Vorinstanz

I. VG Berlin vom 26.01.1996 - Az.: VG 31 A 245.94

Normenkette

VermG § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1 S. 1, § 3 Abs. 1 S. 1, 2, § 4 Abs. 1, § 5 Abs. 1 lit. a, c, § 7 Abs. 1 S. 1, 2, 3

Leitsatz

»Die Modernisierung sowie der Um- oder Ausbau eines Gebäudes im Wege der sogenannten komplexen Rekonstruktion erfüllt nur dann den Restitutionsausschlußtatbestand des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG, wenn das Grundstück dadurch nicht nur planerisch, sondern auch baulich derart in die Umgebungsbebauung einbezogen wurde, daß es mit ihr eine vernünftigerweise nicht trennbare Einheit bildet.«

Gründe

I.

Der Kläger begehrt die Rückübertragung eines mit einem fünfgeschossigen Mietwohnhaus bebauten Grundstücks in Berlin-L. nach den Vorschriften des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG).

Der ursprüngliche Eigentümer des umstrittenen Anwesens verstarb im Jahre 1971. Seine Erben traten ihre im August 1990 angemeldeten Rückübertragungsansprüche durch notarielle Erklärung an den Kläger ab. Das Grundstück, das zunächst unter staatlicher Verwaltung gestanden hatte, wurde mit Wirkung vom 1. Mai 1987 nach § 16 des Baulandgesetzes zugunsten des Volkseigentums entzogen; Rechtsträger wurde der VEB Kommunale Wohnungsverwaltung Berlin-L. Grundlage der Enteignung war ein Beschluß des Rats des Stadtbezirks Berlin-L. vom 16. April 1987. Geplant war eine "komplexe Modernisierung" des Anwesens. Eine Kreditierung der dafür veranschlagten Kosten in Höhe von 1740000 DM hatte die Sparkasse abgelehnt, weil das Grundstück dafür keine ausreichende Sicherheit mehr bot. In den Jahren 1987 und 1988 wurden umfangreiche Bauarbeiten an dem Gebäude durchgeführt. Die Außentoiletten wurden durch Innentoiletten ersetzt, und die Zahl der Wohnungseinheiten wurde verringert. Mehrere Öfen, die Schornsteinköpfe und die Elektroinstallationen wurden erneuert. Daneben wurden Maler-, Fußbodenleger-, Dachdecker-, Klempner- und Sanitärinstallationsarbeiten vorgenommen. Während der Umbauten war das Gebäude nicht bewohnt.

Das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen, das das Verfahren nach § 25 Abs. 1 Satz 2 VermG an sich gezogen hatte, lehnte den Rückübertragungsantrag ab und stellte fest, daß der Kläger einen Entschädigungsanspruch habe. Es sah die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 VermG als erfüllt an, hielt jedoch eine Rückübertragung des Eigentums nach § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG für ausgeschlossen, weil das Grundstück im komplexen Wohnungsbau verwendet worden sei. Zu Zeiten der DDR seien nicht nur Neubauten, sondern auch Modernisierungen als Maßnahmen des komplexen Wohnungsbaus betrachtet worden, wenn sie - wie hier - am Gebäudebestand eines als Rekonstruktionsgebiet ausgewiesenen Areals durchgeführt worden seien. Das Grundstück sei auch im Sinne der genannten Vorschriften im komplexen Wohnungsbau "verwendet" worden, weil die Kosten der Umbaumaßnahmen mehr als ein Drittel des Aufwandes ausgemacht hätten, der für eine vergleichbare Neubebauung erforderlich gewesen wäre. Durch eine mit einem derartigen Aufwand vorgenommene Modernisierung habe das vorher in seiner Wohnsubstanz nicht mehr den Anforderungen zeitgemäßen Wohnens genügende Hausgrundstück eine Qualitätsänderung erfahren, die einer Neubebauung gleichgekommen sei. Insoweit sei rechtsvergleichend die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem in § 17 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes enthaltenen Begriff "unter wesentlichem Bauaufwand" heranzuziehen.

