Vorinstanz

I. VG Leipzig vom 15.12.1993 - Az.: VG 3 K 449/93 -; II. OVG Bautzen vom 05.07.1995 - Az.: OVG 2 S 116/94

Normenkette

DDR: RiG (vom 5.7.1990) §§ 12, 13;

DDR: StAG (vom 5.7.1990) §§ 35, 38a;

EinigungsV Anl. I Kap. III Sachgeb. A Abschn. III Nr. 8 Maßgabe o, z;

ORWA §§ 7, 8, 10

Leitsatz

»Die Berufung eines Staatsanwalts der ehemaligen DDR in den Staatsanwaltsdienst des Freistaats Sachsen ist an das positiv ausgesprochene Vertrauen (Ja-Stimmen) einer Zweidrittelmehrheit der am Abstimmungsvorgang teilnehmenden Ausschußmitglieder gebunden. Stimmenthaltungen wirken sich wie Nein-Stimmen aus.«

Gründe

I.

Der Kläger hat sich nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland beim Sächsischen Staatsministerium der Justiz um die Berufung in das Amt eines Staatsanwalts beworben. Nach Durchführung eines Überprüfungsverfahrens sowie nach persönlicher Anhörung des Klägers schlug der Beklagte dem Staatsanwaltsberufungsausschuß den Kläger zur Berufung in das von ihm angestrebte Amt vor.

In der Sitzung am 13. Juni 1991 stimmten sechs Mitglieder des Staatsanwaltsberufungsausschusses für und drei gegen die Berufung des Klägers; ein Ausschußmitglied enthielt sich der Stimme.

Mit Schreiben des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz - Staatsanwaltsberufungsausschuß für den Bezirk Leipzig - Der Vorsitzende - vom 16. Juli 1991 wurde dem Kläger mitgeteilt, daß der Staatsanwaltsberufungsausschuß in seiner Sitzung vom 13. Juni 1991 die Entscheidung getroffen habe: "Der Bewerber besitzt die sachliche und persönliche Eignung für das Amt eines Staatsanwalts nicht. " Die Begründung des Staatsanwaltsberufungsausschusses wurde wiederholt, in der es heißt: "Der Bewerber war, wie aus einer Reihe z.T. langjährig bekleideter Parteifunktionen erhellt, in besonderem Maße in die SED-Parteiorganisation eingebunden. Hieraus und aus den persönlichen Ausführungen, wonach er die neue Rechtsordnung vorwiegend technisch begreift, konnte der Ausschuß nicht mit der erforderlichen Mehrheit die Überzeugung gewinnen, daß der Bewerber für das Amt des Staatsanwalts im Rechtsstaat geeignet ist."

Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 16. Juli 1991, den Antrag des Klägers auf Überprüfung seiner Eignung und Befähigung für das Amt eines Staatsanwalts durch den zuständigen Staatsanwaltsberufungsausschuß auf der Grundlage des Abstimmungsergebnisses der Sitzung des Staatsanwaltsberufungsausschusses vom 13. Juni 1991 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu verbescheiden. Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert; es hat die Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses vom 13. Juni 1991 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Bestätigung der sachlichen und persönlichen Voraussetzungen für das Amt des Staatsanwalts erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zu entscheiden. Im übrigen hat es die Berufung im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Ein rechtserheblicher Verfahrensfehler, der auch Auswirkungen auf die Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses haben könne, liege darin, daß der Staatsanwaltsberufungsausschuß vom Sächsischen Staatsministerium der Justiz zu Unrecht mündlich und schriftlich dahin gehend belehrt worden sei, daß Stimmenthaltungen abgegebene Stimmen im Sinne des § 13 Abs. 5 DDR-RiG und der § 10 Abs. 3 Satz 3, § 8 Abs. 2 Satz 2 ORWA seien und im Ergebnis als Nein-Stimmen zählen würden.

