Normenkette

LSA-KWG § 35 Abs. 1 S. 1 LSA-KWG § 52 LSA-KWG § 52 Abs. 1 S. 1 Nr 4 LSA-KWG § 63

Vorinstanz

VG Halle; 24.06.2008; 1 A 101/08

Leitsatz

1. Die Behandlung von Briefwahlunterlagen im Rahmen der Einbeziehung des Briefwahlergebnisses in das Wahlergebnis des Wahlbezirks (§ 36 Abs. 3 Satz 1 KWG LSA; § 63 KWO LSA) muss öffentlich erfolgen.

2. Wenn nach Zulassung durch den Gemeindewahlleiter (§ 63 Abs. 4 KWO LSA) eine vorzeitige Behandlung der Briefwahlunterlagen an einem anderen Ort als dem Wahlraum erfolgt, ist es erforderlich, dass dies in einer solchen Weise bekannt gemacht wird, dass jeder zur Anwesenheit Befugte sich ohne besondere Schwierigkeit Kenntnis von Ort und Zeit der vorzeitigen Behandlung verschaffen kann.

3. Es liegt ein Verstoß gegen Verfahrensvorschriften vor, wenn sich die Briefwahlunterlagen nach der Übergabe durch den Gemeindewahlleiter an den Wahlvorstand für einen nicht nur völlig unerheblichen Zeitraum in der alleinigen Verfügungsgewalt eines der Mitglieder des Wahlvorstands befinden.

4. § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KWG LSA ist dahingehend auszulegen, dass es auch schon ausreichen kann, wenn nach hinreichender Wahrscheinlichkeit durch die geltend gemachte Rechtsverletzung die gesetzmäßige Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft bzw. das Ergebnis einer Einzelwahl berührt sein kann. Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit liegt grundsätzlich vor, wenn eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende, also nicht nur theoretische, Möglichkeit besteht, dass sich der Wahlfehler auf das konkrete Wahlergebnis ausgewirkt haben kann.

5. Wenn Verfahrensvorschriften des Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalwahlordnung, welche die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge sichern - insbesondere Regelungen zur Öffentlichkeit der Wahl - nicht nur kurzfristig oder in geringfügiger Weise verletzt werden und das Wahlergebnis knapp ist, ist es zur Ergebnisrelevanz der festgestellten Rechtsverletzungen ausnahmsweise ausreichend, wenn die abstrakte Möglichkeit einer Gefährdung des Wählerwillens durch Manipulationen gegeben ist.

Gründe

Der statthafte Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

1. Entgegen der Auffassung des Beklagten bestehen an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

a) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, bei der streitigen Bürgermeisterwahl sei es zu mehreren Verstößen gegen wahlrechtliche Verfahrensvorschriften gekommen. Die dagegen teilweise erhobenen Einwendungen des Beklagten sind nicht durchgreifend.

Die (vorzeitige) Behandlung der Briefwahlunterlagen im Rahmen der Einbeziehung des Briefwahlergebnisses in das Wahlergebnis des Wahlbezirks (§ 36 Abs. 3 Satz 1 KWG LSA; § 63 KWO LSA) erfolgte nicht durch den dazu nach § 63 KWO LSA allein berufenen Wahlvorstand. Denn die Briefwahlunterlagen wurden durch die Vorsitzende des Wahlvorstands und zwei Mitglieder des Wahlausschusses behandelt und nicht - wie in § 12 Abs. 3 KWG LSA und § 6 Abs. 11 KWO LSA gefordert - durch die Vorsitzende des Wahlvorstands und mindestens zwei weitere Beisitzer des Wahlvorstands. Dass dem Wahlausschuss gem. § 10 Abs. 2 KWG LSA die Vorbereitung und Leitung der Wahl sowie die Feststellung und Nachprüfung des Wahlergebnisses im Wahlgebiet obliegt und die Mitgliedschaft ein- und derselben Person in beiden Gremien nicht ausgeschlossen ist (vgl. § 6 Abs. 3 Satz 3 KWO LSA), ändert nichts daran, dass vorliegend nicht das zuständige Wahlorgan gehandelt hat. Die vom Beklagten angeführte Regelung des § 12 Abs. 1a KWG LSA, nach der in Gemeinden mit nur einem Wahlbezirk, die die Aufgabe nicht nach § 10a Abs. 1 KWG LSA auf die Verwaltungsgemeinschaft oder nach § 10a Abs. 3 KWG LSA auf die Verbandsgemeinde übertragen haben, Wahlvorstand und Wahlausschuss personengleich sind, fand gerade keine Anwendung.

