Normenkette

BauGB 1986 § 245 Abs. 9 BauGB 1998 § 235 Abs. 1 Satz 2 StBauFG § 1 StBauFG § 53

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Ein durch Rechtsverordnung der Landesregierung unter Geltung des Städtebauförderungsgesetzes (StBauFG) förmlich festgelegter städtebaulicher Entwicklungsbereich konnte, solange die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme noch nicht abgeschlossen war, gemäß § 245 Abs. 9 BauGB 1986 (jetzt: § 235 Abs. 1 Satz 2 BauGB 1998) nach Maßgabe der §§ 53 und 1 StBauFG durch Änderungsverordnung erweitert werden.

Beschluß des 4. Senats vom 19. April 1999 - BVerwG 4 BN 10.99

I. VGH Kassel vom 27.11.1998 - Az.: VGH 4 N 2152/94 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

BVerwG 4 BN 10.99 VGH 4 N 2152/94

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 19. April 1999 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch und die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann und Halama

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 1998 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragsteller zu 1 bis 3 zu jeweils 2/9 und der Antragsteller zu 4 zu 1/3.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 75 000 DM festgesetzt.

Gründe

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beimessen.

a) Die Frage, ob eine Landesregierung, die auf der Grundlage des Städtebauförderungsgesetzes durch Rechtsverordnung einen städtebaulichen Entwicklungsbereich festgelegt hat, wählen kann, ob sie diese Verordnung ergänzt oder es der Gemeinde überläßt, nach neuem Recht eine Entwicklungssatzung zu beschließen, rechtfertigt nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens, da sie sich, soweit ihr überhaupt Bedeutung über die Entscheidung im anhängigen Verfahren hinaus zukommt, ohne weiteres beantworten läßt. Ein Wahlrecht in dem von der Beschwerde offenbar verstandenen Sinne der Beliebigkeit besteht nicht. Ob der eine oder der andere Weg zu beschreiten ist, hängt vielmehr von dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck ab. Die im Jahre 1993 erlassene streitige Verordnung, durch die der ursprünglich festgelegte Entwicklungsbereich erweitert wurde, findet ihre Rechtsgrundlage in § 245 Abs. 9 BauGB a.F. Danach ist, ebenso wie nach § 235 Abs. 1 Satz 2 BauGB n.F., für Änderungen § 53 StBauFG i.V.m. § 1 StBauFG weiter anzuwenden. Diese Übergangsregelung erklärt sich daraus, daß § 53 StBauFG die Grundlage nicht nur für die Erklärung zum städtebaulichen Entwicklungsbereich, sondern auch für Änderungen des Entwicklungsbereichs bildete. Sie trägt dem Bedürfnis Rechnung, Änderungen zu ermöglichen, auch nachdem § 53 StBauFG entfallen ist. Die Erwähnung des § 1 StBauFG in § 245 Abs. 9 BauGB a.F. beruht auf der Erwägung, daß auch die Erweiterung oder sonstige Änderung eines Entwicklungsbereichs den Anforderungen genügen muß, die sich aus dieser Vorschrift ergeben. Von besonderer Bedeutung ist unter diesem Blickwinkel die Bindung an die in § 1 StBauFG genannten Maßnahmetypen. Geht es darum, eine unter dem Regime des Städtebauförderungsgesetzes aufgenommene Entwicklungsmaßnahme typengerecht fortzuentwickeln, so läßt sich dieses Ziel nur unter Einsatz der Mittel erreichen, die der Gesetzgeber in § 245 Abs. 9 BauGB a.F. zur Verfügung stellt. Den §§ 165 ff. BauGB liegt in der Ausprägung, die sie im Anschluß an die §§ 6 und 7 des Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch vom 17. Mai 1990 (BGBl I S. 926) durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl I S. 466) erhalten haben, ein im Vergleich zum alten Recht gewandeltes Verständnis der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zugrunde. Soll ein Gebiet nach neuem Recht zu einem Entwicklungsbereich erklärt werden, so muß es, auch wenn es an einen Entwicklungsbereich alter Art räumlich unmittelbar angrenzt, für sich genommen, die Voraussetzungen dafür bieten, daß sich in ihm die in § 165 BauGB genannten Zwecke verwirklichen lassen. Nur wenn es im Sinne dieser Vorschrift der städtebaulichen Zielsetzung entspricht, einen Ortsteil oder einen Teil des Gemeindegebiets zu entwickeln oder vorhandene Orts- oder Gemeindeteile einer neuen Entwicklung zuzuführen, darf die Gemeinde auf das Instrumentarium zurückgreifen, das ihr das besondere Städtebaurecht nunmehr bietet.