Stimmenthaltungen seien bei zutreffender Auslegung keine abgegebenen Stimmen im Sinne des § 13 Abs. 5 Satz 1 DDR-RiG und des § 8 Abs. 2 Satz 2 ORWA. Für diese Auslegung spreche zunächst der allgemeine Sprachgebrauch. Wer sich (vor-)enthalte, gebe gerade nichts (von sich) ab. Er sage damit insbesondere auch nicht Nein. Für diese Auslegung spreche auch der juristische Sprachgebrauch. Wenn ein Normgeber erreichen möchte, daß Stimmenthaltungen als Nein-Stimmen gewertet würden, dann stehe ihm sprachlich und gesetzestechnisch die Möglichkeit offen, für eine positive Entscheidung das Votum der Mehrheit der Anwesenden zu verlangen. Nur dann, wenn der ORWA und den diesbezüglichen Bestimmungen des Einigungsvertrags klare Hinweise darauf entnommen werden könnten, daß zum einen ausnahmsweise ein faktischer Entscheidungszwang und zum anderen zusätzlich eine Erschwerung zustimmender Beschlüsse angestrebt worden sei, könnte eine andere Auslegung in Betracht gezogen werden. So seien die ORWA und die diesbezüglichen Bestimmungen des Einigungsvertrags aber nicht zu verstehen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts wirke sich der Rechtsirrtum, daß Stimmenthaltungen als "abgegebene Stimmen" zu werten seien, nicht erst bei der Bewertung des Abstimmungsergebnisses aus. In Wirklichkeit sei dieser Rechtsirrtum Ursache eines Verfahrensfehlers, der bereits vor der den Kläger betreffenden Abstimmung des Staatsanwaltsberufungsausschusses stattgefunden habe. Es sei nicht umstritten, daß von Seiten des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz und seiner Stellvertreter im Vorsitz des Staatsanwaltsberufungsausschusses die Ausschußmitglieder mündlich und schriftlich (in Gestalt des offiziellen Stimmzettelformulars) dahin belehrt worden seien, daß eine Stimmenthaltung als "abgegebene Stimme" zu werten sei und daß sie sich im Ergebnis wie eine Nein-Stimme auswirke. Dadurch sei nicht nur möglicherweise, sondern sogar mit hoher Wahrscheinlichkeit bei den Mitgliedern des Staatsanwaltsberufungsausschusses eine rechtsfehlerhafte Vorstellung über den Erklärungswert einer Stimmenthaltung erzeugt worden.

Ein Verfahrensfehler könne nur dann zur Aufhebung einer Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses als rechtswidrig führen, wenn er sich auf das Ergebnis der Entscheidung ausgewirkt haben könne. Dies sei bei einer rechtsfehlerhaften Instruktion von Ausschußmitgliedern über den Erklärungswert der Stimmenthaltung nur dann der Fall, wenn - wie hier - sich überhaupt Ausschußmitglieder der Stimme enthalten hätten und wenn das Ergebnis der Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses von der Wertung dieser Stimmenthaltungen abhänge.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

die Urteile des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 5. Juli 1995 und des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 15. Dezember 1993 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich an dem Verfahren.

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung der Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an die Vorinstanz. Zu Unrecht hat das Berufungsgericht den Beklagten verpflichtet, erneut über die Berufung des Klägers in das Amt eines Staatsanwalts auf Probe zu entscheiden, weil der streitige Beschluß des Staatsanwaltsberufungsausschusses unter einem rechtserheblichen Verfahrensfehler leide.

1. Das Berufungsgericht hat bei der rechtlichen Beurteilung der vom Kläger erhobenen Bescheidungsklage zu Unrecht die ablehnende Mitteilung des Staatsanwaltsberufungsausschusses vom 13. Juni 1991 als selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt qualifiziert und ist nicht von der Entscheidung des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz - Staatsanwaltsberufungsausschuß für den Bezirk Leipzig - Der Vorsitzende - vom 16. Juli 1991 ausgegangen. Es hätte die Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses als verfahrensinternen Mitwirkungsakt nur inzidenter im Rahmen des Bescheides des Justizministeriums vom 16. Juli 1991 prüfen dürfen und müssen (so entschieden für die Entscheidung des Richterwahlausschusses im Urteil vom 6. November 1995 - BVerwG 2 C 21.94 - [BVerwGE 99, 371]). Denn der Minister der Justiz ist nach Beteiligung des Staatsanwaltsberufungsausschusses für die Berufung der Staatsanwälte - und damit auch für deren Ablehnung - zuständig.