Der dagegen erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben und zur Begründung im wesentlichen folgendes ausgeführt: Der in § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG verwendete Begriff des komplexen Wohnungsbaus dürfe nicht in dem umfassenden Sinne der in der DDR gebräuchlichen Definition verstanden werden, weil diesem Restitutionsausschlußgrund dann ein Gewicht zukäme, das vom Gesetzgeber weder gewollt gewesen noch angesichts der Zielsetzung der Ausschlußgründe gerechtfertigt sei. Für die notwendige Eingrenzung des Begriffs sei die Höhe der für die Maßnahmen aufgewendeten Kosten kein taugliches Kriterium. Richtschnur dafür müsse vielmehr die Gemeinsame Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 sein, in deren Nr. 3 Buchst. a die den im einzelnen aufgeführten Rückgabeausschlußgründen gemeinsame Voraussetzung hervorgehoben werde, daß die Nutzungsart oder die Zweckbestimmung des Vermögenswerts verändert worden sei. Vor diesem Hintergrund liege der Zweck aller in § 5 Abs. 1 VermG geregelten Ausschlußtatbestände darin, bestimmte rechtliche oder tatsächliche Veränderungen der Nutzungsart oder Zweckbestimmung eines entzogenen Grundstücks nicht dadurch zu gefährden, daß die früheren Eigentumsverhältnisse wieder hergestellt würden. Eine solche Gefährdung sei bei einer Verwendung von Grundstücken im komplexen Wohnungsbau nur dann gegeben, wenn die bisherige bauliche oder sonstige Nutzung erheblich verändert, bestehende Grundstücksgrenzen aufgehoben oder das Grundstück in einer Weise in eine neue planerische und städtebauliche Einheit einbezogen worden sei, daß sich seine Zweckbestimmung geändert habe. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor. Das umstrittene Gebäude habe vor und nach der Durchführung der Baumaßnahmen als Mietwohnhaus gedient, auch wenn die baulichen Veränderungen zu einer Verbesserung der Wohnverhältnisse geführt hätten. Eine Änderung der Nutzungsart oder Zweckbestimmung ergebe sich auch nicht aus der Einbindung des Grundstücks in ein komplex überplantes Gebiet. Allein der Umstand, daß in der Umgebung des Hauses nach den nicht näher konkretisierten Angaben des Beklagten Neubauten errichtet, weitere Gebäude saniert und gegebenenfalls Gemeinschaftseinrichtungen und Grünanlagen erstellt worden seien, ändere weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht etwas an der Funktion des Gebäudes innerhalb des städtebaulichen Kontextes.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, mit der er seinen Antrag auf Abweisung der Klage weiterverfolgt. Dazu macht er geltend: Das angegriffene Urteil beruhe auf einer Verletzung des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG. Die Entstehungsgeschichte der Norm lege nahe, das Rechtsverständnis der DDR bei der Auslegung des Begriffs komplexer Wohnungsbau zugrunde zu legen. Maßgeblich sei daher, ob im Einzelfall die Rechtsvorschriften der DDR zum komplexen Wohnungsbau angewendet worden seien. Das sei hier nach dem Gesamtbild der geplanten und durchgeführten Baumaßnahmen der Fall gewesen. Hierdurch habe sich auch die Zweckbestimmung des Grundstücks geändert; denn durch seine Einbeziehung in die Gesamtgestaltung des Wohngebiets sei es einem über seinen Einzelstandort als Mietwohngrundstück hinausgehenden Zweck zugeordnet worden. Der Begriff des komplexen Wohnungsbaus bedürfe allerdings auch nach der inzwischen ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung angesichts seines weiten Verständnisses im DDR-Recht mit Blick auf die Zielrichtung des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG einer Eingrenzung. Reine Instandsetzungsmaßnahmen reichten nicht aus, um den Restitutionsausschluß zu begründen. Ob Maßnahmen der Modernisierung oder des Um- und Ausbaus von vorhandenen Gebäuden durch den Ausschlußtatbestand erfaßt würden, müsse anhand objektiver Kriterien entschieden werden. Insoweit habe er - der Beklagte - eine Arbeitsanweisung erlassen. Danach würden nur ihrer Art nach wesentliche Baumaßnahmen erfaßt. Die Höhe der dafür aufgewendeten Kosten müsse darüber hinaus mindestens ein Drittel des Aufwandes für eine vergleichbare Neubebauung erreicht haben. Nicht einberechnet würden Kosten für Instandsetzung und Instandhaltung. Die Durchführung der Modernisierungsarbeiten müsse schließlich auch zu einem Leerzug des Gebäudes geführt haben, um die besondere Dringlichkeit und den wesentlichen Umfang der Maßnahmen zu belegen. Bei einer hiervon abweichenden Auslegung würde die Rückübertragung auch Fälle umfassen, in denen eine vorhandene Baulücke durch Errichtung eines Neubaus geschlossen oder eine im Krieg zerstörte Wohnhausruine wieder für Wohnzwecke hergerichtet worden sei. Hätte der Gesetzgeber auch in diesen Fällen eine Wiedergutmachung durch Rückgabe der entzogenen Vermögenswerte gewollt, hätte er die Ausgleichspflicht im Rahmen des § 7 VermG anders gestaltet, die keine Aufwendungen für Baumaßnahmen im komplexen Wohnungsbau erfasse.

