Normenkette

HwO § 7 b HwO § 9 Abs. 1 EU/EWR-Handwerk-Verordnung § 1 Abs. 1 Nr. 1 EU/EWR-Handwerk-Verordnung § 1 Abs. 1 Nr. 3

Vorinstanz

VG Ansbach AN 4 K 04.858 vom 18.08.2004

Leitsatz

Auf den in § 7 b Abs. 1 Nr. 2 HwO geforderten Zeitraum einer insgesamt sechsjährigen Berufstätigkeit sind die der Gesellenprüfung vorausgehenden Ausbildungszeiten nicht anzurechnen.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

22 BV 04.2719

In der Verwaltungsstreitsache

wegen

Ausübungsberechtigung gemäß § 7 b HwO;

hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 18. August 2004,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner

ohne mündliche Verhandlung am 31. Januar 2005 folgendes

Urteil:

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der 1970 geborene Kläger legte nach einer zweijährigen Berufsausbildung im Jahr 1995 die Gesellenprüfung im Zweiradmechaniker-Handwerk ab und war danach laut den Bestätigungen früherer Arbeitgeber insgesamt vier Jahre lang als Abteilungs- bzw. Werkstattleiter in Zweirad-Fachgeschäften tätig.

Seinen Antrag auf Erteilung einer Ausübungsberechtigung gemäß dem am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen § 7 b Handwerksordnung (HwO) lehnte die Regierung von Mittelfranken mit Bescheid vom 20. April 2004 ab. Der Kläger habe zwar die Gesellenprüfung bestanden und den Nachweis einer vierjährigen Berufstätigkeit in leitender Stellung erbracht, bisher aber seinen Beruf noch nicht insgesamt sechs Jahr lang ausgeübt; hierbei könne die dem Erlernen des Berufs dienende Ausbildungszeit nicht berücksichtigt werden.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger Verpflichtungsklage beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Regierung von Mittelfranken vom 20. April 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. April 2004 zu verpflichten, ihm eine Ausübungsberechtigung für das Zweiradmechaniker-Handwerk zu erteilen.

Die Rechtsauffassung des Beklagten, wonach die Ausbildungszeit nicht als Zeit einer Berufstätigkeit im Sinne des § 7 b HwO angerechnet werden könne, sei durch den Gesetzeswortlaut nicht gedeckt. Da während der Ausbildung die praktisch-handwerkliche Komponente im Vordergrund stehe, werde auch während dieser Zeit die im Gesetz geforderte Berufspraxis erworben.

Mit Urteil vom 18. August 2004 wies das Bayerische Verwaltungsgericht Ansbach die Klage ab.

Mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Rechtsschutzbegehren weiter. Das Gesetz sehe in § 7 b Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HwO nicht vor, dass die "Tätigkeit von insgesamt sechs Jahren" erst nach Abschluss der Gesellenprüfung beginnen könne. Diesbezügliche Äußerungen in der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf (BT-Dr 15/1206 S. 28) könnten nicht ohne weiteres zur Auslegung herangezogen werden, da die Vorschrift im nachfolgenden Gesetzgebungsverfahren noch geändert worden sei. Die geforderte Gesamttätigkeitsdauer von sechs Jahren ergebe sich aus einer Addition der - im Einzelfall auf zwei Jahre verkürzten - Ausbildungszeit und der darüber hinaus verlangten mindestens vierjährigen Tätigkeit in leitender Stellung. Die Gegenauffassung führe zur Ungleichbehandlung von Inländern gegenüber den sog. EU-Ausländern, da diese nach der EU/EWR-Handwerk-Verordnung schon dann eine Ausnahmebewilligung beanspruchen könnten, wenn sie nach einer mindestens dreijährigen Ausbildungszeit weitere drei Jahre selbstständig oder als Betriebsleiter tätig gewesen seien. Die jüngsten Änderungen des Handwerksrechts hätten aber gerade das Ziel verfolgt, die Inländerdiskriminierung abzubauen. Die ablehnende Entscheidung über seinen Antrag verletze den Kläger in seinen Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG.