b) Die Frage, ob die Landesregierung allein aufgrund nicht näher überprüfter Angaben der Gemeinde berechtigt ist, einen Entwicklungsbereich zu erweitern, verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Sie läßt sich anhand des insoweit eindeutigen Gesetzeswortlauts unschwer beantworten. Die Änderung einer nach § 53 StBauFG erlassenen Rechtsverordnung kommt nach § 245 Abs. 9 BauGB a.F. nur in Betracht, wenn sie erforderlich ist. Ob das der Fall ist, ist von den Erfordernissen des § 1 StBauFG her zu beurteilen. Vorstellungen der Gemeinde sind in diesem Zusammenhang nur insoweit beachtlich, als sie hiermit im Einklang stehen. Die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Änderung trägt allein die Landesregierung. Die Beschwerde läßt es letztlich damit bewenden, in Zweifel zu ziehen, daß die von den Antragstellern bekämpfte Erweiterung des Entwicklungsbereichs dem Erforderlichkeitsgebot des § 245 Abs. 9 BauGB a.F. gerecht wird. Wie weit ihre Einwände berechtigt sind, ist indes ausschließlich eine Frage der Einzelfallwürdigung.

c) Auch die Frage, ob ein Grundstück, das im Flächennutzungsplan nicht als gewerbliche Baufläche dargestellt ist, in einen städtebaulichen Entwicklungsbereich alter Prägung einbezogen werden darf, nötigt nicht zur Zulassung der Revision auf der Grundlage des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. § 53 Abs. 1 StBauFG, auf den § 245 Abs. 9 BauGB a.F. verweist, knüpft die Erklärung zum städtebaulichen Entwicklungsbereich an die in § 1 Abs. 3 StBauFG genannten Voraussetzungen. Danach dürfen im Rahmen einer Entwicklungsmaßnahme neue Orte geschaffen, vorhandene Orte zu neuen Siedlungseinheiten erweitert oder vorhandene Orte um neue Ortsteile erweitert werden, wenn dies den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entspricht. Sind derartige Maßnahmen der Gegenstand einer Zielfestlegung auf der Ebene der Raumordnung oder Landesplanung, so scheitert die für ihre Durchführung unentbehrliche förmliche Erklärung zum Entwicklungsbereich nicht daran, daß der Flächennutzungsplan der Gemeinde, aus welchen Gründen immer, keine Darstellungen enthält, die mit der Festlegung übereinstimmen. Nach § 1 Abs. 4 BBauG/BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Gemeinden haben diese als verbindliche Vorgaben hinzunehmen. Die Ziele der Raumordnung sind je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe konkretisierungsfähig, sie können aber nicht im Wege der Abwägung überwunden werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329). Die Gemeinden können die Rechtswirkungen, die Ziele nach der Wertung des Gesetzgebers enthalten, nicht dadurch schmälern oder gänzlich zunichte machen, daß sie den Verpflichtungen, die sich für sie aus § 1 Abs. 4 BBauG/BauGB ergeben, nicht nachkommen. Im Konflikt zwischen der Raumordnung und der Bauleitplanung gebührt den Zielen der Vorrang.

