Normenkette

LWaldG § 28 LWaldG § 28 Abs 2 LWaldG § 28 Abs 2 S 3 LWaldG § 28 Abs 4 LWaldGDVO § 9 LWaldGDVO § 9 Abs 2 GG Art 80 GG Art 80 Abs 1 GG Art 80 Abs 1 S 2 LV Art 110 LV Art 110 Abs 1 LV Art 110 Abs 1 S 2

Vorinstanz

VG Neustadt an der Weinstraße; 05.12.2002; 4 K 1429/02.NW

Leitsatz

§ 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO, der die Kostenerstattung des Landes für die Wahrnehmung sonstiger forstlicher Aufgaben durch kommunale Förster auf dreißig Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben pro Person begrenzt, ist nicht von der Verordnungsermächtigung des § 28 Abs. 4 LWaldG gedeckt und daher nichtig.

OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ

Tenor

Tenor

8 A 10429/03.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Forstrechts

hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. Juli 2003, an der teilgenommen haben

Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Bier Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß Richter am Oberverwaltungsgericht Utsch ehrenamtlicher Richter Architekt Jahner ehrenamtlicher Richter Dipl.-Bauingenieur Kindling

für Recht erkannt:

Tenor

Die Berufung gegen das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 05. Dezember 2002 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Personalkostenerstattung für kommunale Revierförster.

Auf dem Gebiet der Klägerin bestehen vier kommunale Forstreviere mit einer reduzierten Holzbodenfläche von 1037,88 ha (B.), 1127,96 ha (E.), 1005,44 ha (K.) und 1003,38 ha (S.). Jedes dieser Reviere wird von einem kommunalen Forstbeamten betreut.

Für das Jahr 2001 erstattete der Beklagte der Klägerin im Hinblick auf diese Reviere Personalkosten in Höhe von 73.938, 31 EUR. Hierbei legte er gemäß § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz der Durchführungsverordnung zum Landeswaldgesetz Rheinland-Pfalz - LWaldGDVO - pro Revierförster 30 Prozent der durchschnittlichen Personalkosten pro Person (61.615,26 EUR für 2001) zugrunde.

Die Klägerin verlangte indessen eine um 14.706,42 EUR höhere Erstattung in Form von 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche nach § 9 Abs. 2 1. Halbsatz LWaldGDVO. Sie machte geltend, § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO sei mangels einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage unwirksam. Nach § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG dürfe der Verordnungsgeber lediglich - wie in § 9 Abs. 2, 1. Halbsatz LWaldGDVO geschehen - die Personalkostenerstattung in Form eines Prozentsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche regeln. Zur Einführung einer Kappungsgrenze in Gestalt eines personenbezogenen Satzes ermächtige das Gesetz den Verordnungsgeber indessen nicht. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes, das im Entwurfsstadium selbst eine derartige Regelung enthalten habe, die aber im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens aufgegeben worden sei.

Der auf höhere Erstattung nebst Prozesszinsen gerichteten Klage hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben, wobei es sich der Rechtsmeinung der Klägerin angeschlossen und die Berufung zugelassen hat.

Der Beklagte verteidigt im Rahmen seiner Berufung die Rechtsgültigkeit des § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO. Die Ermächtigung zu dieser Regelung folge aus § 28 Abs. 4 LWaldG, wonach der Verordnungsgeber das Nähere über die Personalkostenerstattung nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben regeln dürfe. Der Anteil der forstbetrieblichen Aufgaben am Revierdienst sei in § 9 Abs. 1 LWaldGDVO auf 70 Prozent festgelegt worden. Die Kappungsgrenze in § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO diene der Wahrung des demnach 70 zu 30 betragenden Verhältnisses forstbetrieblicher Aufgaben zu sonstigen forstlichen Aufgaben. Denn bei uneingeschränkter Anwendung des in § 9 Abs. 2 1. Halbsatz LWaldGDVO normierten Hektarsatzes überschreite die Personalkostenerstattung jedenfalls bei großen privaten oder kommunalen Revieren erheblich den Anteil sonstiger forstlicher Aufgaben, an den die Erstattung gemäß § 28 Abs. 4 LWaldG anzuknüpfen habe. Aus dem Sinnzusammenhang zwischen § 28 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 4 LWaldG gehe daher ausreichend deutlich eine Ermächtigung zur Normierung einer Kappungsgrenze hervor. Gegenteiliges lasse sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte ableiten. Die dort zunächst vorgesehene Kappungsgrenze sei aus Gründen der Flexibilisierung aus dem Gesetz gestrichen und der Regelung durch Verordnung überlassen worden.

