuzusprechen. Es wäre dann nicht nur die Niedersachsen betreffende Regelung, sondern die Regelung über die Erzeugungsregionen in Deutschland insgesamt verfassungswidrig. Das zu korrigieren, sei allein der Normgeber berufen. Die Gerichte dürften seine Regelung nur dann ausnahmsweise antizipieren und zur Grundlage eines Leistungsurteils machen, wenn der Verordnungsgeber nur eine einzige Möglichkeit zur Schaffung eines der Verfassung entsprechenden Rechtszustandes habe. Davon könne aber keine Rede sein. Der unterstellte Gleichheitsverstoß lasse sich nicht nur dadurch beheben, dass die Regionalisierung in Niedersachsen und in Rheinland-Pfalz beseitigt, sondern auch dadurch, dass sie in den übrigen Länder eingeführt werde; auch könne Niedersachsen in anders zugeschnittene Regionen aufgeteilt und bei den übrigen Ländern entsprechend verfahren werden. Eine andere Beurteilung sei auch nicht deshalb geboten, weil es vorliegend um eine Korrektur für einen zurückliegenden Zeitraum gehe. Eine Korrektur im Wege einer zusätzlichen Binnendifferenzierung bei anderen Ländern sei auch für die Vergangenheit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; denkbaren Rückforderungen sich daraus ergebender Überzahlungen stehe der Grundsatz des Vertrauensschutzes wohl nicht entgegen, da die Landwirte von den Auseinandersetzungen um die Gültigkeit der in Rede stehenden Regelung wüssten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Kläger. Zur Begründung wiederholen und vertiefen sie ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend machen sie geltend: Richtig sei, dass die Rechtsprechung allenfalls in eng umgrenzten Ausnahmefällen für befugt erachtet werden könne, der gesetzgeberischen Korrektur verfassungswidriger Normen vorzugreifen und konkrete Ansprüche auf der Grundlage einer richterrechtlichen Lückenschließung zuzuerkennen. Diese Zurückhaltung beruhe auf dem gebotenen Respekt vor der Prärogative des Gesetzgebers. Im vorliegenden Falle stehe freilich nicht das Verhalten des Gesetzgebers, sondern der Verwaltung auf dem Prüfstand. Das Handeln der Verwaltung zu kontrollieren und ggf. zu korrigieren, gehöre aber zu den ureigensten Aufgaben der Verwaltungsgerichte. Dies gelte auch gegenüber administrativer Normsetzung.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält die Revision für unbegründet. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG könne schon deshalb nicht angenommen werden, weil der Bundesverordnungsgeber die Befugnis zur Bestimmung der Erzeugungsregionen auch an die Länder hätte delegieren können. Hiervon habe man lediglich wegen der geringen für die Umsetzung der EG-Verordnung verfügbaren Zeit abgesehen. Wenn der Bundesverordnungsgeber dann aber den Vorstellungen der jeweiligen Landesregierung - nach eigener Prüfung - weitestgehend Raum gegeben habe, so trage dies dem bundesstaatlichen Prinzip gerade Rechnung. Sachlich orientiere sich die Regionalisierung an den Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts. Hiernach müssten die Erzeugungsregionen nach Kriterien gebildet werden, die angemessen und objektiv seien, den spezifischen strukturellen Gegebenheiten Rechnung trügen sowie die Bildung unterscheidbarer homogener Regionen mit einer gewissen Mindestgröße ermöglichten. Zu den spezifischen strukturellen Gegebenheiten zählten neben Ertragsfaktoren auch etwa die konkreten Anbauverhältnisse oder die administrative Praktikabilität. Der Bundesverordnungsgeber habe die Anliegen der Landesregierungen nach diesen Kriterien überprüft und gebilligt. Anders als die meisten anderen Länder habe sich Niedersachsen zu einer differenzierten Aufteilung in Erzeugungsregionen nach Maßgabe der durchschnittlichen Hektarerträge und der Verwaltungsstrukturen in der Lage gesehen. Dem sei Rechnung getragen worden, zum einen wegen der weit überdurchschnittlichen Bedeutung des Getreideanbaus in diesem Land, zum anderen wegen der regionalen Ertragsunterschiede aufgrund seiner unterschiedlichen Bodenstruktur.

II Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Änderung der Urteile der Vorinstanzen und zur antragsgemäßen Verpflichtung der Beklagten.

1. Das Klagebegehren beurteilt sich nach der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl EG Nr. L 160 S. 1) - im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 - und der Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Flächenzahlungs-Verordnung) vom 6. Januar 2000 (BGBl I S. 15) - im Folgenden: FZV -, die auf der Grundlage der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (Marktorganisationengesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. September 1995 (BGB I S. 1146), geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656), - im Folgenden: MOG - ergangen ist.

Aufgrund des Art. 2 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 können Erzeuger landwirtschaftlicher Kulturpflanzen in der Gemeinschaft eine Flächen- bzw. Ausgleichszahlung gemäß den Bedingungen dieser Verordnung beantragen. Nach Art. 2 Abs. 2 wird die Flächenzahlung je Hektar gewährt und ist regional gestaffelt; sie wird für die Fläche gewährt, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut ist oder stillgelegt wurde und die eine regionale Grundfläche nicht übersteigt. Übersteigt die Summe der Flächen, für die in einem Wirtschaftsjahr eine Flächenzahlung beantragt wird, die festgelegte regionale Grundfläche, so werden die Antragsflächen nach Art. 2 Abs. 4 proportional gekürzt. Als Region in diesem Sinne gilt gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 4 nach Wahl des betreffenden Mitgliedstaats ein Mitgliedstaat oder eine Region innerhalb des Mitgliedstaats; für Deutschland bildet jedes Land eine Region (Art. 8 i.V.m. Anhang VI der Verordnung <EG> Nr. 2316/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung <EG> Nr. 1251/1999 usw., ABl EG Nr. L 280 S. 43; § 3 Abs. 1 FZV).

Nach Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 wird die Flächenzahlung berechnet, indem der dort für bestimmte Kulturpflanzenarten festgesetzte Grundbetrag (in Euro je Tonne) mit dem in einem Regionalisierungsplan für die betreffende Region genannten Durchschnittsertrag (in t/ha oder dt/ha) multipliziert wird. Zur Festsetzung der Durchschnittserträge erstellt jeder Mitgliedstaat nach Art. 3 Abs. 1 einen Regionalisierungsplan, in dem er die objektiven Kriterien für die Ausweisung der einzelnen Erzeugungsregionen festlegt, damit unterscheidbare homogene Regionen geschaffen werden. Der Durchschnittsertrag wird für jede Erzeugungsregion anhand der Basiserträge im Fünfjahreszeitraum 1986/87 bis 1990/91 nach näherer Maßgabe des Art. 3 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 ermittelt.

Deutschland hat die Erzeugungsregionen und deren jeweiligen Durchschnittsertrag für Getreide bzw. Ölsaaten in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung festgelegt (vgl. § 3 Abs. 2, § 7, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 FZV); für die Berechnung des Stilllegungsausgleichs ist der jeweilige Getreidedurchschnittsertrag maßgebend (§ 11 Abs. 2 FZV). Für Ölsaaten bildet das Land Niedersachsen im Wirtschaftsjahr 2000/2001 eine Erzeugungsregion (mit dem Durchschnittsertrag 30,6 dt/ha), für Getreide ist Niedersachsen in zehn Erzeugungsregionen unterteilt (mit Durchschnittserträgen zwischen 49,3 dt/ha in Region 5 und 59,8 dt/ha in Region 2). Der Getreidedurchschnittsertrag in der Region 4, in der der Betrieb der Kläger liegt, beträgt 51,2 dt/ha.

Die Bescheide der niedersächsischen Landwirtschaftsbehörden wenden diese Bestimmungen fehlerfrei an. Dies hat das Berufungsgericht festgestellt und ist zwischen den Beteiligten auch unstreitig.