d) Mit der Frage, ob das Interesse, billigen Baugrund für die Ansiedlung von Gewerbebetrieben bereitzustellen, die Erweiterung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs rechtfertigt, zeigt die Beschwerde ebenfalls keinen Klärungsbedarf auf. Es bedarf nicht eigens der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um festzustellen, daß Entwicklungsmaßnahmen sich nicht als Mittel dafür eignen, zur Ankurbelung der Wirtschaft private Investoren zu fördern. Maßnahmen, die nicht im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 2 StBauFG der Strukturverbesserung in den Verdichtungsräumen, der Verdichtung von Wohn- und Arbeitsstätten im Zuge von Entwicklungsachsen oder dem Ausbau von Entwicklungsschwerpunkten außerhalb der Verdichtungsräume dienen, sind unzulässig, da sie nicht dem Wohl der Allgemeinheit entsprechen, das bei der Festlegung oder der Erweiterung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs nach § 53 Abs. 1 Nr. 2 StBauFG die Richtschnur bildet. Die Einbeziehung eines Grundstücks in einen Entwicklungsbereich zieht freilich Preisbindungen bei Veräußerungsgeschäften nach sich. Gleichwohl kann keine Rede davon sein, daß Bauinteressenten zu Vorzugspreisen mit Bauland versorgt werden. Der Gesetzgeber stellt vielmehr in § 59 Abs. 5 Satz 1 StBauFG (= § 169 Abs. 8 Satz 1 BauGB) sicher, daß der bauwillige Käufer den Preis bezahlt, der dem aktuellen Verkehrswert entspricht.

e) Soweit die Beschwerde dem Normenkontrollgericht vorhält, nicht der Frage nachgegangen zu sein, ob das mit der angegriffenen Rechtsverordnung verfolgte Planungsziel mit Hilfe "normaler" Bebauungspläne ebensogut erreichbar gewesen wäre, verkennt sie, daß der Weg zu einer revisionsgerichtlichen Überprüfung nur dann eröffnet ist, wenn einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt. Inwiefern Anlaß besteht, den von ihr angesprochenen Problemkreis zum Gegenstand einer vertieften Erörterung zu machen, ist weder ihrem Vorbringen zu entnehmen noch sonst ersichtlich. Es liegt auf der Hand und bedarf keiner Bestätigung in einem Revisionsverfahren, daß der Rückgriff auf das Instrumentarium des besonderen Städtebaurechts ausgeschlossen ist, wenn die Mittel der Bauleitplanung gleichen Erfolg versprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - DVBl 1998, 1293).

f) Die Frage, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um den Schluß zu rechtfertigen, daß die Änderung eines Entwicklungsbereichs aus Gründen des Allgemeinwohls geboten ist, läßt sich in verallgemeinerungsfähiger Weise nur mit dem Hinweis auf den Wortlaut des § 245 Abs. 9 BauGB a.F. beantworten. Danach ist § 53 StBauFG maßgebend, der darauf abstellt, daß das Wohl der Algemeinheit vor dem Hintergrund der Zielsetzungen des § 1 Abs. 3 StBauFG die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme gebietet. Ob diesem Erfordernis genügt ist, läßt sich nur von Fall zu Fall anhand der jeweiligen Gegebenheiten beurteilen.

g) Die Frage, ob es zulässig ist, einen Entwicklungsbereich noch nach mehr als 20 Jahren zu erweitern, verleiht der Rechtssache ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung, da auch sie sich anhand des Gesetzeswortlauts und der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne weiteres beantworten läßt. § 245 Abs. 9 BauGB a.F. schränkt die Möglichkeit, einen Entwicklungsbereich zu erweitern, zeitlich nicht ein. Er setzt allerdings als selbstverständlich voraus, daß die Entwicklungsmaßnahme im Zeitpunkt der Änderung der Rechtsverordnung noch nicht abgeschlossen ist. Das Städtebauförderungsgesetz enthält insoweit keine genauen zeitlichen Vorgaben. Es beschränkt sich in § 53 Abs. 1 Nr. 3 auf die Forderung, daß eine zügige Durchführung der Maßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet sein muß. Welcher zeitliche Rahmen als maßnahmegerecht anzusehen ist, läßt sich nicht abstrakt festlegen. Vielmehr kommt es maßgeblich auf den Umfang der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - DVBl 1998, 1294; BGH, Urteil vom 2. Oktober 1986 - III ZR 99/85 - NVwZ 1987, 923). Zieht sich die Durchführung der Maßnahme länger hin als ursprünglich vorgesehen, so beeinflußt dies nicht zwangsläufig die Gültigkeit der Rechtsverordnung. Der voraussichtliche Zeitbedarf läßt sich nur im Wege einer Prognose erfassen. Die Landesregierung ist insoweit darauf angewiesen, anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil abzugeben. Fehlerhaft ist ihre Prognose nur, wenn sie von Anfang an auf haltlosen Annahmen beruht, nicht jedoch, wenn sie durch die spätere tatsächliche Entwicklung nur unvollkommen bestätigt oder gar widerlegt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110, und vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256). Erweist es sich im Sinne des § 245 Abs. 9 BauGB a.F. als erforderlich, einen Entwicklungsbereich zu erweitern, so liefe es dem Gesetzeszweck erkenbar zuwider, von einer Änderung gleichwohl Abstand zu nehmen, nur weil es bei der bisherigen Durchführung der Maßnahme zu unvorhersehbaren zeitlichen Verzögerungen gekommen ist.