Der Beklagte beantragt,

das aufgrund mündlicher Verhandlung vom 05. Dezember 2002 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren und macht geltend, der in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG genannte Hektarsatz für die Personalkostenerstattung sei keine abschließende Vorgabe an den Verordnungsgeber. Aus § 28 Abs. 4 LWaldG folge vielmehr, dass der Verordnungsgeber berechtigt und verpflichtet sei, die Kostenerstattung so zu regeln, dass sie dem Anteil der betrieblichen Aufgaben an den sonstigen Aufgaben des Revierdienstes entspreche. Dies sei letztlich nur durch eine Kombination des Hektarsatzes mit einer Kappungsgrenze möglich, weil sonst bei großen Revieren mit geringem Personalbesatz nahezu die gesamten Bewirtschaftungskosten auf das Land überwälzt werden könnten. Dies widerspreche aber der klaren Intention des Gesetzes.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen. Die Verwaltungsakte des Beklagten lag vor und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Auf ihren Inhalt wird ebenfalls verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Die Klägerin kann gemäß §§ 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG, 9 Abs. 2, 1. Halbsatz LWaldGDVO für den Revierdienst in der Revieren B., E., S. und K. die Erstattung von 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche und damit eine weitere Zahlung in Höhe der Klageforderung beanspruchen.

Der Beklagte ist nicht berechtigt, den Erstattungsbetrag nach § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO auf 30 Prozent der durchschnittlichen Personalausgaben je Person für jeden in den Revieren tätigen Bediensteten zu beschränken. Diese Vorschrift entbehrt nach zutreffender Ansicht der Vorinstanz einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und ist daher nichtig.

Nach § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG erstattet das Land den Körperschaften beim Revierdienst durch deren Bedienstete anteilige Personalausgaben für die Durchführung der sonstigen forstlichen Aufgaben "in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche". § 28 Abs. 4 LWaldG ermächtigt den Verordnungsgeber nur, das Nähere über die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben zu regeln. Diese Befugnis berechtigt den Verordnungsgeber lediglich, unter Berücksichtigung dieses Verhältnisses den in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG erwähnten "Hundertsatz der durchschnittlichen Personalausgaben je Hektar reduzierter Holzbodenfläche" festzulegen. Ein Recht, von dem in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG gesetzlich vorgeschriebenen Grundsatz flächenbezogener Personalkostenerstattung abzuweichen, verleiht er indessen nicht.

Zunächst enthält der Wortlaut der Ermächtigung keine Anhaltspunkte dafür, dass der Erlass gesetzesabweichender Regelungen (s. zur grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen Ermächtigung Bauer in Dreier: GG, Art. 80, Rn 18 m.w.N.) in Form der Einführung einer vollständig oder teilweise personenbezogenen Erstattung ermöglicht werden soll. Denn der Regelungsauftrag bezieht sich nicht etwa allgemein auf die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben, was eine Interpretation im Sinne des Beklagten zulassen könnte. Die Beschränkung der Ermächtigung auf "das Nähere" über die Personalkostenerstattung verweist vielmehr gerade auf den von der gesetzlichen Erstattungsregelung in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG gezogenen Rahmen, den die Rechtsverordnung auszufüllen, aber auch einzuhalten hat.