Soweit der Beklagte geltend macht, es sei nicht zwingend zu beanstanden, wenn ein Kontrollorgan diejenige Handlung, die an sich nur zu kontrollieren wäre, selbst ausführt und eine Kontrolle in diesem Fall sogar verstärkt gewährleistet sei, steht dem schon die von Kommunalwahlgesetz und Kommunalwahlordnung vorgeschriebene Aufgabenverteilung zwischen Wahlvorstand und Wahlausschuss entgegen, die nur in der besonderen Konstellation des § 12 Abs. 1a KWG LSA entfällt. Im Übrigen hat hier - worauf der Kläger zu Recht verweist - auch nicht der Wahlausschuss in seiner gesetzlich vorgeschriebenen Zusammensetzung (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 KWG LSA) gehandelt.

Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl wurde dadurch verletzt, dass keine ausreichende Bekanntgabe über die Vorzeitigkeit der Behandlung der Briefwahlunterlagen und den Ort, an dem dies geschehen sollte, stattfand.

Es kann offen bleiben, ob unter die Ermittlung des Wahlergebnisses, die nach § 35 Abs. 1 Satz 1 KWG LSA öffentlich ist, auch die Behandlung der Briefwahlunterlagen nach § 63 KWO LSA fällt. Dafür spricht, dass diese Behandlung zur Feststellung des Wahlergebnisses gem. §§ 36 ff. KWG LSA, §§ 57 KWO LSA gehört und Kommunalwahlgesetz und Kommunalwahlordnung anscheinend - wie sich vor allem aus § 57 KWO LSA ergibt - die Begriffe "Ermittlung des Wahlergebnisses" und "Feststellung des Wahlergebnisses" synonym verwenden (vgl. zu dem inhaltsgleichen § 33 KWG Nds. Schiefel, Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 2. A., § 33 Nr. 1; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07 und 7/07 -, zit. nach JURIS). Jedenfalls muss die Behandlung schon deshalb öffentlich erfolgen, weil der dafür zuständige Wahlvorstand seine Beschlüsse gem. § 12 Abs. 2 Satz 1 KWG LSA in öffentlicher Sitzung fasst bzw. nach § 6 Abs. 10 KWO LSA in öffentlicher Sitzung verhandelt und entscheidet.

Zur ordnungsgemäßen Herstellung der Öffentlichkeit ist es aber - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen ausgeführt hat - zwingend erforderlich, dass die Öffentlichkeit über Zeit und Ort der Behandlung informiert ist (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 4. Dezember 1990 - 7 A 11827/90 -, NVwZ-RR 1991, 598, 600 f.). Für die öffentlichen Sitzungen des Wahlausschusses ist eine Bekanntmachungspflicht in § 5 Abs. 3 KWO LSA gesetzlich vorgeschrieben. In Bezug auf den Wahlvorstand ist eine solche Regelung nicht vorgesehen, weil Zeit und Ort der Tätigkeit des Wahlvorstands grundsätzlich schon gesetzlich festgelegt sind. So erfolgt die Feststellung des Wahlergebnisses mit der Einbeziehung des Briefwahlergebnisses gem. § 36 Abs. 1 und 3 KWG LSA nach der Beendigung der Wahlhandlung. Die Briefwahlunterlagen werden dann an dem Wahltisch (§ 43 KWO LSA) im Wahlraum behandelt. Wenn nach Zulassung durch den Gemeindewahlleiter (§ 63 Abs. 4 KWO LSA) eine vorzeitige Behandlung der Briefwahlunterlagen an einem anderen Ort erfolgt, ist es nach Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgebots erforderlich, dass dies in einer solchen Weise bekannt gemacht wird, dass jeder zur Anwesenheit Befugte sich ohne besondere Schwierigkeit Kenntnis von Ort und Zeit der vorzeitigen Behandlung verschaffen kann. Es ist weder ersichtlich noch substanziiert geltend gemacht, dass dies vorliegend möglich war. Dass es sich bei dem Gebäude, in dem die Wahl und die Feststellung des Wahlergebnisses stattfand, nach Darlegung des Beklagten um ein "sehr offenes Gebäude" handele bzw. eine derartige "räumliche Übersichtlichkeit" bestehe, dass das gesamte Gebäude als "Wahllokal" angesehen werden könne, ist nicht ausreichend. Abgesehen davon, dass schon nach eigener Darlegung des Beklagten die Behandlung in einem anderen Raum des Gebäudes stattfand, erfolgte jedenfalls keine Bekanntgabe des Zeitpunkts der vorzeitigen Behandlung. Auch der Verweis des Beklagten auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2008, nach der bestimmte Tätigkeiten des Kreiswahlleiters bei Bundestagswahlen nicht von Verfassungs wegen zwingend dem Gebot unmittelbarer Öffentlichkeit unterliegen, ist nicht durchgreifend. Es ging dabei um einzelne Nachzählungen seitens des Kreiswahlleiters, die im Rahmen seiner vorbereitenden Aufgaben stattfinden und bei denen die Öffentlichkeit gerade nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist.