Der Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Wille des Gesetzgebers, die Ausbildungszeit nicht anzurechnen, ergebe sich aus der amtlichen Begründung; die spätere Änderung des Gesetzentwurfs betreffe nur die Verringerung des Zeitraums von ursprünglich zehn Jahren Berufserfahrung auf nunmehr sechs Jahre. Die Gesetzesregelung ziele allein auf eine Begünstigung langjähriger Gesellen, denen wegen ihrer im höheren Alter typischen Lebenssituation die Ablegung der Meisterprüfung nicht oder nur schwer möglich sei; es solle nicht etwa einem 21-Jährigen die Wahl ermöglicht werden, ob er sich mit oder ohne Meisterprüfung selbstständig mache. Eine Ungleichbehandlung gegenüber EU-Ausländern sei hier nicht gegeben, da die bisherige Tätigkeit des Klägers mit keiner der Fallgruppen des § 1 Abs. 1 EU/EWR-Handwerk-Verordnung zu vergleichen sei.

Die Beigeladene schloss sich den Ausführungen des Beklagten an und trug weiter vor, eine Diskriminierung der deutschen Handwerker durch die Regelungen der EU/EWR-Handwerk-Verordnung werde in ständiger Rechtsprechung verneint.

Wegen der weiteren Einzelheiten, auch hinsichtlich des Verzichts der Beteiligten auf mündliche Verhandlung, wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass dem Kläger kein Anspruch auf Erteilung einer Ausübungsberechtigung nach § 7 b HwO für das Zweiradmechaniker-Handwerk zusteht, so dass die ablehnende Entscheidung des Beklagten nicht rechtswidrig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

1. Der Kläger erfüllt nicht die im Gesetz geforderten Voraussetzungen für eine Ausübungsberechtigung, da er für das nach wie vor zulassungspflichtige Handwerk des Zweiradmechanikers (§ 1 Abs. 2 HwO i.V.m. Anlage A Nr. 17) neben der bestandenen Gesellenprüfung (§ 7 b Abs. 1 Nr. 1 HwO) lediglich eine vierjährige Tätigkeit in leitender Stellung vorweisen kann, nicht aber eine Tätigkeitsdauer von insgesamt sechs Jahren (§ 7 b Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HwO). Die vor dem Abschluss der Gesellenprüfung liegende zweijährige Ausbildung zum Zweiradmechaniker stellt im Sinne der genannten Vorschrift noch keine Tätigkeit in dem zu betreibenden Handwerk oder einem diesem Handwerk entsprechenden Beruf dar. Dieses Auslegungsergebnis folgt zwar, da ein Auszubildender in seinem Lehrbetrieb auch berufspraktische Tätigkeiten ausführt, noch nicht zwingend aus dem Wortlaut der Vorschrift. Der Sinn und Zweck des § 7 b HwO, wie er sich vor allem aus der Entstehungsgeschichte ergibt, spricht jedoch ebenso wie die Gesetzessystematik eindeutig für das vom Beklagten gefundene Ergebnis.

Die durch das Dritte Gesetz zur Änderung der Handwerksordnung und anderer handwerksrechtlicher Vorschriften vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2934) in das Gesetz eingefügte Vorschrift des § 7 b HwO war in ganz ähnlicher Form bereits im ursprünglichen Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen vom 24. Juni 2003 (BT-Dr 15/1206) enthalten. Danach sollte eine Ausübungsberechtigung für bestimmte Gewerbe der Anlage A erhalten, wer die Gesellenprüfung bestanden hat und insgesamt zehn Jahre in einem entsprechenden Beruf tätig gewesen ist, davon insgesamt fünf Jahre in herausgehobener, verantwortlicher oder leitender Stellung (BT-Dr 15/1206 S. 6). In der Begründung dieses Regelungsvorschlags wurde unter Hinweis auf die vom Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 31. 3. 2000, NVwZ 2001, 187) geforderte grundrechtsfreundliche Auslegung der Ausnahmetatbestände ausgeführt, dass die der bisherigen Praxis zugrunde liegenden, an ein bestimmtes Lebensalter anknüpfenden Voraussetzungen für die Annahme einer Ausnahme vom Erfordernis der Meisterprüfung (§ 8 HwO) bei den sog. Altgesellen nicht mehr sachgerecht seien (BT-Dr 15/1206, S. 27 f.). Entscheidend sei vielmehr die nach einer Ausbildung zum Gesellen erworbene Berufserfahrung in qualifizierten Funktionen; dabei könnten die für die selbstständige Ausübung eines Handwerks erforderlichen Fertigkeiten und Kenntnisse durch eine zehnjährige Berufserfahrung als Geselle in dem betreffenden Bereich als nachgewiesen gelten (a.a.O., S. 28 [Hervorhebungen nur hier]). Die geforderten zehn Jahre Tätigkeit zuzüglich der Ausbildungszeit ermöglichten es dem Gesellen, ausreichend Erfahrungen zu sammeln, um die erforderliche Qualität leisten zu können (a.a.O., S. 29 [Hervorhebung nur hier]).