Diesen Rahmen überschreitet die in § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO geregelte, personenbezogene Kappungsgrenze aber eindeutig. Denn die Regelung beschränkt sich nicht etwa auf eine korrigierende Ausgestaltung des gesetzlichen Erstattungsmaßstabes, die lediglich in Ausnahmefällen unbillige und zweckwidrige Ergebnisse vermeiden soll. Vielmehr verdrängt sie weitgehend den gesetzlichen Maßstab. Ausweislich des Schriftsatzes des Beklagten vom 17. April 2003 liegen bei fast drei Vierteln aller kommunalen Forstreviere die aus der flächenbezogenen Erstattung resultierenden Beträge über der Kappungsgrenze; eine flächenbezogene Erstattung findet daher nur in einem Viertel aller Fälle statt. Auch aus der Begründung des Regierungsentwurfs zu § 28 Abs. 4 LWaldG (LT-Drs. 13/5733, S. 39) ergibt sich nicht, dass der gesetzliche Erstattungsmaßstab zur Disposition des Verordnungsgebers gestellt werden soll. Hiernach beinhaltet der fragliche Teil der Ermächtigung nur das Recht, die Verteilung der durchschnittlichen Personalkosten je Hektar zwischen Körperschaft und Land zu regeln.

Überdies rechtfertigen auch sonstige entstehungsgeschichtliche sowie teleologische Erwägungen keine erweiternde Auslegung des § 28 Abs. 4 LWaldG.

Die vom Beklagten erstinstanzlich vorgelegte Fassung eines Referentenentwurfs zum LWaldG aus dem Jahre 1998 ist keine taugliche Grundlage der historischen Gesetzesauslegung. Gleiches gilt für die mit der Berufungsbegründung überreichten Erläuterungen des ehemaligen Referatsleiters Forstpolitik im Umweltministerium zu den Gründen für die vom Referentenentwurf abweichende Fassung des späteren Regierungsentwurfs. Als auslegungserheblicher "Wille des Gesetzgebers" sind grundsätzlich nur die zutage liegende Grundabsicht desselben und diejenigen Vorstellungen anzusehen, die in den Beratungen der gesetzlichen Körperschaft oder ihrer zuständigen Ausschüsse zum Ausdruck gebracht wurden und ohne Widerspruch geblieben sind (s. Larenz: "Methodenlehre der Rechtswissenschaft", 6. Aufl. 1991, S. 329). Die Grundabsicht des Gesetzgebers ergibt sich vor allem aus dem ins Parlament eingebrachten Regierungsentwurf und dessen Begründung, die Grundlage der parlamentarischen Beratungen ist. Im Gegensatz dazu stellt der Referentenentwurf als vom zuständigen Ressort geliefertes "Rohmaterial" der späteren Gesetzesinitiative - jedenfalls soweit er nicht Bestandteil des Regierungsentwurfs wird - nicht einmal eine Willensäußerung der Landesregierung als Gesetzesinitiantin dar. Dass der Regierungsentwurf bestimmte Teile eines Referentenentwurfs nicht mehr enthält, ist daher kein geeignetes Kriterium, um den Willen des Gesetzgebers zu ermitteln (s. BSG, VersR 1997, 1030).

Auch der Versuch des Beklagten und des Vertreters des öffentlichen Interesses, die Normierung einer personenbezogenen Erstattung in § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO teleologisch zu rechtfertigen, überzeugt nicht. Der Zweck des Gesetzes gebietet nicht, das Ergebnis der in § 28 Abs. 2 Satz 3 LWaldG angeordneten flächenbezogenen Personalkostenerstattung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person auszurichten. Eine derartiges Erfordernis lässt sich nicht aus den allgemeinen Zielen des LWaldG ableiten. Dieses soll unter anderem die Eigenverantwortlichkeit der Waldbesitzer stärken und eine deutliche Deregulierung bewirken (LT-Drs. 13/5733, S. 31). Diesen Zielen entspricht ein Erstattungsmaßstab, der allein auf die Reviergröße, nicht aber auf den konkreten Personaleinsatz abstellt. Er ermöglicht etwa dem Waldbesitzer, ohne Auswirkungen auf die staatliche Kostenerstattung durch sparsamen Personaleinsatz die Rentabilität des Reviers zu verbessern oder durch vermehrten Personaleinsatz die Aufgabenwahrnehmung zu optimieren. Hierdurch wird seine Eigenverantwortlichkeit gestärkt. Zudem trägt ein solch einfacher Maßstab, der auf langfristig unveränderte, ohne besonderen Verwaltungsaufwand feststellbare Umstände abstellt, dem Deregulierungsgedanken Rechnung.

