Normenkette

MGV § 7b MGV § 7b Abs. 1 MGV § 7b Abs. 1 Satz 4 MGV § 7b Abs. 1 Satz 8 MGV § 7b Abs. 2 MGV § 7b Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 MGV § 7b Abs. 2 Nr. 1 MGV § 7b Abs. 2 Nr. 2 MGV § 8 Abs. 1 Satz 1 MGV § 11 Abs. 3 MGV § 12 Abs. 2 MGV § 14

Vorinstanz

FG München; 09.12.2004; 14 K 2003/04

Gründe

I. Die Klägerin und Beschwerdeführerin (Klägerin) ist Milcherzeugerin in den neuen Bundesländern. Sie liefert Milch an die M eG (Käufer). Im Zwölf-Monats-Zeitraum 1997/1998 stand ihr eine Anlieferungs-Referenzmenge (ARM) in Höhe von 5 997 084 kg zu, die sie um 687 844 kg überlieferte. Nach der dreistufigen Saldierung gemäß § 7b der hier noch anwendbaren Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) verblieb eine abgabenpflichtige Überlieferung in Höhe von 112 856 kg, für die der Käufer beim Hauptzollamt X, dessen Aufgaben der Beklagte und Beschwerdegegner (das Hauptzollamt --HZA--) ab 1. Januar 2002 übernommen hat, eine von der Klägerin zu zahlende Milchgarantiemengenabgabe (MGA) in Höhe von 79 710,19 DM anmeldete.

Mit ihrer nach erfolglosem Einspruchsverfahren erhobenen Klage machte die Klägerin im Wesentlichen geltend, dass die Anmeldung der MGA auf einem fehlerhaft festgesetzten Saldierungsschlüssel beruhe. Gegen sie dürfe keine MGA festgesetzt werden, weil ihre Überlieferungen in voller Höhe durch Unterlieferungen anderer Milcherzeuger im Beitrittsgebiet ausgeglichen würden. Im Milchwirtschaftsjahr 1997/1998 seien Lieferungen hessischer Milcherzeuger auf Quoten von Milcherzeugern im Beitrittsgebiet angerechnet worden, wodurch sich die für die Saldierung innerhalb der neuen Bundesländer zur Verfügung stehenden Liefermengen verringert hätten. Da die Saldierung auf der Ebene der neuen Bundesländer dem Schutz der Milcherzeuger im Beitrittsgebiet diene, dürften die tatsächlich von westdeutschen Milcherzeugern erzeugten Mengen bei der Gebietssaldierung für die neuen Bundesländer nach § 7b Abs. 2 Nr. 1 MGV nicht berücksichtigt werden.

Das Finanzgericht (FG) wies die Klage ab. Es urteilte, dass eine andere als die vom Käufer vorgenommene Saldierung aufgrund der dem Käufer im Mai bzw. Juli 1999 (gemeint: 1998) bekannten Daten nicht in Betracht komme. Die Möglichkeit der Saldierung bestehe nur, wenn Unterlieferungen anderer Milcherzeuger tatsächlich vorlägen und nicht durch Manipulationen Dritter geringer ausgefallen seien. Änderungen von Anlieferungsdaten, die Auswirkungen auf die Höhe der Über- bzw. Unterlieferungen haben, könne der Käufer gemäß § 7b Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 11 Abs. 3 MGV nur berücksichtigen, wenn sie ihm bis zum 45. Tag nach Ablauf eines Zwölf-Monats-Zeitraums bekannt würden. Zu diesem Zeitpunkt müsse der Käufer die Summe der zugeteilten ARM und der Anlieferungen dem HZA mitteilen, damit diese der Zentralstelle für Mitverantwortungs- und Garantiemengenabgaben (ZEMGA) zugeleitet werden könnten. Diese ermittle aufgrund dieser Mitteilungen das Verhältnis der Summe der Unterlieferungen zur Summe der Überlieferungen auf der Ebene der neuen Bundesländer und auf Bundesebene. Das Ergebnis werde über die HZÄ den Käufern mitgeteilt und von diesen bei der Berechnung der MGA zugrunde gelegt. Eine nachträgliche Änderung des von der ZEMGA ermittelten Saldierungsschlüssels sei nicht vorgesehen. Daher könne offenbleiben, ob die von der Klägerin behaupteten Manipulationen tatsächlich stattgefunden hätten.

Gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

II. Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

1. Entgegen der Auffassung des HZA betrifft die Beschwerde nicht lediglich ausgelaufenes Recht. Die nunmehr geltende Milchabgabenverordnung enthält in § 14 vergleichbare Regelungen zur Durchführung einer Saldierung auf Käufer- und auf Bundesebene, für die sich die Frage nach der Änderbarkeit eines von der ZEMGA festgelegten Saldierungsschlüssels in gleicher Weise stellt.

2. Die Rechtssache hat jedoch nicht die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 115 Abs. 2 Nr. 1 der Finanzgerichtsordnung --FGO--). Die von ihr sinngemäß aufgeworfene Frage, ob eine nachträgliche Änderung des von der ZEMGA ermittelten Saldierungsschlüssels für bereits abgelaufene Milchwirtschaftsjahre ausgeschlossen ist, wenn nach dem in § 11 Abs. 3 MGV genannten Datum Manipulationen aufgedeckt werden, die dazu geführt haben, dass Über- und Unterlieferungen von Milcherzeugern aus unterschiedlichen Saldierungsgebieten entgegen § 7b Abs. 1 Satz 8, Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 MGV miteinander verrechnet worden sind, ist nicht klärungsbedürftig, weil sie eindeutig so zu beantworten ist, wie das FG es getan hat.

a) Für die nach § 7b Abs. 2 MGV durchzuführenden Saldierungen sind grundsätzlich die Informationen über Referenzmengen und Anlieferungsdaten maßgeblich, die sich aus den Meldungen der Käufer nach § 11 Abs. 3 MGV, d.h. nach der Käufersaldierung gemäß § 7b Abs. 1 MGV, ergeben. Insbesondere stehen für die Gebietssaldierung nur solche Unterlieferungen zur Verfügung, die aus den von den jeweiligen Käufern gemeldeten Anlieferungsdaten ersichtlich sind und die nicht bereits nach § 7b Abs. 1 MGV auf der Käuferebene mit Überlieferungen verrechnet wurden (§ 7b Abs. 2 Satz 1 MGV). Da diese Daten nach dem in § 11 Abs. 3 MGV genannten Stichtag keinen Änderungen mehr unterliegen, gilt Entsprechendes auch für die anhand dieser Daten errechneten Saldierungsschlüssel. Das folgt aus dem System der gestuft aufeinander aufbauenden Saldierungen (Käufersaldierung, Gebietssaldierung neue Bundesländer, Bundessaldierung) sowie aus dem in der MGV zum Ausdruck kommenden Verfahren für die Berechnung der Saldierungsschlüssel.

aa) Gemäß § 7b Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 11 Abs. 3 MGV sind bei der Käufersaldierung Änderungen von Anlieferungsdaten, die Auswirkungen auf die Höhe der Über- bzw. Unterlieferungen haben und die dem Käufer erst ab dem 45. Tag nach Ablauf eines Zwölf-Monats-Zeitraums bekannt werden, für den abgelaufenen Zwölf-Monats-Zeitraum nicht mehr zu berücksichtigen. § 7b Abs. 1 Satz 4 MGV legt einen Stichtag für alle saldierungsrelevanten Daten fest (BRDrucks 110/96, S. 5). Die Berücksichtigung einer späteren Änderung der Anlieferungsdaten im Rahmen der Käufersaldierung ist folglich ausgeschlossen, gleich worauf sie zurückzuführen ist.