An der aus diesen Formulierungen erkennbaren Intention, bei der Entscheidung über eine Ausübungsberechtigung nach § 7 b HwO nur die für die jeweilige Tätigkeit nachgewiesenen Gesellenjahre anzurechnen, hat sich im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nichts geändert. In einer späteren Stellungnahme gegenüber dem Bundesrat hat die Bundesregierung nochmals klargestellt, dass die Befugnis zur selbstständigen Handwerksausübung eine nach der Ausbildung zum Gesellen erworbene langjährige Berufserfahrung in qualifizierten Funktionen voraussetze (BT-Dr 15/1481, S. 16). Dass die Beschränkung der anrechenbaren Berufsjahre auf die Zeit nach der Gesellenprüfung zwischen allen an der Gesetzgebung beteiligten Organen unstreitig war, kommt auch in dem vom Bundesrat eingebrachten konkurrierenden Gesetzentwurf zum Ausdruck, wonach anstelle des neuen § 7 b HwO die bestehende Ausnahmevorschrift des § 8 Abs. 1 HwO auf solche Antragsteller erstreckt werden sollte, die in dem entsprechenden Beruf zehn Jahre "als Inhaber einer Gesellen- oder gleichwertigen Abschlussprüfung" tätig gewesen sind (BT-Dr 15/2138, S. 6). Angesichts dieser Übereinstimmung bestand im nachfolgenden Vermittlungsverfahren keinerlei Anlass, eine Anrechnung auch der jeweils vorangehenden Ausbildungszeit zu erwägen. Die vom Vermittlungsausschuss erarbeitete Beschlussempfehlung, die der heute geltenden Fassung des § 7 b HwO entspricht, sah demgemäß hinsichtlich des Zeitraums der beruflichen Tätigkeit außer der Verkürzung auf sechs Jahre, davon insgesamt vier Jahre in leitender Stellung, keine weitere inhaltliche Änderung mehr vor (BT-Dr 15/2246, S. 3).

Gerade die noch in der letzten Phase des Gesetzgebungsverfahrens erfolgte weitere Erleichterung des Zugangs zu Tätigkeiten in einem zulassungspflichtigen Handwerk spricht bei systematischer Auslegung gegen die vom Kläger vertretene Auffassung. Wäre die Zeit der Berufsausbildung bei der Berechnung des in § 7 b Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 HwO festgelegten Sechs-Jahres-Zeitraums zu berücksichtigen, so hätte der Gesetzgeber auf dieses Tatbestandsmerkmal auch ganz verzichten und sich mit dem zusätzlichen Erfordernis einer insgesamt vierjährigen Leitungstätigkeit begnügen können. Das Durchlaufen einer mindestens zweijährigen Lehrzeit ergibt sich nämlich im Regelfall schon aus dem in § 7 b Abs. 1 Nr. 1 HwO geforderten Bestehen der entsprechenden Gesellen- oder Abschlussprüfung, da die im Handwerk zu absolvierende Ausbildungszeit schon kraft Gesetzes nicht weniger als zwei Jahre betragen soll (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HwO). Dass ein Bewerber, der nach dem Abschluss seiner Lehre außer einer vierjährigen Tätigkeit als Geselle (wenn auch in leitender Funktion) keine weitere einschlägige Berufspraxis besitzt, noch nicht in den Genuss der "Altgesellenregelung" des § 7 b HwO kommen kann, entspricht im Übrigen auch der allgemeinen Auffassung im Schrifttum (Aberle, HwO, Anm. 14 u. 21 f. zu § 7 b; Schwannecke/Heck, GewArch 2004, 129/133; Kormann/Hüpers, Das neue Handwerksrecht, 2004, 43; dies., GewArch 2004, 353/358).

