Leitsatz

Der Anspruch nach § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG setzt voraus, dass die Zersetzungsmaßnahme im Beitrittsgebiet erging und dort Wirkung entfaltete. Daran fehlt es bei Bedrohungen und diffamierenden Erklärungen, die außerhalb des Beitrittsgebiets übermittelt wurden und sich nur dort auf den persönlichen Lebensbereich des Betroffenen auswirkten.

Normenkette

GG

Art. 3 Abs. 1

VwGO

§ 137 Abs. 2

VwRehaG

§ 1 Abs. 1, § 1 Abs. 5, § 1 Abs. 6, § 1a Abs. 1, § 1a Abs. 2, § 2 Abs. 4

Vorinstanz

VG Berlin; 19.11.2021; 9 K 45/21

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 14. Dezember 2023 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller, Dr. Meister und Dr. Naumann für Recht erkannt:

Die Revision wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

Der Kläger begehrt seine verwaltungsrechtliche Rehabilitierung wegen gegen ihn gerichteter Zersetzungsmaßnahmen des Ministeriums für Staatssicherheit (MfS) der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (DDR).

Der Kläger lebte zunächst in der DDR. 1974 wurde er dort wegen "versuchter Republikflucht und staatsfeindlicher Verbindungsaufnahme" zu einer Haftstrafe von vier Jahren verurteilt. Nach zwanzig Monaten Haftzeit kaufte ihn die Bundesrepublik Deutschland frei. Im Dezember 1975 siedelte er nach Berlin (West) über. Dort betätigte er sich parteipolitisch, beteiligte sich an Protestaktionen gegen die Sozialistische Einheitspartei Deutschlands (SED) und war in führenden Positionen in der Internationalen Gesellschaft für Menschenrechte tätig, die insbesondere politisch in der DDR Verfolgte betreute. In den 1980er Jahren war er in Berlin (West) Zersetzungsmaßnahmen des MfS in Form von anonymen Drohungen und Diffamierungen ausgesetzt.

Für seine Haftzeit in der DDR wurde der Kläger im Jahr 1994 strafrechtlich rehabilitiert. Im Mai 2020 beantragte er seine verwaltungsrechtliche Rehabilitierung. Mit Bescheid vom 8. Oktober 2020 lehnte das Landesamt für Gesundheit und Soziales des Beklagten den Antrag ab. Auch wenn der Kläger offensichtlich erheblichen Repressalien ausgesetzt gewesen sei, fielen die von ihm geltend gemachten Maßnahmen nicht in den Anwendungsbereich des Gesetzes. Sie seien nicht in der DDR ergangen und hätten auch nicht seiner dortigen politischen Verfolgung gedient. Er sei damals Bürger der Bundesrepublik Deutschland gewesen und habe in Berlin (West) gelebt.

Die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Der geltend gemachte Anspruch gemäß § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG setze eine Maßnahme im Beitrittsgebiet im Sinne von § 1 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 VwRehaG voraus, die hier nicht vorliege. Die vom Kläger vorgetragenen Handlungen seien in Berlin (West) erfolgt und hätten sich zudem dort und nicht im Beitrittsgebiet auf ihn ausgewirkt. Dass das MfS aus dem Beitrittsgebiet heraus den Auftrag für die Maßnahmen erteilt habe, genüge zur Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen nicht.

Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, der Gesetzgeber habe mit dem Ende 2019 neu eingefügten § 1a Abs. 2 VwRehaG einen eigenständigen Entschädigungsanspruch für Betroffene rechtsstaatswidriger Zersetzungsmaßnahmen schaffen wollen, der auch Maßnahmen außerhalb des Beitrittsgebiets erfasse. Damit habe er eine Lücke der bisherigen Rehabilitierungsgesetze schließen wollen. Die Gesetzesbegründung nehme auf die Richtlinie 1/76 des MfS Bezug, deren Anwendungsbereich nicht auf das Beitrittsgebiet beschränkt gewesen sei. Das Verwaltungsgericht habe zudem für den Handlungsort fehlerhaft auf die Handlung im Einzelnen und nicht auf die operative Maßnahme in Gänze abgestellt. Der Ursprung der Zersetzungsmaßnahmen habe ausschließlich im Beitrittsgebiet gelegen, da sie dort angeordnet worden seien.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 19. November 2021 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Gesundheit und Soziales vom 8. Oktober 2020 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 11. Januar 2021 zu verpflichten, dem Kläger gemäß § 1a Abs. 2 VwRehaG eine einmalige Leistung in Höhe von 1 500 EUR zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Vertreterin des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt dieses Vorbringen, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