bb) Nach der Käufersaldierung muss der Käufer zu dem in § 11 Abs. 3 MGV genannten Zeitpunkt die Summen der zugeteilten Referenzmengen und der Anlieferungen jeweils getrennt nach vorläufigen und sonstigen Referenzmengen dem HZA mitteilen. Anhand dieser Mitteilungen bestimmt die ZEMGA das Verhältnis der Summe der Unterlieferungen zur Summe der Überlieferungen auf der Ebene der neuen Bundesländer und auf Bundesebene und errechnet daraus die sog. Saldierungsschlüssel, aus denen sich ergibt, welche Referenzmengen den überliefernden Milcherzeugern gemäß § 7b Abs. 2 MGV noch zugeteilt werden können. Das Ergebnis dieser Berechnungen wird den Käufern rechtzeitig über die HZÄ mitgeteilt und von diesen bei der Berechnung der MGA zugrunde gelegt (§ 7b Abs. 2 letzter Satz MGV).

Ein solches Berechnungsverfahren kann nur funktionieren, wenn die Berechnungsgrundlagen auf einen bestimmten Stichtag bezogen werden. Andernfalls wären die anzuwendenden Saldierungsschlüssel und in der Folge auch die gegenüber den überliefernden Milcherzeugern festzusetzende MGA ständigen Änderungen unterworfen, was einen vom Verordnungsgeber schwerlich in Kauf genommenen Verwaltungsaufwand --auch bei den Käufern-- auslösen würde.

b) Es verstößt weder gegen europäisches Recht noch gegen höherrangige nationale Rechtsgrundsätze, wenn eine Verrechnung von Über- und Unterlieferungen nur stattfindet, soweit sie den für die Festsetzung des Saldierungsschlüssels zuständigen Behörden bis zu einem bestimmten Stichtag mitgeteilt worden sind.

aa) Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 (VO Nr. 3950/92) des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- Nr. L 405/1) überlässt es der Entscheidung der Mitgliedstaaten, ungenutzte Referenzmengen zuzuteilen. Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 536/93 (VO Nr. 536/93) der Kommission vom 9. März 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (ABlEG Nr. L 57/12) und der 7. Erwägungsgrund der VO Nr. 3950/92 verdeutlichen, dass den Mitgliedstaaten hierbei ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt worden ist, der die Befugnis einschließt, überhaupt keine Neuaufteilung der am Ende eines Zwölf-Monats-Zeitraums nicht ausgenutzten Referenzmengen vorzunehmen (vgl. auch Senatsbeschlüsse vom 25. September 2003 VII B 309/02, BFHE 203, 243; vom 24. Januar 2000 VII B 136/99, BFH/NV 2000, 1000). Anders als die Klägerin offenbar meint, gibt es keinen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch eines Milcherzeugers auf eine Neuzuweisung der in dem jeweiligen Zwölf-Monats-Zeitraum von anderen Milcherzeugern nicht ausgenutzten Referenzmengen (vgl. Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften --EuGH-- vom 25. März 2004 Rs. C-495/00, EuGHE 2004, I-2993 Rn. 54, worin der EuGH --wenn auch mit anderer Begründung-- entschieden hat, dass ein Milcherzeuger nicht in schutzwürdiger Weise darauf vertrauen kann, dass ihm nach Ablauf eines Wirtschaftsjahres ein bestimmter Teil der nicht genutzten einzelbetrieblichen Referenzmengen zugeteilt wird).

bb) Einer ausdrücklichen gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung der Mitgliedstaaten zur Regelung des bei der Saldierung zu beachtenden Verwaltungsverfahrens und ggf. zur Festlegung eines Stichtages für saldierungsrelevante Daten bedarf es nicht. Soweit das Gemeinschaftsrecht --wie hier-- keine eigenen Regelungen trifft, folgt bereits aus der allgemeinen Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten sowie dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue (Art. 10 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft), dass die Mitgliedstaaten nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind, die zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts erforderlichen Durchführungsbestimmungen zu erlassen (EuGH-Urteile vom 17. Dezember 1970 Rs. 30/70 --Scheer--, EuGHE 1970, 1197 Rn. 10; vom 20. Oktober 1981 Rs. 137/80 --Kommission/Belgien--, EuGHE 1981, 2393 Rn. 9). Dabei müssen die ergriffenen Maßnahmen mit Wortlaut und Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, mit den Zielen und der allgemeinen Systematik der Regelung und mit den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar sein (EuGH in EuGHE 2004, I-2993 Rn. 39-41).