2. Die Nichtanrechnung der Ausbildungszeit im Rahmen des § 7 b HwO verstößt nicht gegen Grundrechte des Klägers. Eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil mit der gesetzlichen Neuregelung der Zugang zu einer selbstständigen Handwerkstätigkeit gegenüber der bisherigen Rechtslage, die mit der Berufswahlfreiheit vereinbar war (vgl. BVerfGE 13, 97/105 ff.; vom 31. 3. 2000, NVwZ 2001, 187), ganz erheblich erleichtert worden ist. Das Erfordernis einer mindestens sechsjährigen Gesellenzeit führt auch zu keiner nach Art. 3 Abs. 1 GG unzulässigen Diskriminierung von Inländern gegenüber EU-Ausländern. Diesen steht zwar gemäß den §§ 7 Abs. 3, 9 Abs. 1 HwO i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 b der EU/EWR-Handwerk-Verordnung bereits nach dreijähriger Ausbildung und dreijähriger Tätigkeit als Selbstständiger oder Betriebsleiter eine Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle zu, wobei im Falle einer nur zweijährigen Ausbildung auch eine vierjährige Berufstätigkeit genügt (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 EU/EWR-Handwerk-Verordnung). Diese Regelungen, die auf Art. 4 und 6 der Richtlinie 1999/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Juni 1999 (ABlEG Nr. L 201 S. 77) zurückgehen, betreffen jedoch, da sie die Zulassung aufgrund der in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Berufserfahrung zum Gegenstand haben, eine gänzlich andere Ausgangssituation als in den reinen Inlandsfällen, bei denen dem Bewerber neben der Zulassung nach § 7 b HwO grundsätzlich auch die Möglichkeit zur Ablegung der Meisterprüfung offen steht. Die Unterschiede in den Zulassungsvoraussetzungen von Inländern und EU/EWR-Ausländern lassen sich hiernach auch unter der Geltung des neuen Handwerksrechts sachlich rechtfertigen und stellen somit keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dar (vgl. BVerwG vom 1. 4. 2004, GewArch 2004, 488/489; vom 27. 5. 1998, GewArch 1998, 470; VGH BW vom 7. 11. 2003, GewArch 2004, 21/22; krit. zuletzt Beaucamp, DVBl 2004, 1458/1461 f.).

Mit der gemäß § 7 b HwO verliehenen Berechtigung zur selbstständigen Ausübung zulassungspflichtiger Handwerke wollte der Gesetzgeber die nach bisherigem Verständnis rechtlich zulässige, aber vielfach kritisierte Schlechterstellung von Inländern nicht völlig beseitigen, sondern nach eigenem Bekunden nur "reduzieren" (BT-Dr 15/1206 S. 23). Daher kann der bloße Umstand, dass die geforderte Tätigkeitsdauer von insgesamt sechs Jahren (§ 7 b Abs. 1 Nr. 2 HwO) in ihrer Länge dem Mindestzeitraum nach § 1 Abs. 1 EU/EWR-Handwerk-Verordnung entspricht, nicht als Ausdruck einer auf Gleichbehandlung abzielenden Regelungsabsicht verstanden werden, die auch hinsichtlich der Anrechnung der Ausbildungszeit zu berücksichtigen wäre. Wollte man die Regelung des § 7 b Abs. 1 Nr. 2 HwO dennoch im Sinne des Klägers verstehen, so ergäbe sich in der Gesamtschau sogar eine europarechtswidrige Bevorzugung der inländischen Bewerber, da diese die geforderte Tätigkeitsdauer nur "insgesamt" erreicht haben müssen, während für die im Ausland erworbene Qualifikation gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 EU/EWR-Handwerk-Verordnung eine "ununterbrochene" Berufstätigkeit von mindestens drei Jahren verlangt wird. Diese letztere Voraussetzung vermag im Übrigen auch der Kläger in Anbetracht seiner meist auf das Sommerhalbjahr beschränkten Beschäftigungszeiten nicht zu erfüllen; er dürfte eine selbstständige Tätigkeit in dem erlernten Handwerk also selbst dann nicht aufnehmen, wenn er seine gesamte Berufserfahrung in einem EU- oder EWR-Staat erworben hätte. Auch wegen seiner insoweit fehlenden eigenen Rechtsbetroffenheit kann daher das Problem einer möglichen Inländerdiskriminierung im Handwerksrecht für das vorliegende Verfahren keine Rolle spielen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10. § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Tenor

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 47, § 52 Abs. 1 GKG n.F. i.V.m. Nr. 14.3. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit a.F.).