2. Das Berufungsgericht hat offen gelassen, ob die Gliederung des Bundesgebiets in Erzeugungsregionen durch die Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung verfassungsgemäß ist. Sein Urteil ist nicht schon deshalb im Ergebnis richtig und die Revision unbegründet (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO), weil diese Regelung mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar wäre. Im Gegenteil: Die Regelung ist in Ansehung der Werte für den Getreidedurchschnittsertrag (Spalten 1 und 2 der Anlage zur FZV) mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

a) In Spalte 1 der Anlage zur FZV wird das Bundesgebiet in Erzeugungsregionen unterteilt, in Spalte 2 wird jeder Erzeugungsregion ein Getreidedurchschnittsertrag zugeordnet. Mit Ausnahme von Brandenburg und Niedersachsen bilden sämtliche Länder jeweils eine Erzeugungsregion; ausweislich einer Anmerkung soll Rheinland-Pfalz, das in der Vorgängerregelung - der Anlage zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (KpflAusglZV) vom 3. Dezember 1992 (BGBl I S. 1991) - in zwei Erzeugungsregionen unterteilt war, letztmals noch für das Antragsjahr 2000 in die beiden bisherigen Erzeugungsregionen unterteilt bleiben, allerdings mit übergangsweise einander angenäherten Werten. Brandenburg wird in zwei Regionen unterteilt, nämlich in die 1993 von Mecklenburg-Vorpommern nach Brandenburg umgegliederten Landkreise und in das übrige Landesgebiet; für die umgegliederten Landkreise wurde der Durchschnittsertragswert von Mecklenburg-Vorpommern beibehalten. Niedersachsen bildet zehn Erzeugungsregionen, der jeweils Gruppen benachbarter Stadt- oder Landkreise zugehören.

Die Unterteilung des Bundesgebiets in Erzeugungsregionen folgt damit für verschiedene Länder unterschiedlichen Prinzipien: Während für Niedersachsen das Prinzip kleinteiliger Untergliederung verfolgt wird, legt die Verordnung für das übrige Bundesgebiet das Prinzip zugrunde, dass jedes Land eine Erzeugungsregion bildet, mit besonders begründeten Ausnahmen für Brandenburg und Rheinland-Pfalz. Diese Ungleichbehandlung hat Auswirkungen auf die Rechtsstellung der betroffenen landwirtschaftlichen Unternehmen. Sie führt dazu, dass ein landwirtschaftlicher Betrieb, der Kulturpflanzen anbaut, in ertragschwachen Regionen Niedersachsens schlechter gestellt wird als ein vergleichbarer Betrieb in ertragschwachen Regionen eines anderen Landes.

b) Die Ungleichbehandlung berührt den Anwendungsbereich des Art. 3 Abs. 1 GG und bedarf deshalb der Rechtfertigung. Das lässt sich nicht deshalb in Frage stellen, weil Referenzgebiet nicht das gesamte Bundesgebiet, sondern lediglich das Gebiet des jeweiligen Landes sei. Jeder Normgeber muss den Gleichheitssatz in seinem Bereich wahren (BVerfG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1966 - 1 BvR 33/64 - BVerfGE 21, 54 <68> und vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 u.a. - BVerfGE 93, 319 <351>; BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 2006 - BVerwG 10 B 62.06 - NdsVBl 2007, 123; stRspr); er kann die Geltung des Gleichheitssatzes nicht auf Teile seines Kompetenzbereichs beschränken oder seinen Kompetenzbereich in Teilbereiche aufspalten. Referenzgebiet einer Norm des Bundesverordnungsgebers ist deshalb das gesamte Bundesgebiet. Daran ändert auch nichts, dass der Bundesverordnungsgeber seine Regelungsbefugnis nach § 6 Abs. 5 MOG auch an die Länderverordnungsgeber hätte weiterreichen können, die dann zur Wahrung des Gleichheitssatzes ihrerseits nur in ihrem jeweiligen Gebiet verpflichtet gewesen wären. Der Bundesverordnungsgeber hat diesen Weg nicht gewählt. Solange er selbst die sachliche Regelung trifft, muss er den Gleichheitssatz in seinem Zuständigkeitsbereich selbst wahren.