cc) Soweit aufgrund der § 8 Abs. 1 Satz 1 und § 12 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen in § 7b MGV von der Möglichkeit der Neuzuweisung nicht ausgenutzter Referenzmengen Gebrauch gemacht worden ist, folgt daraus nicht, dass eine Neuzuweisung sämtlicher nicht ausgenutzter Referenzmengen erfolgen müsste. Der grundlegende Rahmen für die Erhebung der MGA ist durch das Gemeinschaftsrecht festgelegt, das auch Inhalt und Grenzen einer möglichen Verrechnung von Über- und Unterlieferungen einzelner Milcherzeuger bestimmt. Innerhalb dieses Rahmens verfügt der nationale Verordnungsgeber über einen Gestaltungsspielraum, der es ihm erlaubt, sich auch von verwaltungsökonomischen Gesichtspunkten leiten zu lassen. Die gewählte Stichtagsregelung, die sich in dem durch das Gemeinschaftsrecht eröffneten Rahmen hält, ist mithin nicht zu beanstanden, obwohl sie dazu führt, dass im Streitfall möglicherweise nicht alle Saldierungsmöglichkeiten genutzt werden, die nach dem gemeinschaftsrechtlichen Rahmen zu Gunsten der Klägerin hätten genutzt werden können und die dann im Wege der Bundessaldierung zu Gunsten anderer Erzeuger berücksichtigt worden sind.

Die Milch-Garantiemengenregelung wird von dem Grundprinzip der Verantwortlichkeit der einzelnen Milcherzeuger für einen Abbau der Überproduktion von Milch und von dem Interesse der Gemeinschaft an einer Drosselung der Gesamtproduktion geprägt (Senatsbeschluss in BFH/NV 2000, 1000; Gehrke, Die Milchquotenregelung, 1996, 76, 81 f.). Aus Art. 2 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2, Abs. 2 Unterabs. 3 VO Nr. 3950/92 sowie aus Art. 3 Abs. 1 Unterabs. 1 VO Nr. 536/93 folgt, dass es für die Abgabenpflicht des Milcherzeugers primär auf die Überschreitung der einzelbetrieblichen Referenzmenge ankommt (vgl. Senatsbeschluss in BFHE 203, 243; jetzt ausdrücklich auch 5. Erwägungsgrund sowie Art. 4 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29. September 2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABlEG Nr. L 270/123). Diese Referenzmenge stellt für den Milcherzeuger eine feste wirtschaftliche Größe dar, von der er weiß, dass bei ihrer Überschreitung grundsätzlich MGA zu entrichten ist.

