Vorinstanz

VG Halle; 22.01.2014; VG 5 A 155/13 HAL / OVG Magdeburg; 07.12.2016; OVG 2 L 21/14

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 22. November 2018 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Böhmann und Dr. Löffelbein für Recht erkannt:

Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 geändert. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 22. Januar 2014 wird zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht die Bestimmungen Nr. 2.2 bis 2.6 des Bescheids des Beklagten vom 25. November 2011 aufgehoben hat.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

Die Klägerin, Betreiberin eines Kieselgurtagebaus, wendet sich gegen die Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans zur Verfüllung der beim Abbau entstandenen Restlöcher.

Der vom Bergamt H. unter dem 11. Dezember 1996 zugelassene "Sonderbetriebsplan Verkippung von unbelastetem Erdaushub im Kieselgurtagebau K." sah unter der Bezeichnung als Auflage unter anderem die Zulassung der Verkippung der Grube im Rahmen der Wiedernutzbarmachung mit fremdem unbelastetem Erdaushub oberhalb des maximal zu erwartenden Grundwasserspiegels + 62 m NN vor. Das Verfüllmaterial konnte hinsichtlich der in Richtwertlisten aufgeführten Parameter einen Zuordnungswert Z 1 erreichen. Unterhalb der Höhe + 62 m NN durfte nur der aus dem Tagebau anfallende Abraum verkippt werden. Mit Bescheid vom 8. Februar 2002 verfügte die Abfallbehörde die Umstellung der zugelassenen Abfallarten auf die Nr. 17 05 04 "Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen" der Abfallverzeichnisverordnung (AVV).

Nach Anhörung der Klägerin ergänzte der Beklagte die Sonderbetriebsplanzulassung von 1996 mit Bescheid vom 25. November 2011 und änderte diese in Nr. 2 bis 2.6 des Tenors unter anderem durch Beschränkung des zugelassenen Schadstoffinventars dahingehend, dass neben tagebaueigenem Abraum nur Materialien nach dem AVV-Schlüssel 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen) verwendet werden dürfen (Nr. 2.1), das Verfüllmaterial die bodenartspezifischen Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff (Tabelle II.1.2-2) nach den Anforderungen der TR Boden 2004 einzuhalten hat (Nr. 2.2), und dass abweichende Parameter für Sulfat (Nr. 2.3) sowie Regelungen für die Probenahme und Analytik sowie zum Annahmeregime festgelegt wurden (Nr. 2.4 bis 2.6 ). Durch ministeriellen Runderlass sei ein Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen eingeführt worden, nachdem die Verwertung von Abfällen im Bergbau nach den technischen Regeln der Bund-/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, des Länderausschusses Bergbau und der Bund-/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LAGA M 20, TR Boden) erfolge. Die nachträgliche Änderung der Auflagen, wonach bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürften, diene der Vorsorge der Wiedernutzbarmachung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG. Es seien über § 48 Abs. 2 BBergG auch die Vorschriften des Abfall-, des Bodenschutz- und des Wasserrechts zu beachten. Vom Schadstoffinventar der zur Verfüllung genutzten Abfälle dürften keine nachteiligen Auswirkungen auf Boden und Grundwasser ausgehen.

Das Verwaltungsgericht hob den Bescheid in Nr. 2 bis 2.6 auf. Mit Urteil vom 7. Dezember 2016 hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit dem angefochtenen Bescheid verfolge der Beklagte einen mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vereinbaren Zweck. Die nachträglichen Auflagen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne der Vorschrift gehörten neben der Beachtung des Abfallrechts auch die Anforderungen des Bodenschutzrechts. Die Vorschriften fänden auch auf nachträgliche Auflagen zur Verfüllung Anwendung. Die angefochtenen Bestimmungen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Die Neuregelung des zulässigen Schadstoffinventars unter Bezugnahme auf die Vorsorgewerte für die Zuordnungswerte Z 0 nach den TR Boden finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV. Soweit darin keine Vorsorgewerte enthalten seien, beruhten die Bestimmungen auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie dienten der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, deren Anforderungen durch die LAGA M 20 beschrieben würden.

Die Bestimmungen seien für die Klägerin wirtschaftlich vertretbar, nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umsetzbar und hielten sich im Rechtsfolgenrahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Unter Zugrundelegung eines gegenüber § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG weiten Verständnisses handele es sich um nachträgliche eigenständige Auflagen. Der Bescheid leide auch nicht an Ermessensfehlern.

Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Die angefochtenen Bestimmungen seien keine Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Vielmehr handele es sich um nachträgliche inhaltliche Beschränkungen der ursprünglichen Zulassung im Sinne einer Teilaufhebung. § 48 Abs. 2 BBergG sei keine Zulassungsvoraussetzung für den Betriebsplan; diese seien in § 55 Abs. 1 und 2 BBergG abschließend geregelt. Die Vorsorgewerte nach § 9 BBodSchV könnten auf Verfüllmaterial aus geeigneten Abfällen zur Verwertung weder unmittelbar noch entsprechend angewandt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe den materiellen Maßstab von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung fehlerhaft angewandt, weil keine verbindliche Festlegung durch die LAGA M 20 und TR Boden erfolgen könne. Es sei vielmehr eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Das Oberverwaltungsgericht verstoße gegen den Überzeugungsgrundsatz, indem es den Beklagtenvortrag zu den geologischen Besonderheiten - trotz substantiierter Einwände - ungeprüft übernommen und so dessen Beweislast übergangen habe. Die angefochtenen Bestimmungen seien wirtschaftlich nicht vertretbar; auch lägen Ermessensfehler vor. Jedenfalls fordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine Ausgleichs- und Übergangsregelung.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 22. Januar 2014 zurückzuweisen, soweit das Verwaltungsgericht die Bestimmungen Nr. 2.2 bis 2.6 des Bescheids des Beklagten vom 25. November 2011 aufgehoben hat.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses hält nachträgliche Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG für zulässig. Es spreche viel dafür, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG lediglich zum Erlass einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ermächtige und nicht darüber hinaus zu einer nachträglichen Inhaltsänderung einer Betriebsplanzulassung.

II

Die Revision der Klägerin ist zulässig und begründet. Über ein Rechtsmittel des Beklagten war nicht zu entscheiden. Der am 22. November 2018 verkündete Entscheidungsausspruch, wonach die Revision des Beklagten zurückgewiesen wird, ist insoweit berichtigt worden (§ 118 Abs. 1 VwGO).

Das angegriffene Urteil beruht auf einem Bundesrechtsverstoß (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass der Erlass nachträglicher Auflagen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig ist. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht dem Begriff der Auflage in dieser Ermächtigungsgrundlage jedoch ein von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichendes Verständnis zugrunde gelegt (1.). Der Senat kann, da fehlende Tatsachenfeststellungen insoweit nicht entgegenstehen, in der Sache selbst entscheiden und die Berufung des Beklagten gegen das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO; 2.).

1. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BBergG ist die nachträgliche Aufnahme von Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan bzw. deren Änderung oder Ergänzung unter anderem zulässig, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 BBergG erforderlich ist. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG, wonach die für die Betriebsplanzulassung zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen kann, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 BBergG und gilt auch für nachträgliche Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.

a) § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG heranzuziehen. Die Vorschrift erweitert die Befugnisse der Bergbehörde im Betriebsplanzulassungsverfahren. Sie begründet nicht nur eine eigenständige, dem Betriebsplan neben- und nachgeordnete Anordnungsbefugnis der Bergbehörde, sondern ergänzt § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Juli 1986 - 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 <323>, vom 29. Juni 2006 - 7 C 11.05 - BVerwGE 126, 205 Rn. 17 und vom 30. März 2017 - 7 C 17.15 - NVwZ-RR 2017, 685 Rn. 33; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 115; Vitzthum/Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 21). Als Teil des Prüfprogramms des Zulassungsverfahrens nach § 55 Abs. 1 BBergG muss § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG im Interesse des Gleichlaufs auch für nachträgliche Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gelten (OVG Koblenz, Urteil vom 19. November 2007 - 1 A 10706/05 - ZfB 2008, 147 <153>; Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 48 Rn. 37; Vitzthum/Piens a.a.O. § 48 Rn. 24; Beckmann, ZUR 2006, 295 <297>). Die Möglichkeit nachträglicher Auflagen zur Sicherung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG entspricht dem Willen des Gesetzgebers, nach dem sich Nebenbestimmungen auf die Voraussetzungen beziehen sollen, die Gegenstand des Zulassungsverfahrens sind (BT-Drs. 8/1315 S. 89 f. und 112). § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bezieht sich nicht nur auf Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen, sondern auch auf die Verfüllung. Denn im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sind über § 48 Abs. 2 BBergG auch bei der Ergänzung oder Änderung eines Abschlussbetriebsplans und damit bei der Verfüllung zur Wiedernutzbarmachung unter anderem die bodenschutz- und abfallrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - BVerwGE 123, 247 <254>; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 53 Rn. 21 m.w.N.).

b) Die weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG enthalte einen eigenständigen, von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichenden Auflagenbegriff, von dem die angefochtenen Bestimmungen erfasst seien, verstößt gegen Bundesrecht. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 14 f.; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum a.a.O. § 56 Rn. 115).

Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Regelungssystematik lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Gesetz den Begriff der Auflage nicht in dem vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht vorgegebenen Sinne verstanden wissen will. Dies wird durch die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah zunächst in § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG-E (entspricht § 56 BBergG) - "im Einklang mit der modernen Verwaltungsgesetzgebung" - eine eigenständige Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen ("Beschränkungen, Befristungen, Auflagen") bei der Zulassung eines Betriebsplans vor (BT-Drs. 8/1315 S. 112). Auf diese Regelung ist später - auf Vorschlag des Bundesrats - unter Verweis auf die ergänzende Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (siehe § 5 BBergG i.V.m. § 36 VwVfG) verzichtet worden (BT-Drs. 8/3965 S. 37, 134, 138). Die nachfolgend in § 55 Abs. 1 Satz 3 BBergG-E normierte Ermächtigungsgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen, die in § 36 VwVfG keine Entsprechung findet, ist beibehalten worden, um so dem Vorbehalt des Gesetzes Rechnung zu tragen. Mit der Beschränkung auf die Auflage im Sinne des § 36 VwVfG unterscheidet sich § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG von anderen fachgesetzlichen Eingriffsbefugnissen wie etwa § 17 BImSchG oder § 13 WHG, die die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen nicht nur für Nebenbestimmungen vorsehen und so die Umsetzung eines Konzepts "dynamischer Betreiberpflichten" umfassend erlauben (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 Rn. 28, vom 21. Dezember 2011 - 4 C 12.10 - BVerwGE 141, 293 Rn. 18 und vom 29. November 2012 - 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 27; Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, § 17 Rn. 18).

Das vom Oberverwaltungsgericht angeführte - verwaltungspraktische - Erfordernis einer nachträglichen Korrektur eines zugelassenen Betriebsplans insbesondere zur Anpassung an geänderte materiell-rechtliche Vorgaben rechtfertigt keine andere Auslegung. Diesem Anliegen kann nur im Rahmen der vorhandenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten Rechnung getragen werden. Die allgemeine bergaufsichtliche Anordnungsbefugnis nach § 71 Abs. 1 BBergG hat insoweit eine nur eingeschränkte Bedeutung. Denn sie ist gegenüber allgemeinen betriebsplanbezogenen Maßnahmen nachrangig (BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 - BVerwGE 81, 329 <333> und vom 18. Dezember 2014 - 7 C 22.12 - BVerwGE 151, 156 Rn. 25, 38) und setzt eine konkrete Gefahr für Leib, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter voraus. Mangels sonstiger fachgesetzlicher Regelungen richtet sich die Möglichkeit der Änderung eines zugelassenen Betriebsplans nach den gemäß § 5 BBergG anwendbaren Bestimmungen über die (Teil-)Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs nach § 48 f. VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 25 ff.). Bei der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften ist zu beachten, dass Dauerverwaltungsakte durch eine Änderung der Rechtslage rechtswidrig werden können und folglich eine Rücknahme ex nunc - sowie auch ex tunc ab dem Zeitpunkt der Rechtswidrigkeit - in Betracht kommt (siehe BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 43, vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 15 und vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - BVerwGE 155, 81 Rn. 28). Soweit sich bei der Anwendung dieser Vorschriften rechtliche Hindernisse für eine effektive Umsetzung neuer umweltrechtlicher Standards ergeben sollten, ist die Bewertung eventueller Unzulänglichkeiten und gegebenenfalls deren Beseitigung allein Sache des Gesetzgebers.