Eine Ungleichbehandlung ist verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn sie auf einem tragfähigen sachlichen Grund beruht. Ganz allgemein darf der Gesetzgeber differenzieren, wenn hierfür ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund vorliegt, andernfalls die Regelung als willkürlich bezeichnet werden muss (BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 - BVerfGE 1, 14 <52>). Behandelt die Regelung hingegen - wie hier - Personengruppen unterschiedlich oder wirkt sie sich auf die Wahrnehmung von Grundrechten nachteilig aus, so unterwirft Art. 3 Abs. 1 GG den Gesetzgeber strengeren Anforderungen. Dann müssen für die Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. - BVerfGE 88, 87 <96 f.>). Das gilt auch für den Verordnungsgeber, der von einer gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch macht; Besonderheiten, die sich aus Inhalt und Umfang seiner Ermächtigung ergeben können (vgl. Paehlke-Gärtner in: Umbach/Clemens <Hrsg.>, MAK-GG, 2002, Rn. 169 ff. zu Art. 3 Abs. 1 GG m.w.N.), sind im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung.

c) Als einzigen Grund für die erfolgte Differenzierung nennt die Begründung zur Verordnung den Wunsch der jeweiligen Landesregierung (BRDrucks 623/99 S. 32; vgl. das Schreiben des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten an die EG-Kommission vom 4. August 1992 zur Begründung der Vorgängerregelung <S. 2>, auf das das Schreiben vom 26. Juli 1999 zur

Übermittlung des Regionalisierungsplanes für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 der Sache nach Bezug nimmt). Dies allein ist kein sich aus der Sache selbst ergebender und in diesem Sinne sachlich einleuchtender Grund. Will der Bundesverordnungsgeber dem jeweiligen Regelungswillen der Landesregierungen Raum geben, dann muss er seine Regelungsbefugnis, soweit dies rechtlich zulässig ist, an die Landesverordnungsgeber weiterreichen; das ist der von Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG allgemein vorgesehene und durch § 6 Abs. 5 MOG für den Bereich des Marktorganisationenrechts auch konkret eröffnete Weg. Trifft der Bundesverordnungsgeber die Regelung hingegen selbst, so muss er seiner Regelung ein einheitliches Regelungsprinzip zugrundelegen.

Das schließt ein unterschiedliches Maß an Differenzierung für das Gebiet verschiedener Länder nicht aus. So liegt auf der Hand, dass der Bundesverordnungsgeber sich darauf beschränken kann, nur für die größeren Länder eine weitere Unterteilung in Betracht zu ziehen; sachliches Kriterium hierfür wäre, bundesweit annähernd gleich große Erzeugungsregionen zu bilden. Ebenso ist vorstellbar, das Ziel einer kleinteiligen - weil treffgenaueren - Bildung von Erzeugungsregionen zu verfolgen, hiervon jedoch in denjenigen Ländern abzugehen, die nicht über die differenzierten statistischen Erhebungen aus den maßgeblichen Referenzjahren verfügen, welche zur Festsetzung der Getreidedurchschnittserträge erforderlich sind (vgl. die Stellungnahme Schleswig-Holsteins im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 115, 81 <91>).