Dies allein führt jedoch nicht zu einer Korrektur des angefochtenen Urteils, wohl aber dessen Auffassung, die streitige Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses leide an einem rechtserheblichen Verfahrensmangel. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist die Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses nicht verwaltungsverfahrensfehlerhaft zustande gekommen; denn Stimmenthaltungen sind bei Anwendung der hier maßgeblichen Vorschriften als abgegebene Stimmen zu werten und zählen bei der Entscheidung, ob der Kläger eine "Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen" erreicht hat, mit. Die Unterrichtung des Staatsanwaltsberufungsausschusses, daß Stimmenthaltungen wie Nein-Stimmen zu werten seien oder wie Nein-Stimmen wirken würden, erweist sich als zutreffend.

2. Nach Anlage I Kap. III Sachgebiet A Abschnitt III Nr. 8 Maßgaben z) aa) und o) gelten für den Fortbestand des Amts des Staatsanwalts die Vorschriften des § 38 a Abs. 1 des Verfassungsgesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft der Deutschen Demokratischen Republik vom 5. Juli 1990 (GBl I S. 635) - DDR-StAG - in Verbindung mit §§ 12 bis 14 des Richtergesetzes der Deutschen Demokratischen Republik - DDR-RiG - vom 5. Juli 1990 (GBl I S. 637) und der Ordnung über die Bildung und Arbeitsweise der Richterwahlausschüsse - ORWA - vom 22. Juli 1990 (GBl I S. 904). Nach § 12 Abs. 1 DDR-RiG und § 10 Abs. 1 ORWA erfolgt die Berufung der Staatsanwälte durch den Minister der Justiz nach Zustimmung von Staatsanwaltsberufungsausschüssen. Nach § 13 Abs. 4 DDR-RiG und §§ 5, 8 Abs. 2 ORWA prüft der Staatsanwaltsberufungsausschuß, ob die Bewerber die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für das Amt eines Staatsanwalts besitzen, wobei der Minister der Justiz bei negativer Feststellung der persönlichen und sachlichen Voraussetzungen des Bewerbers durch den jeweiligen Staatsanwaltsberufungsausschuß an diese Entscheidung gebunden ist (§ 12 Abs. 1 DDR-RiG).

3. Nach dem insoweit gleichlautenden Wortlaut des § 13 Abs. 5 Satz 1 DDR-RiG und des § 8 Abs. 2 Satz 2 ORWA erfolgt die Entscheidung des Staatsanwaltsberufungsausschusses "in geheimer Abstimmung mit Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen".

Der Beklagte hat zu Recht Stimmenthaltungen zu den abgegebenen Stimmen gerechnet, so daß sie sich im Ergebnis wie Nein-Stimmen auswirken. Der Wortlaut des § 13 Abs. 5 Satz 1 DDR-RiG und des § 8 Abs. 2 Satz 2 ORWA spricht weder zwingend für noch gegen die Mitrechnung von Stimmenthaltungen. Der Umstand, daß die Wahl geheim ist, mag bereits ein Indiz dafür sein, daß abgegebene Stimmen die von den Ausschußmitgliedern in das dafür vorgesehene Behältnis eingelegten Stimmzettel sind; das "Wie" der einzelnen Stimmen hätte keinen Einfluß auf das Vorliegen einer Stimmabgabe. Bei der Auslegung kann jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, daß der Gesetzgeber der ehemaligen DDR seiner Wortwahl die Auslegung und die praktische Handhabung von Mehrheitsregelungen des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts zugrunde gelegt hat. Auch der übergangsweisen Aufrechterhaltung dieser Vorschriften durch den Einigungsvertrag kann nicht die Absicht entnommen werden, dem rechtstechnischen Begriff der geforderten Mehrheit die im bisherigen Bundesrecht herausgebildete Bedeutung beizumessen.