II

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht mit Bundesrecht im Einklang (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es hat einen Anspruch des Klägers auf Gewährung einer einmaligen Leistung gemäß § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG wegen der Zersetzungsmaßnahmen, denen er nach seiner Übersiedlung nach Berlin (West) ausgesetzt war, revisionsrechtlich fehlerfrei verneint.

Nach § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG erhält der Betroffene eine einmalige Leistung in Höhe von 1 500 EUR, wenn die Rechtsstaatswidrigkeit wegen einer Maßnahme, die mit dem Ziel der Zersetzung erfolgte, festgestellt worden ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen hier nicht vor.

Ihr räumlicher Anwendungsbereich erstreckt sich nicht auf Maßnahmen, die außerhalb des Beitrittsgebiets ergangen sind und nur dort Wirkung entfalteten. Das ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang, der das Tatbestandsmerkmal der Maßnahme durch Verweis auf § 1a Abs. 1 Satz 1 VwRehaG und dessen weitere Verweisung auf § 1 Abs. 1, 5 und 6 VwRehaG präzisiert (1.). Die dadurch vorgenommene Begrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs des § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG wird durch die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt (2.). Sie steht auch im Einklang mit dem Regelungszweck (3.). Verfassungsrechtlich begegnet sie keinen Bedenken (4.).

1. § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG ergänzt den Rehabilitierungsanspruch gemäß § 1a Abs. 1 VwRehaG in Fällen, in denen die nach dieser Vorschrift zu rehabilitierende Maßnahme auf Zersetzung zielte, um einen Anspruch auf eine einmalige Geldleistung. Er begründet keinen eigenständigen, von den voranstehenden Regelungen unabhängigen Leistungsanspruch, sondern normiert einen Folgeanspruch der Rehabilitierung nach § 1a VwRehaG (vgl. die entsprechende Bezeichnung in § 2 Abs. 4 Satz 9 VwRehaG).

Mit der Bedingung, dass "die Rechtsstaatswidrigkeit wegen einer Maßnahme, die mit dem Ziel der Zersetzung erfolgte, festgestellt worden" ist, knüpft § 1a Abs. 2 Satz 1 VwRehaG an die Feststellung der Rechtsstaatswidrigkeit gemäß § 1a Abs. 1 VwRehaG an. Nach dieser Vorschrift ist auf Antrag für eine Verwaltungsentscheidung nach § 1 Abs. 1 VwRehaG oder eine Maßnahme nach § 1 Abs. 5 Satz 1 oder Abs. 6 VwRehaG, die nicht zu einer Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG genannten Rechtsgüter geführt hat, unter bestimmten weiteren Voraussetzungen die Rechtsstaatswidrigkeit festzustellen.

§ 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG regelt die Rehabilitierung wegen rechtsstaatswidriger Verwaltungsentscheidungen. Er setzt eine hoheitliche Maßnahme einer deutschen behördlichen Stelle zur Regelung eines Einzelfalls in dem in Artikel 3 des Einigungsvertrages genannten Gebiet (Beitrittsgebiet) aus der Zeit vom 8. Mai 1945 bis zum 2. Oktober 1990 (Verwaltungsentscheidung) voraus, die zu einer gesundheitlichen Schädigung, einem Eingriff in Vermögenswerte oder einer beruflichen Benachteiligung geführt hat. Sie ist auf Antrag aufzuheben, soweit sie mit tragenden Grundsätzen eines Rechtsstaates schlechthin unvereinbar ist und ihre Folgen noch unmittelbar schwer und unzumutbar fortwirken.