Der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung liegt jedoch kein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde, von dem nur aus Sachzwängen ausnahmsweise abgegangen würde. Vielmehr verfolgt sie gleichzeitig entgegengesetzte Prinzipien für unterschiedliche Teile des Bundesgebiets. Das Prinzip einer kleinteiligen Bildung von Erzeugungsregionen verfolgt sie nur für das Gebiet Niedersachsens. Dies beruht auf der politischen Absicht, die Flächenzahlungen an die landwirtschaftlichen Betriebe möglichst genau nach der Bodenfruchtbarkeit der jeweiligen Region zu bemessen: Betriebe in ertragschwachen Regionen - die durch die auszugleichenden Preisregelungen geringere Einkommenseinbußen haben - sollten geringere, Betriebe in ertragreichen Regionen höhere Ausgleichszahlungen erhalten. Das hatte in der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung zu einer starken Spreizung der Durchschnittsertragswerte für die verschiedenen Regionen im Land geführt; dasselbe Regelungsprinzip prägt aber auch die Flächenzahlungs-Verordnung, selbst wenn die Spreizung in Annäherung an den Landesdurchschnittswert vermindert wurde. Für das Gebiet anderer Länder verfolgt die Flächenzahlungs-Verordnung demgegenüber das Prinzip der Bildung möglichst großer Erzeugungsregionen. Das beruht nicht überall auf Zwängen der Verwaltungspraxis; verschiedentlich liegt dem vielmehr die politische Absicht zugrunde, Betriebe in ertragschwachen Regionen durch eine überproportionale Flächenzahlung zu stärken (vgl. die Stellungnahmen von Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 115, 81 <90 f.>). Damit verfolgt dieselbe Regelung für unterschiedliche Teile des Bundesgebiets entgegengesetzte politische Ziele, nämlich für Niedersachsen das der Differenzierung, für das Gebiet anderer Länder das der Nivellierung. Das ist mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar; hierfür gibt es keinen aus der Sache einleuchtenden Grund.

d) Die Kläger können sich auf den Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG auch berufen.

Das hat das Verwaltungsgericht mit der Erwägung in Zweifel gezogen, die Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung begegne allenfalls hinsichtlich der übrigen Länder verfassungsrechtlichen Bedenken, weil für diese weniger genau differenziert werde als für Niedersachsen. Dem könnte allenfalls dann gefolgt werden, wenn der Bundesverordnungsgeber verpflichtet gewesen wäre, möglichst weitgehend zu differenzieren, wenn mit anderen Worten eine Bildung größerer Erzeugungsregionen mit nivellierender Wirkung im Grundsatz rechtlich unzulässig und nur aus zwingenden Gründen der Verwaltungspraxis ausnahmsweise zu rechtfertigen gewesen wäre. Davon kann aber keine Rede sein.

Allerdings geht das europäische Gemeinschaftsrecht von dem einzelnen landwirtschaftlichen Betrieb aus; dessen Ertragseinbußen infolge von Flächenstilllegungen und dessen Einkommenseinbußen infolge von Preisregelungen sollen ausgeglichen werden (vgl. die Erwägungsgründe 8 und 10 zur Verordnung <EG> Nr. 1251/1999). Gleichwohl bemisst das europäische Gemeinschaftsrecht die Flächenzahlung nicht nach der Ertragsfähigkeit des einzelnen Betriebes, sondern nach dem Durchschnittsertrag in einer Erzeugungsregion; es lässt damit Nivellierungen zu. Die Erzeugungsregionen sollen gemäß Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 nach objektiven Kriterien und so gebildet werden, dass sie in sich homogen und nach außen unterscheidbar sind. Hinter der Vorgabe, dass eine Erzeugungsregion möglichst homogen sein soll, mag die Absicht stehen, die infolge der Durchschnittsbildung unvermeidliche Entfernung von der Ertragsfähigkeit des jeweiligen Betriebes in möglichst engen Grenzen zu halten. Jedoch folgt hieraus nicht die Pflicht des Mitgliedstaats, möglichst kleine Erzeugungsregionen zu bilden. Dies beruht schon darauf, dass es eindeutige Kriterien zur Bildung von Erzeugungsregionen nicht gibt. Zu den vom europäischen Gemeinschaftsrecht als objektive Kriterien angesprochenen strukturellen Ertragsfaktoren zählt nicht nur die Bodenfruchtbarkeit - die zudem selbst innerhalb einer einzigen Gemeinde erheblich differieren kann -, sondern zählen auch weitere natürliche (z.B. meteorologische), soziale, betriebliche und infrastrukturelle Faktoren. Hinzu kommt, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen des ihnen eröffneten weiten Spielraums - neben den in Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 genannten - auch andere Kriterien berücksichtigen können, wie etwa die administrative Praktikabilität einer Lösung (EuGH, Urteil vom 27. November 1997 - Rs. C-356/95, Witt - Slg. I-6589, 6603 Rn. 39). Deshalb ist ein Mitgliedstaat, der - wie Deutschland - nicht sein gesamtes Staatsgebiet zu einer einzigen Grundflächenregion bestimmt, sondern es in mehrere Grundflächenregionen aufgeteilt hat, berechtigt, die Grundflächenregionen jeweils als eine Erzeugungsregion auszuweisen; die spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren erfordern keine weitergehende Aufgliederung der Grundflächenregionen in einzelne Erzeugungsregionen (a.a.O. Rn. 41).