Schließlich lag deshalb ein Verstoß gegen Verfahrensvorschriften vor, weil die Vorsitzende des Wahlvorstands für einen nicht nur völlig unerheblichen Zeitraum die Briefwahlunterlagen allein in ihrer Verfügungsgewalt hatte. Aus §§ 62 Abs. 5, 63 Abs. 1 und 64 Abs. 1 KWO LSA ergibt sich, dass die Briefwahlunterlagen nach der Übergabe durch den Gemeindewahlleiter stets in der Verfügungsgewalt des Wahlvorstands sind. Es müssen aber gem. § 6 Abs. 11 Satz 1 KWO LSA während der Wahlhandlung und bei der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses immer mindestens drei Mitglieder des Wahlvorstandes anwesend sein. Insgesamt sind gerade die einzelnen Verfahrensschritte zur Feststellung des Wahlergebnisses durchgängig so geordnet, dass stets mehrere Personen anwesend sind und sich wechselseitig kontrollieren (vgl. auch StGH Bremen, Urt. v. 22. Mai 2008 - St 1/07 -, zit. nach JURIS). Zwar ist nach der unbestrittenen Angabe des Beklagten davon auszugehen, dass der fehlerhafte Transport nur auf einer Strecke von 25 bis 30 m erfolgt ist. Da aber der Zeitraum dafür schon nicht völlig unerheblich ist und zudem nicht feststeht, wieviel Zeit tatsächlich in Anspruch genommen worden ist, liegt ein Verstoß vor. b) Die Einwendungen gegen die Wahl sind mit dem Verwaltungsgericht auch i.S.d. § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 KWG LSA begründet. Danach müssen die den begründeten Einwendungen zugrunde liegenden Tatbestände so schwerwiegend sein, dass bei einwandfreier Durchführung der Wahl ein wesentlich anderes Wahlergebnis zustande gekommen oder festgestellt worden wäre.

(1) Diese Regelung ist dahingehend auszulegen, dass es auch schon ausreichen kann, wenn nach hinreichender Wahrscheinlichkeit (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 14. Juni 2005 - 4 L 125/05 -, zit. nach JURIS) durch die geltend gemachte Rechtsverletzung die gesetzmäßige Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft bzw. das Ergebnis einer Einzelwahl berührt sein kann. Eine nach dem Wortlaut naheliegende Beschränkung auf Fälle, in denen die Kausalität der Rechtsverletzung feststeht, würde eine erhebliche Zahl von Wahlfehlern, bei denen eine solche Feststellung von vornherein ausgeschlossen ist, unberücksichtigt lassen (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 20. November 1996 - 2 L 375/95 -, zit. nach JURIS; vgl. weiter OVG Brandenburg, Urt. v. 18. Oktober 2001 - 1 A 200/00 -, zu § 57 Abs. 1 Nr. 4 KWG Brb, OVG Niedersachsen, Urt. v. 26. März 2008 - 10 LC 203/07 - zu § 48 Abs. 1 Nr. 2 KWG Nds. jeweils zit. nach JURIS). Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit liegt grundsätzlich vor, wenn eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende, also nicht nur theoretische, Möglichkeit besteht, dass sich der Wahlfehler auf das konkrete Wahlergebnis ausgewirkt haben kann. Dies entspricht auch der herrschenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und anderer Obergerichte zur Erheblichkeit von Wahlfehlern (vgl. BVerfG, Urt. v. 3. Juli 2008, a.a.O. und Beschl. v. 23. November 1993 - 2 BvC 15/91 -, BVerfGE, 89, 291, 304; OVG Thüringen, Urt. v. 20. Juni 1996 - 2 KO 229/96 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24. Juni 1997 - 8 B 92.97 -, zit. nach JURIS; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. A., § 49 S. 617, m.w.N. in Fn. 52; vgl. weiter § 26 Abs. 1 Nr. 2, § 50 Nr. 2 KWG Hessen).