Danach geht der Anwendungsbereich des § 1a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwRehaG nicht über Verwaltungsentscheidungen gemäß § 1 Abs. 1 VwRehaG sowie Maßnahmen im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 VwRehaG hinaus. Ihnen allen ist gemeinsam, dass sie im Beitrittsgebiet ergangen sein und dort Wirkung entfaltet haben müssen. Das folgt aus der tatbestandlichen Begrenzung des räumlichen Anwendungsbereichs in § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG und aus dessen entsprechender Geltung für hoheitliche Realakte gemäß § 1 Abs. 5 Satz 1 VwRehaG sowie für Maßnahmen der SED und der von dieser beherrschten Organisationen gemäß § 1 Abs. 6 VwRehaG.

Wie sich aus der Satzstellung ergibt, bezieht sich die Ortsangabe "in dem (...) Beitrittsgebiet" auf die "hoheitliche Maßnahme (...) zur Regelung eines Einzelfalls" und nicht auf die diese Maßnahme erlassende "deutsche(...) behördliche(...) Stelle".

Hinzu kommt, dass der in § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG verwendete Begriff der hoheitlichen Maßnahme dem Bedeutungsgehalt des Verwaltungsakts im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG angenähert ist (BT-Drs. 12/4994 S. 21). Das Merkmal "hoheitlich" beschränkt den Begriff des Verwaltungsakts auf einseitige Maßnahmen der Behörde, die diese in einem Über- und Unterordnungsverhältnis unter Berufung auf ihre öffentliche Gewalt trifft (BVerwG, Urteile vom 30. Juni 1998 - 3 C 39.97 - Buchholz 115 Sonstiges Wiedervereinigungsrecht Nr. 13 S. 29 und vom 19. Oktober 2022 - 8 C 15.21 - Buchholz 428.6 § 1 VwRehaG Nr. 12 Rn. 17). Wegen des völkerrechtlichen Territorialprinzips konnten solche Maßnahmen staatlicher Stellen der DDR nur in deren Hoheitsgebiet Geltung beanspruchen und durchgesetzt werden.

Die in § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG normierte Beschränkung des räumlichen Anwendungsbereichs gilt auch für die in § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 VwRehaG geregelte Rehabilitierung wegen hoheitlicher Realakte und Maßnahmen der SED und der von dieser beherrschten Organisationen. § 1 Abs. 5 Satz 1 VwRehaG gebietet die entsprechende Anwendung des Gesetzes auf hoheitliche Maßnahmen, die nicht auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge gerichtet sind. An die Stelle der Aufhebung der Maßnahme tritt dann die Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit (§ 1 Abs. 5 Satz 2 VwRehaG). Damit werden die in § 1 Abs. 1 VwRehaG nicht geregelten Realakte erfasst, ohne einen von § 1 Abs. 1 VwRehaG abweichenden Anwendungsbereich zu normieren. Angepasst wird - wie bei Aufhebungsentscheidungen in § 1 Abs. 4 VwRehaG - allein die angeordnete Rechtsfolge. § 1 Abs. 6 VwRehaG übernimmt mit der Anordnung entsprechender Gesetzesanwendung auf Maßnahmen der SED und der von ihr beherrschten Organisationen die Beschränkung des räumlichen Anwendungsbereichs gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwRehaG.

2. Die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 VwRehaG bestätigt, dass die Maßnahme in der DDR ergangen sein und dort ihre Wirkung entfaltet haben muss. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass die für den Anspruch nach § 1 Abs. 1 VwRehaG erforderliche unmittelbare schwere und unzumutbare Fortwirkung der Rechtsgutschädigung nach einer Übersiedlung in den Westen häufig nicht mehr vorliegen werde. Deshalb sah er davon ab, einen ausdrücklichen Ausschlusstatbestand für Personen, die vor einem bestimmten Zeitpunkt in die Bundesrepublik Deutschland übergesiedelt sind, einzuführen (BT-Drs. 12/4994 S. 22). Diese Überlegungen lassen die Vorstellung des Gesetzgebers erkennen, die Übersiedlung werde schwere Folgen einer im Beitrittsgebiet ergangenen Verwaltungsentscheidung, deren Wirkung dort zu schweren Schädigungen geführt habe, häufig - aber nicht zwangsläufig - beseitigen oder jedenfalls mildern. Er hielt deshalb eine Einzelfallprüfung des Andauerns und der Schwere solcher Folgen für angemessener als einen Ausschlusstatbestand für Übersiedler. Dagegen spricht nichts für eine Absicht des Gesetzgebers, die Rehabilitierung auch auf Maßnahmen zu erstrecken, die außerhalb des Beitrittsgebiets getroffen wurden und dort keine Wirkung entfalteten.