Die in der Anlage zur Flächenzahlungs-Verordnung hinsichtlich des Getreidedurchschnittsertrags getroffene Regelung erweist sich mithin insgesamt als verfassungswidrig; sie ist deshalb nichtig.

3. Das Berufungsgericht hat die Verfassungswidrigkeit unterstellt, die Klage aber gleichwohl abgewiesen, weil dem Klaganspruch auch dann die nötige rechtliche Grundlage fehle, ohne die das Gericht den Klägern das Begehrte nicht - auch nicht im Wege richterlicher Lückenschließung - zusprechen dürfe. Das verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zwar trifft der rechtliche Ausgangspunkt zu, dass dem Klagebegehren wegen des gebotenen Respekts gegenüber dem Regelungsspielraum des Normgebers nur in Ausnahmefällen entsprochen werden kann. Das Berufungsgericht hat indes verkannt, dass die Voraussetzungen hierfür gegeben sind. Die Klage gleichwohl abzuweisen, ist mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren.

a) Wenn eine gesetzliche Regelung unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG eine Personengruppe benachteiligt, so kann ein Gericht grundsätzlich die Gleichheit nicht dadurch herstellen, dass es selbst diese Gruppe in die begünstigende Regelung einbezieht. Darin läge ein Übergriff in die dem Gesetzgeber vorbehaltene Gestaltungsfreiheit (BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 1970 - 1 BvL 22/63 - BVerfGE 28, 325 <361 f.>). Etwas anderes gilt nur ausnahmsweise dann, wenn mit Sicherheit angenommen werden kann, der Gesetzgeber würde - hätte er den Verfassungsverstoß erkannt - die Regelung auf alle zu berücksichtigenden Gruppen erstreckt haben, oder wenn es verfassungsrechtlich geboten ist, den Verstoß gerade auf diese Weise zu beseitigen (BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1974 - 1 BvL 22/71 u.a. - BVerfGE 37, 217 <260>). Dies entspricht der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. noch Beschlüsse vom 25. September 1992 - 2 BvL 5/91 u.a. - BVerfGE 87, 153 <177 ff.>, vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. - BVerfGE 88, 87 <101> und vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541, 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93 f.>) und des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 11. Oktober 1996 - BVerwG 3 C 29.96 - BVerwGE 102, 113 <117 f.>).

Vergleichbares gilt für Rechtsverordnungen (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 a.a.O. <93>; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 1996 a.a.O. <118>). Allerdings sind Rechtsverordnungen nicht Akte des Gesetzgebers - auch nicht delegierte Gesetzgebung (vgl. Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, S. 326) -, sondern Akte der Verwaltung. Die Prärogative des Normgebers, die die Gerichte zu respektieren haben, ist daher nicht Ausfluss der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, sondern Ausfluss des Ermessens des Verordnungsgebers (BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <370>; vgl. Gerhardt in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO-Kommentar, Rn. 3 zu § 114 VwGO). Bei einer gleichheitswidrigen Rechtsverordnung kommt daher eine gerichtliche Korrektur im Grundsatz nur dann in Betracht, wenn das normative Ermessen des Verordnungsgebers rechtmäßig nur in diesem Sinne ausgeübt werden könnte oder wenn sich mit Sicherheit annehmen lässt, dass der Verordnungsgeber, wäre ihm das Problem bewusst, den Anforderungen des Gleichbehandlungsgebots gerade in diesem Sinne Rechnung tragen würde.