Maßgebend ist daher auf den Sinnzusammenhang und Zweck der fortgeltenden Vorschriften im Hinblick auf die in der historischen Situation zu regelnde Übergangssituation abzustellen. Diese sprechen für die Annahme, daß die Berufung zum Staatsanwalt an das positiv ausgesprochene Vertrauen einer Zweidrittelmehrheit der am Abstimmungsvorgang teilnehmenden Ausschußmitglieder gebunden werden sollte. Denn die gesetzlichen Regelungen gehen davon aus, daß die Mitglieder des Staatsanwaltsberufungsausschusses eine sachliche Entscheidung mit Ja oder Nein treffen. Die Mitglieder des Staatsanwaltsberufungsausschusses nehmen nicht eigene, sondern öffentliche Aufgaben wahr. Der erkennende Senat hat im Urteil vom 6. November 1995 - BVerwG 2 C 21.94 - (a.a.O. S. 377 f.) ausgeführt, daß die entscheidende Beteiligung des Richterwahlausschusses nicht nur die Gewähr für angemessene Ergebnisse in der Sache bietet, sondern zugleich zur Akzeptanz der Entscheidung in der Bevölkerung beitragen solle. Dies gilt auch für Staatsanwaltsberufungsausschüsse. Dieser Zweck ergibt sich unter anderem aus der Zusammensetzung des Ausschusses. Die Akzeptanz der Entscheidung wird zudem durch das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit bei Bejahung der Eignung für eine Empfehlung zur Ernennung und durch die Bindung des Ministers an ein ablehnendes Votum des Ausschusses gestärkt. Schließlich spricht auch die Zusammensetzung des Ausschusses für die Verpflichtung der Mitglieder, sich sachlich zu entscheiden. Der Proporz zwischen den Abgeordneten und den Staatsanwälten gemäß § 12 Abs. 1 DDR-RiG, § 3 Abs. 3, § 10 Abs. 3 ORWA stellt sicher, daß die erforderliche Zweidrittelmehrheit nicht gegen das geschlossene Votum einer der beiden Gruppen erreicht werden kann.

Gehen mithin die gesetzlichen Regelungen davon aus, daß alle Mitglieder ihre Stimme abgeben, so wirken alle nicht mit "Ja" abgegebenen Stimmen wie Nein-Stimmen. Die diesbezügliche Unterrichtung des Staatsanwaltsberufungsausschusses durch den Beklagten erweist sich daher als zutreffend.

4. Der Senat hat keine Bedenken, daß der Ausschußvorsitzende zu den Personen zählt, die vom Minister der Justiz mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Ausschußvorsitzes betraut werden dürfen. Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 ORWA kann der Minister der Justiz mit dem Vorsitz "einen Staatssekretär, andere leitende Mitarbeiter des Ministeriums der Justiz oder die Präsidenten der Bezirksgerichte beauftragen". Der mit dem Vorsitz im Staatsanwaltsberufungsausschuß beauftragte Generalstaatsanwalt a.D. W. war im Sinne dieser Vorschrift leitender Mitarbeiter des Ministeriums der Justiz. Ihm wurden die Aufgaben des § 7 Abs. 1 Sätze 1 und 2 ORWA übertragen, und er war dem Minister der Justiz unmittelbar unterstellt. Danach wurde der Vorsitzende für diesen wichtigen Bereich, die Auswahlentscheidungen für die Übernahme von Staatsanwälten der ehemaligen DDR in den Staatsanwaltsdienst des beklagten Landes durch den Ausschuß herbeizuführen, stellvertretend für den Minister der Justiz tätig.

5. Sowohl das Verwaltungsgericht als auch das Oberverwaltungsgericht haben ausschließlich zu der verwaltungsverfahrensrechtlichen Frage bei der Abstimmung durch den Staatsanwaltsberufungsausschuß Stellung genommen. Demgegenüber hat der Kläger sich bereits in der Klageschrift vom 5. September 1991 auch gegen die Begründung seiner Ablehnung im Ablehnungsbescheid vom 16. Juli 1991 gewandt, die der Begründung durch den Staatsanwaltsberufungsausschuß im wesentlichen entspricht. Da insoweit vom Berufungsgericht keine tatsächliche und rechtliche Würdigung vorgenommen worden ist, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Bei der erneuten Entscheidung wird das Berufungsgericht die rechtlichen Vorgaben zur Entscheidungskompetenz des Staatsanwaltsberufungsausschusses, die diesem eingeräumte Beurteilungsermächtigung und die materiellrechtliche Festlegung des Bewertungsmaßstabes und die Vorgaben des Einigungsvertrags zu beachten haben, wie sie vom erkennenden Senat für den Richterwahlausschuß im Urteil vom 6. November 1995 - BVerwG 2 C 21.94 - (a.a.O.) dargelegt sind.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wurde für das Revisionsverfahren gemäß § 13 Abs. 4 Satz 1 Buchst. b GKG i.V.m. § 2 Abs. 1 der 2. BesÜV vom 2. Juni 1993 (= der Hälfte von 84 v.H. von 99200 DM) auf 41664 DM festgesetzt.