Dieses Prinzip wird durch die Möglichkeit der Verrechnung von Über- und Unterlieferungen einzelner Milcherzeuger zwar teilweise durchbrochen, aber nicht aufgegeben. Die Saldierung hat nicht primär den Zweck, einzelnen Milcherzeugern eine höhere Referenzmenge zu verschaffen bzw. ihnen die abgabenfreie Lieferung von Milch über die individuell zugeteilten Referenzmengen hinaus zu gestatten, sondern sie soll --jedenfalls in erster Linie-- den Mitgliedstaaten die weitgehende Ausschöpfung der ihnen zustehenden Gesamtgarantiemenge und des darin verkörperten volkswirtschaftlichen Kapitals ermöglichen (Senatsbeschluss in BFH/NV 2000, 1000; Gehrke, a.a.O., 70 ff., 75). Entsprechendes gilt für die in § 7b Abs. 2 Nr. 1 MGV geregelte Saldierung für das Gebiet der neuen Bundesländer. Sie war im gesamtstaatlichen Interesse geboten, weil zu erwarten war, dass bedingt durch die Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Betriebe im Beitrittsgebiet verstärkt Referenzmengen ungenutzt bleiben würden (vgl. BRDrucks 72/92, S. 3). Das spricht zwar einerseits dafür, nicht belieferte Teile der Gesamtgarantiemenge auch nachträglich noch einzelnen Milcherzeugern zuzuweisen, bedeutet andererseits aber nicht, dass dies zwingend geschehen müsste. Insbesondere wenn --wie hier-- der Gesichtspunkt der Verwaltungsökonomie dagegen spricht, verletzt es einen Milcherzeuger nicht in seinen Rechten, wenn im Ergebnis keine volle Verrechnung von Über- und Unterlieferungen stattfindet (vgl. auch Hessisches FG, Urteil vom 7. Februar 2001 7 K 4121/00), sondern bei nachträglicher Aufdeckung von Manipulationen, wie sie die Klägerin behauptet, von dem Mitgliedstaat Abgaben erhoben werden, obwohl seine Garantiemenge nicht in dem entsprechenden Umfang überliefert worden ist.

dd) Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Anwendung einer aus Gründen der Verwaltungsökonomie gebotenen Stichtagsregelung bei der Saldierung hätte ausschließen wollen, ergeben sich auch nicht aus dem milchabgabenrechtlichen Sonderstatus des Gebiets der ehemaligen DDR. Zur Erleichterung der Umstrukturierung der landwirtschaftlichen Betriebe ist zwar in einer Fußnote der in Art. 3 Abs. 2 VO Nr. 3950/92 aufgenommenen Tabelle festgelegt worden, welcher Teil der für die Bundesrepublik Deutschland (Bundesrepublik) garantierten Gesamtmengen für Lieferungen und Direktverkäufe den im Gebiet der neuen Länder ansässigen Erzeugern vorbehalten ist. Soweit damit der Gemeinschaftsgesetzgeber für die Zwecke der Anwendung der VO Nr. 3950/92 das Gebiet der ehemaligen DDR für einen Übergangszeitraum dem Gebiet eines Mitgliedstaates gleichgestellt hat, folgt daraus zwar die Verpflichtung der deutschen Behörden, diesen Teil der zugewiesenen Referenzmengen ausschließlich unter Erzeugern in den neuen Bundesländern aufzuteilen und ggf. die Entscheidung des Inhabers eines Milch erzeugenden Betriebs über die Verlagerung der Produktion in einen anderen Teil des Gebiets der ehemaligen DDR zu respektieren (EuGH-Urteil vom 8. Mai 2003 Rs. C-268/01, EuGHE 2003, I-4353). Aus ihr kann aber nicht abgeleitet werden, dass die Bundesrepublik verpflichtet wäre, Über- und Unterlieferungen der Milcherzeuger in diesem Gebiet in vollem Umfang miteinander zu verrechnen. Denn die Entscheidung, ob und ggf. in welchem Umfang Über- und Unterlieferungen einzelner Milcherzeuger miteinander saldiert werden, hat der Gemeinschaftsgesetzgeber den Mitgliedstaaten überlassen und es gibt keinen Grund, weshalb für das Gebiet der neuen Bundesländer etwas anderes gelten sollte.