Der Kläger verteidigt die Ausführungen des angegriffenen Urteils und verweist darauf, daß die Auffassung des Beklagten zu erheblichen praktischen Problemen führe, weil die danach notwendige Ermittlung des Aufwandes für die Baumaßnahmen eine undurchführbare Differenzierung zwischen den Kosten für Modernisierungs- und Instandsetzungsarbeiten erfordere.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage ohne Verstoß gegen revisibles Recht stattgegeben. . Der Kläger hat nach § 3 Abs. 1 Satz 1 VermG einen Anspruch auf Rückübertragung des Eigentums an dem Grundstück; denn die Erben des ursprünglichen Grundstückseigentümers, die dem Kläger ihre Rückübertragungsansprüche nach § 3 Abs. 1 Satz 2 VermG abgetreten haben, sind Berechtigte im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG (1), und die Eigentumsrückgabe ist nicht nach § 4 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG ausgeschlossen (2).

1. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 VermG sind Berechtigte unter anderem natürliche Personen, deren Vermögenswerte von Maßnahmen gemäß § 1 VermG betroffen sind, sowie deren Rechtsnachfolger. Das umstrittene Anwesen war Gegenstand einer solchen Schädigungsmaßnahme. Nach den mit der Revision nicht angegriffenen tatrichterlichen Feststellungen wurde es nach § 16 des Gesetzes über die Bereitstellung von Grundstücken für Baumaßnahmen (Baulandgesetz) vom 15. Juni 1984 (GBl I S. 201) enteignet, weil die für die geplanten Baumaßnahmen erforderlichen Geldmittel wegen der staatlich verordneten Niedrigmieten nicht mehr aus dem Grundstück finanziert werden konnten. Es wurde somit im Sinne des § 1 Abs. 2 VermG wegen eingetretener oder unmittelbar bevorstehender Überschuldung in Volkseigentum übernommen. Zwar gehören Modernisierungsmaßnahmen grundsätzlich nicht zu dem die Annahme einer solchen Überschuldungslage rechtfertigenden Instandsetzungsbedarf. Anders verhält es sich jedoch dann, wenn sie zur Herstellung zumutbarer Wohnverhältnisse unabweisbar waren oder - wie jedenfalls hier - staatlich angeordnet wurden (vgl. Urteil des Senats vom 16. März 1996 - BVerwG 7 C 39.93 - BVerwGE 98, 87 [97]). Dabei braucht in diesem Zusammenhang nicht geklärt zu werden, ob jede staatlich angeordnete und aus dem Grundstück nicht zu finanzierende Baumaßnahme des komplexen Wohnungsbaus geeignet wäre, eine Überschuldungslage im Sinne des § 1 Abs. 2 VermG zu begründen. Zweifelhaft mag dies beispielsweise bei ausschließlich städtebaulich gestaltenden Eingriffen oder bei Maßnahmen des Denkmalschutzes sein, die unabhängig von der Höhe der zu erzielenden Mieten regelmäßig nicht aus den Erträgen des betroffenen Grundstücks finanziert werden und keinen unmittelbaren Bezug zur Schaffung zeitgerechten Anforderungen genügenden Wohnraums haben. Ein solcher Sachverhalt scheidet hier jedoch aus. Sämtliche in Rede stehenden Bauarbeiten bezweckten die Anpassung des Wohnraums an moderne Wohnverhältnisse und fallen ihrer Art nach nicht aus dem Rahmen solcher Maßnahmen, deren Finanzierung üblicherweise die Mieteinnahmen dienen.

2. Der so begründete Anspruch des Klägers auf Rückübertragung des Grundstücks ist auch nicht deswegen ausgeschlossen, weil die Baumaßnahmen im Wege einer "komplexen Rekonstruktion", also nach den in der DDR geltenden Vorschriften über den komplexen Wohnungsbau geplant und durchgeführt worden sind. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG hier keine Anwendung findet.