Liegen die beschriebenen Voraussetzungen aber vor, so muss das Gericht der Klage stattgeben. Das folgt aus dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). Weil Rechtsverordnungen Akte der Verwaltung sind, unterliegen sie der Kontrolle der Verwaltungsgerichte. Im Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, findet die fachgerichtliche Zurückhaltung gegenüber der Prärogative des Verordnungsgebers daher eine zusätzliche Grenze (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 a.a.O. S. 95).

b) Der Bundesverordnungsgeber könnte durch eine generelle Neuordnung den Verfassungsverstoß in Ansehung des Wirtschaftsjahrs 2000/2001 nicht beseitigen. Daran ist er nicht nur - weil die Flächenzahlungs-Verordnung durch Art. 1 § 35 der Verordnung vom 3. Dezember 2004 (BGBl I S. 3194) aufgehoben worden ist - praktisch, sondern auch aus Rechtsgründen gehindert.

Das Berufungsgericht geht unter Verweis auf sein Urteil vom 28. April 1997 - 3 L 2724/96 - (RdL 1998, 12), das zur Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung ergangen war, davon aus, dass der Verordnungsgeber den Gleichheitsverstoß auf verschiedene Weise beheben könne: Er könne auch für Niedersachsen nur eine einzige Erzeugungsregion bilden, umgekehrt aber auch die anderen Länder - jedenfalls die größeren in mehrere Erzeugungsregionen unterteilen, ferner neue Erzeugungsregionen nach gänzlich anderen Kriterien für das ganze Bundesgebiet bilden. Hiergegen wendet die Revision mit Recht ein, dass eine derartige Gestaltungsfreiheit lediglich für die Zukunft bestehen könne, während der Regelungsspielraum des Normgebers für die Vergangenheit - und damit für das hier in Rede stehende Wirtschaftsjahr 2000/2001 - durch den gebotenen Vertrauensschutz für diejenigen eingeschränkt sei, die vom bisherigen Recht begünstigt waren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 - BVerfGE 99, 69 <83>). Dieser Gesichtspunkt steht einer Veränderung der Bezugsgrößen für die Durchschnittsbildung sowohl hinsichtlich Niedersachsens als auch hinsichtlich des übrigen Bundesgebiets schlechthin entgegen. Jede Durchschnittsbildung kennt sowohl Bevorzugte wie Benachteiligte. Die Auswirkungen der Wahl einer anderen Bezugsgröße für die Durchschnittsbildung lassen sich daher nicht auf die bislang Benachteiligten beschränken, sondern berühren stets auch die bislang Bevorzugten. Deren Anspruch auf Vertrauensschutz widerstreitet daher stets einer wie auch immer gearteten Neuregelung für die Vergangenheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 a.a.O. S. 94).

Das Berufungsgericht bezweifelt zu Unrecht, dass bislang Begünstigte sich gegenüber einer Rückforderung infolge einer rückwirkenden Rechtsänderung auf Vertrauensschutz berufen dürften. Nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG kann sich der Begünstigte auf Vertrauensschutz - soweit hier von Interesse - nur dann nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit der Begünstigung kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Diese Voraussetzungen liegen nicht allein deshalb vor, weil die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts die Verfassungsmäßigkeit der Kulturpflanzen-Ausgleichszah-lungs-Verordnung bezweifelt hatte, zumal seine Bedenken von anderen Gerichten nicht geteilt worden waren und der Verordnungsgeber bei Erlass der Flächenzahlungs-Verordnung am bisherigen Recht im Grundsatz festgehalten hatte.

c) Dem Gebot, für das hier strittige Wirtschaftsjahr 2000/2001 - mithin rückwirkend - eine verfassungsgemäße Regelung zu schaffen, könnte der Verordnungsgeber praktisch nur dadurch Folge leisten, dass er auch für die bislang benachteiligten Regionen Niedersachsens den Getreidedurchschnittsertrag auf den Landesdurchschnitt (53,3 dt/ha) festlegt. Ihm verbleibt lediglich die Entscheidung, ob er in diese rückwirkende Besserstellung sämtliche Betriebe einbezieht, die im Wirtschaftsjahr 2000/2001 einen Antrag gestellt haben, oder ob er sie auf diejenigen beschränkt, deren Anträge noch nicht unanfechtbar beschieden sind (vgl. § 79 Abs. 2 BVerfGG). In beiden Fällen würde dem Anliegen der Kläger Rechnung getragen.