Die Bundesrepublik hat von ihrer Regelungsbefugnis auch nicht in einer Weise Gebrauch gemacht, die in einer den Zielen der Ausnahmeregelung für die neuen Bundesländer zuwiderlaufenden Weise die Saldierung gebietsfremder Milchmengen mit Unterlieferungen der Milcherzeuger aus den neuen Bundesländern ermöglicht. Dem milchabgabenrechtlichen Sonderstatus des Beitrittsgebiets hat die Bundesrepublik mit der Einführung der Gebietssaldierung für das Gebiet der neuen Bundesländer und der Regelung in § 7b Abs. 1 Satz 8 MGV Rechnung getragen. Damit wird die Verrechnung von Milchmengen aus unterschiedlichen Saldierungsgebieten rechtlich ausgeschlossen. Zu einer Saldierung "über die Grenze" kann es --abgesehen von der Bundessaldierung gemäß § 7b Abs. 2 Nr. 2 MGV-- nur kommen, wenn Milchmengen in gesetzwidriger Weise verschoben oder Anlieferungsdaten einzelner Milcherzeuger gezielt manipuliert werden. Solches Verhalten wird jedoch --wenn es aufgedeckt wird-- von den staatlichen Stellen nicht toleriert, sondern führt zur Erhebung der MGA bei dem seine Referenzmenge überliefernden Milcherzeuger.

ee) Entgegen der Ansicht der Klägerin werden nicht doppelt Abgaben für eine identische Milchmenge erhoben. Soweit keine Saldierung erfolgt und die Klägerin zur Zahlung einer MGA herangezogen wird, ist die MGA für die von der Klägerin gelieferte Milch zu leisten. Werden daneben Manipulationen aufgedeckt, d.h. wird festgestellt, dass ein anderer Milcherzeuger Milch angeliefert hat, obwohl er über keine oder keine ausreichende Milchreferenzmenge verfügte, hat er für die von ihm angelieferte Milch ebenfalls eine MGA zu entrichten. Die Heranziehung beruht auf der persönlichen Verantwortlichkeit eines Milcherzeugers für die von ihm selbst über die zugeteilte Referenzmenge hinaus gelieferte Milch, welche durch die von der Klägerin geschilderten Manipulationen nicht aufgehoben wird.

ff) Dass infolge der Stichtagsregelung unter Umständen mehr MGA erhoben wird als wegen der Überschreitung der gesamtstaatlichen Garantiemenge an die Europäische Union abzuführen ist, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Mitgliedstaaten sind hierzu durch Art. 2 Abs. 4 VO Nr. 3950/92 ausdrücklich ermächtigt (vgl. auch Senatsbeschluss in BFHE 203, 243, m.w.N.). Sie müssen lediglich sicherstellen, dass der überschüssige Betrag zweckgebunden verwendet wird.

3. Die Frage, ob die Festlegung der Saldierungsschlüssel durch die ZEMGA oder die Mitteilung derselben an die Käufer eine eigenständige, in Bestandskraft erwachsende Regelung oder eine bloße Vorbereitungsmaßnahme für die Festsetzung der MGA ist, welche im letzteren Fall inzident auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und ggf. nachträglich zu korrigieren wäre, ist im Streitfall nicht entscheidungserheblich und damit nicht klärungsfähig. Die Klägerin macht nämlich nicht geltend, dass der ZEMGA bei der Berechnung der Saldierungsschlüssel auf der Grundlage der Käufermeldungen nach § 11 Abs. 3 MGV Fehler unterlaufen seien, sondern sie ist der Auffassung, dass nachträglich bekannt gewordene Informationen über Manipulationen der den Käufermeldungen gemäß § 11 Abs. 3 MGV zugrunde liegenden Anlieferungsdaten zu einer Berichtigung der Saldierungsschlüssel führen müssten. Das ist jedoch --wie bereits ausgeführt-- nicht zutreffend.

4. Die Revision ist, wie sich danach von selbst versteht, auch nicht etwa deshalb zur Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung (§ 115 Abs. 2 Nr. 2 2. Alternative FGO) zuzulassen, weil die Auslegung oder Anwendung des revisiblen Rechts durch das FG objektiv willkürlich wäre und unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar erschiene (vgl. Senatsbeschluss vom 13. Januar 2005 VII B 147/04, BFHE 208, 404, BStBl II 2005, 457, m.w.N.). Auf den --überzeugenden-- Ausführungen des FG zu der Käufersaldierung beruht das Urteil im Übrigen nicht.