Eine solche Ausweitung lässt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte des § 1a VwRehaG begründen. Den Gesetzesmaterialien dazu sind keine von § 1 Abs. 1 VwRehaG abweichenden Anforderungen an den Ort des Ergehens und der Wirkung der zu rehabilitierenden Maßnahme zu entnehmen. Die Begründung zur Einführung des § 1a VwRehaG durch das Gesetz zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR vom 1. Juli 1997 (BGBl. I S. 1609) erläutert vielmehr, das Gesetz solle den Menschen wirksamer helfen, die in der DDR oder zuvor in der sowjetisch besetzten Zone Opfer politischer Verfolgung geworden seien (BT-Drs. 13/7491 S. 2, Hervorhebungen hier und im Folgenden durch den Senat). Dieses Verständnis lag auch der Einführung des § 1a Abs. 2 VwRehaG durch Art. 2 Nr. 1 Buchst. a des Gesetzes zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR und zur Änderung des Adoptionsvermittlungsgesetzes vom 22. November 2019 (BGBl. I S. 1752) zugrunde. In den Gesetzesmaterialien wird ausgeführt, dass die " Bürger der DDR , die sich für die Freiheit eingesetzt und damit zum Mauerfall beigetragen hätten, ... [m]it perfiden Zersetzungsmaßnahmen ... mürbe gemacht worden [seien]" (BT-Drs. 19/14427 S. 26). Dass damit die Bürger gemeint waren, die sich im Gebiet der DDR aufhielten und dort von Zersetzungsmaßnahmen betroffen waren, ergibt sich aus den Parlamentsberatungen. Dort verwiesen Abgeordnete verschiedener Fraktionen beispielhaft auf Zersetzungsmaßnahmen wie demonstrative Observationen, grundlose Vorladungen und Verhöre sowie schikanöse Zugriffe auf Gegenstände im Privatbereich, die in der genannten Form typischerweise nur im Beitrittsgebiet ergehen konnten (vgl. BT-Plpr. 19/121 vom 24. Oktober 2019 S. 14938, 14939 f. und 14944). Solche Übergriffe konnte das MfS nur im Hoheitsgebiet der DDR ungehindert vornehmen, ohne mit staatlichen Sanktionen rechnen zu müssen.

Aus der Bezugnahme auf die Richtlinie 1/76 des MfS in den Gesetzesmaterialien in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz vom 23. Oktober 2019 (BT-Drs. 19/14427 S. 30 zu Nummer 3) ist keine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der gesetzlichen Regelung auf Maßnahmen außerhalb des Beitrittsgebiets herzuleiten. Sie dient nur der Beschreibung der Art der von der Vorschrift erfassten Maßnahmen. Daraus ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine Absicht des Gesetzgebers, die Rehabilitierung entgegen dem erklärten Ziel des Gesetzes auf Verfolgungsmaßnahmen außerhalb des Beitrittsgebiets zu erstrecken. Dass der in der Richtlinie 1/76 verwendete Begriff des Operationsgebiets nach dem Verständnis des MfS auch Berlin (West) umfasste, genügt dazu nicht. Gegenstand des Verweises auf die Richtlinie sind nur Beispiele zur Verdeutlichung von Zielrichtung und Intensität der Zersetzungsmaßnahmen; zum räumlichen Anwendungsbereich der gesetzlichen Regelung verhält er sich nicht. Selbst wenn der Bezugnahme der Gesetzesmaterialien auf die Richtlinie 1/76 - wie der Kläger meint - ein anderes als das hier zugrunde gelegte Verständnis des Anwendungsbereichs von § 1a Abs. 2 VwRehaG zu entnehmen sein sollte, hätte ein entsprechender Wille des Gesetzgebers angesichts der entgegenstehenden Systematik des Gesetzes und des insoweit unergiebigen Wortlauts jedenfalls keinen Niederschlag im Gesetz gefunden.