(2) Die Ergebnisrelevanz der festgestellten Rechtsverletzungen ist zunächst nicht dadurch ausgeschlossen, dass sie nur Vorschriften mit rein ordnungsrechtlichen Funktionen betreffen. Bei den in Rede stehenden Regelungen handelt es sich vielmehr um zwingende Sicherungsmaßnahmen gegen eine Verfälschung des Wählerwillens und damit um wesentliche Verfahrensvorschriften des Kommunalwahlgesetzes und der Kommunalwahlordnung.

Ob eine konkrete und nicht nur theoretische Möglichkeit bestanden hat, dass sich die Rechtsverletzungen auf das konkrete Wahlergebnis ausgewirkt haben können (ausführlich dazu Brennemann/Schmidt, KWG Hessen, § 26 Rdnr. 56 ff. in Brennemann u.a., Kommunalverfassungsrecht Hessen), muss jedoch nicht geprüft werden. Die festgestellten Verstöße (Behandlung der Briefwahlunterlagen nicht durch das zuständige Gremium; fehlende Öffentlichkeit bei der Behandlung der Briefwahlunterlagen; Entzug der Verfügungsgewalt des zuständigen Gremiums über die Briefwahlunterlagen für einen nicht nur völlig unerheblichen Zeitraum) hatten zum einen in ihrer Gesamtheit einen erheblichen Ausfall der Verfahrenskontrolle und einen durchgreifenden Mangel an Transparenz zur Folge. Zum anderen war das Wahlergebnis relativ knapp (459 zu 410 Stimmen), so dass nur die Manipulation eines Teils der 79 Briefwahlstimmen für eine Verfälschung des Wahlergebnisses notwendig gewesen wäre. Wenn aber solche Verfahrensvorschriften - insbesondere Regelungen zur Öffentlichkeit der Wahl (vgl. Brennemann/Schmidt, a.a.O. § 17 Rdnr. 22; Schreiber, a.a.O. § 31 Rdnr. 4) - nicht nur kurzfristig oder in geringfügiger Weise verletzt werden und das Wahlergebnis knapp ist, ist es zur Ergebnisrelevanz der festgestellten Rechtsverletzungen ausnahmsweise ausreichend, wenn die abstrakte Möglichkeit einer Gefährdung des Wählerwillens durch Manipulationen gegeben ist. Dass die Behandlung der Briefwahlunterlagen und nicht die eigentliche Auszählung der Stimmen in unkorrekter Weise ablief, steht dem nicht entgegen. Diese abstrakte Möglichkeit kann auch durch den Hinweis auf die persönliche Integrität der tatsächlich beteiligten Personen nicht ausgeglichen werden. Denn die in Rede stehenden Verfahrensvorschriften sichern die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge und schaffen damit eine wesentliche Voraussetzung für das begründete Vertrauen der Bürger, vor allem der überstimmten Minderheit, in die Zuverlässigkeit der Wahl bzw. des Wahlergebnisses (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 4. Dezember 1990, a.a.O. S. 601; vgl. auch StGH Bremen, Urt. v. 22. Mai 2008, a.a.O.).

2. Ein Verfahrensmangel i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Die Ablehnung der Beweisanträge des Beklagten erfolgte deshalb zu Recht, weil es auf der insoweit relevanten (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22. Februar 2005 - 1 B 10/05 -, zit. nach JURIS) Grundlage der materiellen Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf die Richtigkeit der mit den Anträgen unter Beweis gestellten Tatsachen ankam.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Festsetzungen zu insoweit vergleichbaren Fallgestaltungen im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 562 ff.) II. Nr. 22.1.2 und Nr. 22.5 erscheint ein Streitwert in Höhe von 15.000,- EUR als angemessen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).