Auch steht das System der gesetzlich angeordneten hektarbezogenen Erstattung einer Ausrichtung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person entgegen. Denn das Ergebnis einer flächenabhängigen Erstattung kann naturgemäß allenfalls ausnahmsweise mit dem eines rein personenbezogenen Erstattungsmaßstabes übereinstimmen. So ergibt etwa eine Berechnung anhand der für 2001 ermittelten Zahlen (durchschnittliche Personalkosten je Hektar reduzierter Waldbodenfläche: 70,78 EUR; durchschnittliche Personalkosten pro Person: 61.615,26 EUR; Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben: 30%), dass eine solche Übereinstimmung nur bei Revieren mit einer Größe von ca. 870 ha auftritt, die von einem Förster bewirtschaftet werden. Bei kleineren und größeren Revieren mit gleichem Personalbesatz unter- bzw. überschreitet die hektarbezogene Erstattung stets 30 Prozent der durchschnittlichen Personalkosten pro Person. Bestünde daher der Zweck der Verordnungsermächtigung darin, das Ergebnis der flächenbezogenen Erstattung am Anteil der sonstigen forstlichen Aufgaben an den durchschnittlichen Personalkosten pro Person zu orientieren, müsste die LWaldGDVO folgerichtig nicht nur Regelungen zur Abwehr einer "Überfinanzierung", sondern auch solche zur Vermeidung einer "Unterfinanzierung" enthalten.

Ob die demnach fehlende Befugnis des Verordnungsgebers, den gesetzlich vorgeschriebenen Erstattungsmaßstab durch eine personenbezogene Regelung zu modifizieren, aus rechtspolitischer Sicht zwingend zu unbefriedigenden Ergebnissen führt, ist für die Entscheidung des Rechtsstreits ohne Belang. Gleichwohl hält der Senat auch die diesbezügliche Argumentation des Beklagten nicht für überzeugend. Der von diesem beschworenen Gefahr einer "ungerechtfertigten Bereicherung" kommunaler Waldbesitzer mag im Rahmen der Ermächtigung des § 28 Abs. 4 LWaldG anders als durch Normierung einer personenbezogenen Kappungsgrenze begegnet werden können. Führt etwa die gesetzlich angeordnete, flächenbezogene Erstattung bei großen, aber nur mit einem Förster besetzten Revieren dazu, dass der Erstattungsbetrag außer Verhältnis zu den vorhandenen personellen Kapazitäten für die Durchführung sonstiger forstlicher Aufgaben steht, wäre innerhalb des gesetzlichen Systems eine Staffelung des durch die Rechtsverordnung festzulegenden Hundertsatzes nach Reviergrößen immerhin denkbar.

Die Nichtigkeit der in § 9 Abs. 2, 2. Halbsatz LWaldGDVO enthaltenen, anspruchsbegrenzenden Regelung lässt die Wirksamkeit der Verordnung im übrigen, insbesondere die der anspruchbegründenden Norm des § 9 Abs. 2, 1. Halbsatz LWaldGDVO, unberührt. Insoweit liegen die Voraussetzungen einer Teilnichtigkeit vor (vgl. dazu im einzelnen Gerhardt in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner: VwGO, § 47 Rn 110). Denn die strittige Kappungsgrenze ist nicht derart mit dem restlichen Normgefüge der Erstattungsregelung verbunden, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben könnte. Insbesondere verfehlt die verbleibende, flächenbezogene Erstattungsregelung nicht den gesetzlichen Regelungsauftrag, sondern erfüllt ihn vielmehr.

Der Anspruch der Klägerin auf Prozesszinsen folgt aus den im erstinstanzlichen Urteil bezeichneten Vorschriften.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.