3. Der Regelungszweck des § 1a Abs. 1 und 2 VwRehaG gebietet keine großzügigere, sämtliche der DDR zurechenbaren Zersetzungsmaßnahmen auch außerhalb ihres damaligen Hoheitsgebiets einschließende Auslegung. Für eine solche mit Systematik und Entstehungsgeschichte nicht zu vereinbarende Reichweite von Wiedergutmachungsansprüchen gibt die teleologische Auslegung keinen Anhaltspunkt. § 1a Abs. 1 VwRehaG soll den Anspruch auf Rehabilitierung wegen rechtsstaatswidriger Verfolgung und Willkürmaßnahmen in der DDR lediglich über die bereits von § 1 VwRehaG erfassten Fälle schwerer, unerträglich fortwirkender Rechtsgutschädigung hinaus auf Personen erstrecken, die durch solche Maßnahmen in ihrem persönlichen Umfeld diskreditiert worden waren, ohne eine Rechtsgutschädigung im Sinne des § 1 VwRehaG erlitten zu haben. Da die Folgeansprüche der §§ 2 ff. VwRehaG in diesen Fällen regelmäßig nicht greifen, begründet § 1a Abs. 2 VwRehaG einen weiteren Folgeanspruch, beschränkt ihn aber auf Fälle, in denen die persönliche Diskreditierung auf politisch motivierte, zielgerichtete Zersetzungsmaßnahmen zurückzuführen war. Er soll einen Geldausgleich für besonders einschneidende, systematische Verletzungen von Persönlichkeitsrechten gewähren, denen die Betroffenen im Hoheitsgebiet der DDR schutzlos ausgesetzt waren. Diese Erstreckung der Rehabilitierung auf eine nach Art und Folgen der Beeinträchtigung definierte weitere Fallgruppe erweitert nicht den räumlichen Anwendungsbereich des Gesetzes.

4. Verfassungsrechtliche Vorgaben gebieten keine abweichende Auslegung. Die gesetzliche Beschränkung des räumlichen Anwendungsbereichs der §§ 1 und 1a VwRehaG wahrt den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Ungleichbehandlung von Personen, die außerhalb des Beitrittsgebiets Zersetzungsmaßnahmen des MfS ausgesetzt waren, gegenüber denen, die im Beitrittsgebiet Opfer wurden, ist sachlich gerechtfertigt. Opfern von Zersetzungsmaßnahmen des MfS stand in Berlin (West) grundsätzlich staatlicher Schutz zur Verfügung. Demgegenüber war die Vergleichsgruppe im Beitrittsgebiet solchen Zersetzungsmaßnahmen schutz- und wehrlos ausgeliefert und konnte sich ihnen auch nicht ohne weiteres durch Verlassen des Beitrittsgebiets entziehen. Zudem waren die Einwirkungsmöglichkeiten des MfS auf die Opfer von Zersetzungsmaßnahmen außerhalb des Beitrittsgebiets schon wegen der dort drohenden Entdeckung und daraus resultierender Strafverfolgung erheblich geringer.

Nach den für den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichts sind die gegen den Kläger gerichteten Zersetzungsmaßnahmen ausschließlich in Berlin (West) ergangen und haben sich nur außerhalb des Beitrittsgebiets auf ihn ausgewirkt. Die Drohungen und Diffamierungen wurden in Berlin (West) "ins Werk" gesetzt und entfalteten ihre Wirkungen auf das persönliche Lebensumfeld des Klägers dort und in Westdeutschland.

Entgegen der Auffassung des Klägers liegt eine "Maßnahme im Beitrittsgebiet" nicht allein deshalb vor, weil die Zersetzungsmaßnahmen vom Beitrittsgebiet aus veranlasst worden sind. Die Anweisung, eine Maßnahme zu treffen, ist von der Maßnahme selbst zu unterscheiden. Wie oben erläutert, knüpft das Gesetz an deren Ergehen und nicht an vorausliegende Befehle dazu an. Es geht davon aus, dass erst die konkrete Durchführung einer Maßnahme zu einer Belastung des Betroffenen führen und damit der vom Gesetzgeber vorausgesetzte Grund für die Rehabilitierung sein kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.