c) Auf die weiteren von der Klägerin geltend gemachten materiell-rechtlichen Rügen kommt es - in gleicher Weise wie auf die Verfahrensrügen - nach der Feststellung eines entscheidungserheblichen Bundesrechtsverstoßes nicht mehr an. Der Grundsatz der Vollrevision (§ 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO) verpflichtet das Revisionsgericht nicht zu Ausführungen, die nach dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht geboten sind. Das kann zwar letztlich erst im Blick auf eine abschließende Entscheidung nach Maßgabe von 144 Abs. 3 VwGO festgestellt werden. Doch auch insoweit bedarf es, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen (2.) ergibt, keiner weitergehenden Prüfung.

d) Das Vorbringen der Revision gibt dem Senat gleichwohl Anlass zu der Feststellung, dass an der im Beschluss vom 28. Juli 2010 - 7 B 16.10 - (Buchholz 451.222 § 2 BBodSchG Nr. 2 Rn. 10) in Ergänzung der Ausführungen im Urteil des Senats vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - (BVerwGE 123, 247 <256 ff.>) vertretenen Rechtsauffassung festzuhalten ist. Danach gelten die über § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bei der Verwertung von Abfällen durch Verfüllung eines Tagebaus im Rahmen eines bergrechtlichen Betriebsplans anwendbaren Vorschriften des Bodenschutzrechts nicht nur für den Bereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren Bodens und beschränken sich auch nicht auf die Verfüllung mit "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 2 Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) (zustimmend etwa Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG a.a.O. § 56 Anhang Rn. 88; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. Anhang § 48 Rn. 48; Dazert, AbfallR 2005, 223 <225 f.>; ders., AbfallR 2010, 102 <103>; Séché, ZfW 2006, 1 <3>; Attendorn, AbfallR 2006, 167 <168 ff.>; Frenz, AbfallR 2012, 72 <74>; Müggenborg, NVwZ 2012, 659 <664>; so auch schon zuvor die behördliche Praxis, siehe LABO in Zusammenarbeit mit LAB, LAGA und LAWA, Vollzugshilfe zu § 12 BBodSchV, Stand: 11. September 2002, Anhang 4, 4.). Dies folgt aus dem Schutzzweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht erfüllt natürliche Bodenfunktionen, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst c BBodSchG). Bliebe dies unbeachtet, würde gegebenenfalls sehenden Auges ein bodenschutzrechtlicher Sanierungsfall geschaffen; das kann aber nicht Ergebnis einer sinnvollen Gesetzesanwendung sein (vgl. Séché, ZfW 2006, 1 <3>; Attendorn, AbfallR 2006, 167 <168>). Mit dem Bezug auf die Bodenfunktionen ist zugleich eine Grenze nach unten bezeichnet: Zwar finden die Vorsorgemaßstäbe im gesamten Tagebau bis in das "Tagebautiefste" grundsätzlich Anwendung. Es ist jedoch zu beachten, dass die je nach Tiefe unterschiedliche Bodenfunktion Differenzierungen beim Schutzniveau rechtfertigen kann (Attendorn, AbfallR 2006, 167 <169 f.>).

Dieser Rechtsansicht steht der unter anderem auf der Ermächtigung des § 6 BBodSchG beruhende § 12 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) nicht entgegen. § 12 BBodSchV beschränkt sich in Absatz 2 zwar auf die Regelung des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht oder zu deren Herstellung im Rahmen von Rekultivierungsvorhaben einschließlich Wiedernutzbarmachung. Die seit über 10 Jahren währenden Bemühungen zur Ergänzung der Vorschrift um eine Regelung für die nicht durchwurzelbaren Bodenschichten sind noch immer nicht zu einem Abschluss gelangt (siehe nun § 8 BBodSchV-E <Zusätzliche Anforderungen an das Auf- oder Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht>, BR-Drs. 566/17 S. 143, 287 ff., 296 ff.; siehe zuvor OVG Koblenz, Urteil vom 12. November 2009 - 1 A 112222/09 - ZfB 2010, 162 <173> und Dazert, AbfallR 2010, 102 <103>). § 12 BBodSchV ist jedoch nicht als abschließend zu verstehen und verdrängt die Anwendbarkeit der allgemeinen bodenschutzrechtlichen Vorschriften nicht (Attendorn, AbfallR 2006, 167 <169 f.>; Frenz, AbfallR 2012, 72 <74>).

2. Der Senat kann abschließend über die Sache entscheiden. Der angefochtene Bescheid ist, soweit noch Gegenstand des Verfahrens, rechtswidrig; er ist von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG nicht gedeckt. Das führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts.

Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - nach seinem rechtlichen Ausgangspunkt folgerichtig - dahinstehen lassen, ob mit den angefochtenen Bestimmungen Nr. 2.2 und 2.3 des Bescheids vom 25. November 2011 eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG oder eine Inhaltsbestimmung der Betriebsplanzulassung vom 11. Dezember 1996 geändert worden ist. Diese Zulassung kann der Senat aber jedenfalls mangels insoweit bindender Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie wegen des notwendigen inhaltlichen Bezugs des angefochtenen Bescheids zum Betriebsplan selbst auslegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280> und vom 14. Dezember 2005 - 10 C 6.04 - BVerwGE 125, 9 Rn. 19 sowie Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 51 ff. m.w.N.).

Die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar. Demgegenüber ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <39> und vom 21. Februar 1992 - 7 C 11.91 - BVerwGE 90, 42 <48> sowie Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93 m.w.N.). Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 5 C 32.08 - BVerwGE 135, 67 Rn. 11).

Hiernach handelt es sich bei den Regelungen über die Schadstoffkriterien für das Verfüllmaterial um Inhaltsbestimmungen der Betriebsplanzulassung und nicht um Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.

Nach den Ausführungen auf Seite 2 des Sonderbetriebsplans "Verkippung von unbelastetem Erdaushub im Kieselgurtagebau K." vom 28. Juni 1996 ist Zweck der Verfüllung des Tagebaus die Verkleinerung des bei der Gewinnung verbleibenden Restlochs, wobei die Annahme der von Schadstoffen unbelasteten Erdmassen und kleiner Mengen Bauschuttes ein "weiteres wirtschaftliches Standbein" sein soll. Zudem wird die Verfüllung für die spätere Wiedernutzbarmachung als erforderlich angesehen. Im Zulassungsbescheid des Bergamtes H. vom 11. Dezember 1996 sind unter der Bezeichnung als Auflagen Kriterien für die zulässige Schadstoffhaltigkeit des Verfüllmaterials, Nachweispflichten für die Erzeuger des Verfüllmaterials sowie weitere Maßnahmen zur Kontrolle der Schadstoffhaltigkeit festgelegt worden. Auch wenn die Anforderungen an die Unschädlichkeit des Verfüllmaterials formal als Auflagen bezeichnet wurden, ist der wesentliche Inhalt des Sonderbetriebsplans die Verfüllung des Restlochs mit näher bestimmten Materialien. Erst aufgrund dieser Festlegungen erhält die durch die Betriebsplanzulassung erteilte Genehmigung der Verkippung von "unbelastetem" Erdaushub einen vollziehbaren Gehalt. Der - durch den Bescheid der Abfallbehörde vom 8. Februar 2002 mit der Bezeichnung der Materialien nach der Abfallverzeichnisverordnung modifizierte - Regelungsbestand wird durch die Bestimmungen Nr. 2.2 und 2.3 des angefochtenen Bescheids dahingehend eingeschränkt, dass das betriebsfremde Verfüllmaterial strengere Zuordnungswerte im Feststoff einhalten muss (Z 0 gegenüber Z 1). Wird durch die Bestimmungen danach in den wesentlichen Genehmigungsinhalt der Sonderbetriebsplanzulassung eingegriffen, handelt es sich nicht um eine nachträgliche Änderung von Auflagen.

Die weiter angefochtenen Bestimmungen Nr. 2.4 bis 2.6 sind zwar Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, mit denen erstmals ein Regime für Probenahmen und Analytik der Materialien eingeführt wird. Diese Auflagen sind jedoch in der Weise akzessorisch zu den Bestimmungen Nr.2.2 und 2.3 als die Regelungen zu Probenahmen und Analytik zur Einhaltung der festgesetzten Zuordnungswerte dienen. Entsprechend wurde die Anordnung der Bestimmungen Nr. 2.4 bis 2.6 im angefochtenen Bescheid auch nicht gesondert begründet. Sie teilen das rechtliche Schicksal der Bestimmungen, auf die sie bezogen sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Klägerin mit ihrer Revision die Aufhebung der Bestimmungen Nr. 2 und 2.1 des Bescheids des Beklagten nicht weiter verfolgt, kommt diesen wegen der Fortschreibung der vor Erlass des angefochtenen Bescheids bestehenden Zulassungslage keine eigenständige Bedeutung zu, so dass dem Beklagten die Kosten insgesamt aufzuerlegen sind.