Diese Vorschrift nennt als einen besonderen Anwendungsfall des in § 4 Abs. 1 VermG allgemein geregelten Rückgabeausschlusses die Verwendung des beanspruchten Grundstücks oder Gebäudes im komplexen Wohnungsbau. Wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 1. Dezember 1995 - BVerwG 7 C 27.94 - BVerwGE 100, 77 [80]), muß eine sachgerechte Auslegung des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG von dem gemeinsamen Zweck aller in § 5 Abs. 1 VermG geregelten besonderen Rückgabeausschlußtatbestände ausgehen, bestimmte rechtliche oder tatsächliche Veränderungen der Nutzungsart oder Zweckbestimmung eines entzogenen Grundstücks oder Gebäudes nicht dadurch in Frage zu stellen, daß die früheren Eigentumsverhältnisse wiederbegründet werden. Dieser übergreifende Schutzzweck der Norm, der bereits in dem dieser Regelung zugrundeliegenden Eckwert Nr. 3 a der Gemeinsamen Erklärung der beiden deutschen Regierungen zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 zum Ausdruck kommt, prägt auch das Verständnis des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG. Deshalb setzt dieser Ausschlußtatbestand voraus, daß das Grundstück oder Gebäude durch die "Verwendung" im komplexen Wohnungsbau eine Änderung der Zweckbestimmung erfahren haben muß, die im öffentlichen Interesse aufrechterhalten bleiben soll. Die geänderte Zweckbestimmung liegt dabei in der Einbeziehung der Grundstücke und Gebäude in eine planerische und städtebauliche, durch eine komplexe Vielfalt der Bebauung und Nutzung gebildete Einheit, die nicht durch die Rückübertragung des in dieser Weise einbezogenen Anwesens gefährdet oder zerstört werden soll. Der Senat geht dabei von dem in der DDR maßgeblichen Begriff des komplexen Wohnungsbaus aus, der das gesamte auf einer umfassenden staatlichen Vorbereitung und Planung beruhende Investitionsgeschehen im Wohnungsbau, also einschließlich Modernisierungen und Instandsetzungen, erfaßte, grenzt die Anwendbarkeit des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG aber auf die Fälle der beschriebenen geänderten Zweckbestimmung ein (BVerwG a.a.O.).

Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung, an der der Senat festhält, sind sogenannte komplexe Rekonstruktionen jedenfalls dann grundsätzlich vom Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG ausgeschlossen, wenn es sich um bloße Instandsetzungsarbeiten einschließlich Modernisierungen oder um auf das Gebäude beschränkte Aus- und Umbauten handelt. In diesen Fällen fehlt die durch den Ausschlußtatbestand vorausgesetzte Änderung der Zweckbestimmung. Die Einbeziehung der zu einer solchen Rekonstruktion bestimmten Gebäude in einen mit der Entwicklung der Umgebung abgestimmten Planungszusammenhang bewirkt regelmäßig keine das Ende der Baumaßnahmen überdauernde grundstücksübergreifende Bindung, welche die Annahme rechtfertigen könnte, der Vermögenswert werde anders genutzt als zuvor. Er ist lediglich, wie die Umgebungsbebauung auch, neuen Wohnerfordernissen angepaßt worden, dient aber demselben Zweck wie bisher. Damit wurde kein neuer, übergreifender Zusammenhang geschaffen, wie es bei einem komplexen flurstücksübergreifenden Neubauvorhaben der Fall . ist, vielmehr wurde aufgrund übergeordneter Planung ein bereits bestehendes Wohngebiet erneuert, selbst wenn es dabei möglicherweise teilweise wieder aufgebaut und ergänzt wurde. Unter diesen Voraussetzungen kann allenfalls dann von der Verwendung von Gebäuden und Grundstücken im komplexen Wohnungsbau gesprochen werden, wenn sie nicht nur planerisch, sondern auch baulich - sei es durch den Baukörper selbst, sei es durch eine "verbundene" Nutzung (Abstandsflächen, Gemeinschaftseinrichtungen, Spielplätze usw.) - derart in die Umgebungsbebauung einbezogen wurden, daß sie mit ihr eine vernünftigerweise nicht trennbare Einheit bilden. Dafür gibt es hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts keine Anhaltspunkte. Die Gemeinsamkeit mit der Nachbarschaft erschöpft sich in der aufeinander abgestimmten Planung der in dem Wohngebiet durchgeführten Maßnahmen. Allein daraus ein Rückgabehindernis im Sinne des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG zu entwickeln, wäre mit der den Eckwert Nr. 3 a der Gemeinsamen Erklärung umsetzenden Konzeption des § 5 Abs. 1 VermG nicht vereinbar. Gerade weil der Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 VermG in Anlehnung an diese Erklärung Anwendungsfälle des § 4 Abs. 1 VermG formuliert und diese damit der dort geregelten tatsächlichen Unmöglichkeit der Rückgabe des Eigentums gleichsetzt, muß das der Restitution widerstreitende Interesse schwerwiegender sein als die bloße Unterordnung der Baumaßnahme unter eine flurstücksübergreifende Planung. Der Vermögenswert muß vielmehr auf Dauer tatsächlich umgenutzt sein, er darf - bildlich gesprochen - nicht mehr derselbe wie früher sein, um nicht den Wertungszusammenhang zwischen § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 VermG zu sprengen (vgl. dazu auch das Urteil des Senats vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 55.94 - BVerwGE 100, 70 [76]).