Eine andere Korrektur scheidet praktisch aus. Stellt man die tatsächlichen und rechtlichen Folgen einer solchen nachträglichen Änderung in Rechnung, ist es ausgeschlossen, dass der Verordnungsgeber, nur um dem besonderen Wunsch Niedersachsens zu entsprechen, sich über die gegenläufigen Wünsche sämtlicher anderer Länder hinwegsetzen und nunmehr deren Gebiete - rückwirkend - in kleinere Erzeugungsregionen unterteilen würde. Dagegen spricht schon, dass dieser Weg der Abhilfe der ungleich teurere wäre; es müssten nämlich nicht nur die durch die regionale Durchschnittsbildung in Niedersachsen, sondern stattdessen die durch bislang landeseinheitliche Durchschnittsbildung jedenfalls in sämtlichen größeren der anderen Länder Benachteiligten auf einen ihnen günstigeren Durchschnittswert angehoben werden. Dagegen spricht ferner, dass die verwaltungspraktischen Voraussetzungen für eine derart weitgreifende Korrektur zumeist nicht vorliegen. Hinzu kommt, dass die Flächenzahlungs-Verordnung das zuvor geltende Recht ohnehin in Richtung auf landeseinheitliche Durchschnittswerte fortentwickelt hatte; für Niedersachsen wurde die Spreizung der regionalen Durchschnittswerte in Annäherung an den Landesdurchschnittswert abgeschwächt, und für Rheinland-Pfalz sollte die Aufteilung in zwei Regionen nach einer Übergangszeit aufgegeben werden.

Schließlich ist dem Bundesverordnungsgeber auch verwehrt, die Vorschriften der Flächenzahlungs-Verordnung über die Bildung von Erzeugungsregionen und die zugehörigen Getreidedurchschnittserträge rückwirkend gänzlich aufzuheben und seine Verordnungsmacht an die Landesverordnungsgeber zu delegieren (§ 6 Abs. 5 MOG). Abgesehen davon, dass damit die Pflicht Deutschlands zu fristgerechter Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 nachträglich verletzt würde, kann sich ein Verfassungsorgan seiner Pflicht zur Korrektur eines Verfassungsverstoßes nicht dadurch entziehen, dass es seine Kompetenz nachträglich beseitigt.

d) Kann der Verordnungsgeber den Verfassungsverstoß damit praktisch nur im Sinne der Klagforderung beseitigen, so darf und muss der Senat dem schon jetzt Rechnung tragen und das Land antragsgemäß verurteilen.

Hiergegen kann die Beklagte nicht einwenden, dass dafür keine Haushaltsmittel zur Verfügung stünden. Zwar muss das Land für das Wirtschaftsjahr 2000/2001 - und möglicherweise auch für Folgejahre - mehr Fördermittel aufwenden als bislang veranschlagt. Das kann die Beklagte den Klägern aber nicht entgegenhalten. Der Staat muss die finanziellen Folgen einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung auch dann tragen, wenn er sie im Haushalt des betreffenden Jahres nicht veranschlagt hatte. Das gilt auch, wenn die Fördermittel - wie hier - zur Gänze aus Mitteln der Europäischen Gemeinschaft aufgebracht und vom Mitgliedstaat lediglich verwaltet werden. Der Beklagten ist zwar zuzugeben, dass sie die zusätzlichen Beträge wohl nicht aus dem Haushalt der Gemeinschaft erstattet bekommen wird. Das Land muss sie vielmehr selbst tragen und kann allenfalls eine Erstattung seitens des Bundes anstreben. All dies betrifft indes Fragen der staatsinternen Finanzierung. Es lässt den Anspruch der Kläger unberührt.

Unterschrift

Kley van Schewick RiBVerwG Dr. Dette Liebler Prof. Dr. Rennert