2. Die Divergenzrüge ist unzulässig. Sie genügt nicht den formellen Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

Die Beschwerde legt nicht dar, mit welchem abstrakten Rechtssatz sich das Normenkontrollgericht zu einem Rechtssatz in Widerspruch gesetzt haben soll, den das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 24. März 1987 1 BvR 1046/85 - (BVerfGE 74, 264) oder der Senat im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) formuliert hat. Der Tatrichter hat weder die Aussage des Bundesverfassungsgerichts in Frage gestellt, daß eine Entwicklungsmaßnahme einen "qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf" voraussetzt, noch im Gegensatz zum Senat den Standpunkt vertreten, daß "die Schaffung von Arbeitsplätzen stets ein die Enteignung rechtfertigendes Gemeinwohlinteresse darstellt". Die Beschwerde erschöpft sich insoweit in dem Vorhalt, daß die Vorinstanz aus der von ihr zitierten Rechtsprechung nicht die Folgerungen gezogen hat, die nach ihrer Ansicht geboten gewesen wären. Damit zeigt sie keine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Auch soweit sie darauf hinweist, daß die Antragsteller bereit seien, sich von ihrem Grund und Boden zu trennen, "allerdings nicht zu einem Preis, der völlig von der künftigen Entwicklung losgelöst" ist, markiert sie keine Abweichung. Wie der Senat im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) ausgeführt hat, ist einer der Grundpfeiler des für Entwicklungsmaßnahmen charakteristischen Finanzierungssystems gerade darin zu sehen, daß die Eigentümer ihre Grundstücke zum entwicklungsunbeeinflußten Anfangswert im Sinne des § 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB (= § 57 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 18 Abs. 2 Satz 5 StBauFG) zur Verfügung stellen.

3. Die Verfahrensrüge greift ebenfalls aus formellen Gründen nicht durch.

Die Beschwerde sieht einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO darin, daß die Vorinstanz über die Frage hinweggegangen ist, ob nicht ein einfacher Bebauungsplan oder der Abschluß von städtebaulichen Verträgen mit den betroffenen Grundeigentümern ausgereicht hätte, um das angestrebte Planungsziel zu erreichen. Sie macht indes selbst nicht geltend, daß der Tatrichter sich die von ihr nicht geteilte Überzeugung aufgrund von unzureichenden Sachverhaltsfeststellungen gebildet habe. Ihre Kritik richtet sich vielmehr dagegen, daß der angefochtene Beschluß von der Annahme getragen wird, die Erweiterung des Entwicklungsbereichs sei trotz der von den Antragstellern aufgezeigten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten erforderlich gewesen. Damit hält die Beschwerde dem Normenkontrollgericht der Sache nach vor, § 245 Abs. 9 BauGB a.F., der dem materiellen Recht angehört, fehlerhaft angewendet zu haben. Die rechtliche Subsumtion kann indes nicht zum Gegenstand einer Verfahrensrüge gemacht werden. Fragen, die an sie anknüpfen, eröffnen die Revision nur unter den in § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO genannten Voraussetzungen, die hier, wie dargelegt, nicht erfüllt sind.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.