Zwar meint der Beklagte, seine gegenteilige Auffassung füge sich ebenfalls in die bisherige Rechtsprechung des Senats ein; er vernachlässigt dabei allerdings, daß die in dem genannten Urteil vom 1. Dezember 1995 (a.a.O.) für erforderlich gehaltene Änderung der Zweckbestimmung, also die Einbeziehung in ein einheitliches Ganzes, sich nicht nach der Höhe der Investitionskosten richten kann. Der Aufwand, auf den der Beklagte insoweit unter Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 17 Abs. 1 Satz 1 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes abstellt (BVerwGE 38, 286 [288 f. ]), ist bei § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG - anders als bei dem Auffangtatbestand des Buchstaben a - wegen seines eng umschriebenen Anwendungsbereichs nicht Tatbestandsvoraussetzung (BVerwG, Urteil vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 55.94 - a.a.O. S. 76). Er kann daher allenfalls in Zweifelsfällen als zusätzliches Indiz für die vorgenommene bauliche Einbeziehung in die Umgebung herangezogen werden, ist jedoch nicht geeignet, aus sich heraus den erforderlichen baulichen Zusammenhang mit der Umgebung zu belegen.

Ebensowenig überzeugend ist der weitere Einwand des Beklagten, der Gesetzgeber hätte den in § 7 VermG geregelten Wertausgleich anders gestaltet, falls er eine Rückgabe des Vermögenswerts in den Fällen der sogenannten komplexen Rekonstruktion gewollt hätte. Der Beklagte beruft sich insoweit auf eine Durchführungsbestimmung des Bundesfinanzministers zu dieser Regelung vom 4. September 1992 (VIZ 1992, 471), aus der sich entnehmen lasse, daß Investitionsmaßnahmen nach den DDR-Vorschriften über den komplexen Wohnungsbau nicht von § 7 VermG erfaßt würden, und meint, daß dies wegen des aus der Sicht des Gesetzgebers umfassend greifenden Ausschlußtatbestandes des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG geschehen sei. Der Wortlaut des § 7 Abs. 1 VermG gibt jedoch für eine solche Beschränkung der Wertausgleichsregelung auf Investitionen außerhalb des komplexen Wohnungsbaus nichts her. Damit haben auch die Schlußfolgerungen des Beklagten für den Anwendungsbereich des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG keine Grundlage. Näher liegt demgegenüber der vom Verwaltungsgericht - offenbar im Anschluß an Schonebeck (ZOV 1994, 12 [13]) - gezogene Schluß, die in § 7 Abs. 1 VermG enthaltene Wertgrenze von 10000 DM pro Jahr und Einheit spreche dafür, daß Modernisierungen im komplexen Wohnungsbau grundsätzlich nicht von § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG erfaßt würden, weil andernfalls § 7 Abs. 1 VermG weitgehend leerliefe.

Eine andere Auslegung des § 5 Abs. 1 Buchst. c VermG ist schließlich auch nicht deswegen gerechtfertigt, weil nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VermG von dem nach den Sätzen 1 und 2 der Vorschrift ermittelten Wertausgleich jährliche Abschläge von 8 v.H. vorzunehmen sind mit der Folge, daß für Investitionen, die vor mehr als zwölfeinhalb Jahren getätigt wurden, überhaupt kein Wertausgleich zu leisten ist. Zwar ist nicht von der Hand zu weisen, daß diese Regelung insbesondere bei der Schließung von Baulücken oder dem Wiederaufbau kriegszerstörter und verfallener Wohnhäuser jedenfalls dann zu unbefriedigenden Ergebnissen führen kann, wenn auch der Auffangtatbestand des § 5 Abs. 1 Buchst. a VermG nicht greift (vgl. insoweit das Urteil des Senats vom 7. November 1996 - BVerwG 7 C 24.96 - bisher nicht veröffentlicht). Eine unzulängliche Regelung des Wertausgleichs in Einzelfällen darf jedoch nicht zu Korrekturen an der gesetzlich gebotenen Restitutionsentscheidung führen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.