Normenkette

BauO LSA a. F. 84 Abs. 3 S. 1 DenkmSchG LSA § 4 Abs. 1 DenkmSchG LSA § 9 Abs. 8 VwGO § 121

Vorinstanz

VG Halle; 25.05.2007; 2 A 78/06

Leitsatz

1. Steht auf Grund eines verwaltungsgerichtlichen Urteils rechtskräftig fest, dass der Einbau von Betonverbundpflaster denkmalrechtswidrig und die Verwendung von Natursteinpflaster zumutbar ist, kann sich der Betroffene im nachfolgenden Verfahren auf Beseitigung des Betonpflasters bei unveränderter Sach- und Rechtslage nicht darauf berufen, die Behörde habe kein "schlüssiges Denkmalkonzept" und hätte bei ihrer Ermessensentscheidung (nochmals) sein Interesse an der Verwendung des eingebauten (rutschfesteren) Pflasters berücksichtigen müssen.

2. Es bleibt offen, ob der Austausch von zu DDR-Zeiten verlegten Betonplatten durch Betonverbundpflaster mit Natursteinvorsatz als "Beschädigung" eines Denkmalbereichs im Sinne von § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA angesehen werden kann und die Behörde als "minus" zur "Instandsetzung auf andere vorgeschriebene Weise" lediglich die Entfernung des nicht denkmalgerechten Pflasters verfügen darf.

3. Die Generalklausel des § 4 Abs. 1 DenmkmSchG LSA umfasst die Befugnis, die Beseitigung einer nicht genehmigten und nicht genehmigungsfähigen Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals zu dem Zweck anzuordnen, einen unter Denkmalschutzgesichtspunkten formell und materiell rechtmäßigen Zustand zu erreichen.

4. Die Verwaltungsgerichte haben grundsätzlich umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Auch bei Ermessensentscheidungen ist ein Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht von vorn herein unzulässig. Die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen ist dem Gericht nur dann verwehrt, wenn die anderweitige rechtliche Begründung zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

Soweit der Kläger zur Begründung solcher Zweifel auf die Ausführungen in der Klagebegründung Bezug nimmt, genügt dies nicht den Anforderungen an die Darlegung der Zulassungsgründe nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Erforderlich sind vielmehr eine Auseinandersetzung mit den Gründen der erstinstanzlichen Entscheidung und eine Darlegung, warum diese nicht tragend oder fehlerhaft sind. Dazu genügt eine bloße Bezugnahme auf das erstinstanzliche Vorbringen nicht (vgl. BayVGH, Beschl. v. 03.03.2006 - 15 ZB 04.2453 -, Juris; HessVGH, Beschl. v. 24.11.1999 - 8 UZ 993/99 -, ESVGH 50, 155; VGH BW, Beschl. v. 03.12.2001 - 8 S 2385/01 -, NVwZ-RR 2002, 472; vgl. zum Beschwerdeverfahren: Beschl. d. Senats v. 25.05.2005 - 2 M 132/05 -). Aber auch das übrige Vorbringen des Klägers vermag keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung zu begründen.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die auf der Grundlage des § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA ergangene Verfügung zur Entfernung der Pflasterung der Garageneinfahrt auf dem Grundstück des Klägers sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die Kammer habe bereits im Urteil vom 13.11.2002 (2 A 220/00 HAL) entschieden, dass die aus Betonverbundsteinen mit Natursteinvorsatz bestehende Pflasterung denkmalrechtlich nicht genehmigungsfähig sei; hieran halte das Gericht nach Überprüfung auch in diesem Verfahren fest. Es liege eine "Beschädigung eines Kulturdenkmals" im Sinne von § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA vor, auch wenn die Zufahrt bereits durch Eingriffe in "DDR-Zeiten" aus denkmalrechtlicher Sicht beschädigt worden sei. Die angegriffene Verfügung sei auch ermessensfehlerfrei. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass die Pflasterung mit neuzeitlichen Baumaterialien eine erhebliche Beeinträchtigung des Schutzziels des Bürgergartenviertels in A-Stadt bedeute, das sich durch eine weitgehende Erhaltung von Originalsubstanz und dem Zusammenspiel von Wohngebäuden, Vorgärten, Einfriedungen und öffentlichem Verkehrsraum auszeichne. Der Einwand des Klägers, Naturmaterial weise nicht denselben Rutschwiderstand auf wie das von ihm eingebaute Betonverbundpflaster, habe die Beklagte zu keinem anderen Ergebnis veranlassen müssen. Auch in Anbetracht des Gefälles der Einfahrt sei nicht erkennbar, dass Natursteinpflaster im konkreten Fall gänzlich ungeeignet sei. Die vom Kläger ins Feld geführte gegenteilige Ansicht des Dipl. Ing. K. sei angesichts der von ihm selber genannten Messwerte nicht nachvollziehbar. Die Beklagte habe ferner unbestritten vorgetragen, dass sie in ihrem Stadtgebiet auch bei Straßen mit Steigungen seit Jahren Naturstein als Pflastermaterial verwende. Der Kläger rügt zunächst, das Verwaltungsgericht habe größtenteils sowohl die Argumentation als auch den Wortlaut des vorausgegangenen Verfahrens (Genehmigungsverfahren sowie Gerichtsverfahren hierüber) übernommen, ohne die inzwischen eingetretenen Veränderungen oder Entwicklungen zu berücksichtigen. Es habe insbesondere die technische Seite fehlerhaft bewertet. Der Dipl.-Ing. K. habe - nachvollziehbar - festgestellt, dass Natursteinpflaster in diesem speziellen Fall, nämlich bei einem Gefälle von 18,5 % und einer Breite der Garageneinfahrt von nur 3 m, nicht geeignet sei. Bei Zweifeln an dieser Aussage hätte das Verwaltungsgericht zumindest weiter nachforschen müssen. Es sei nicht hinnehmbar, dass ein Bürger nicht einmal wegen des optischen Eindrucks, sondern nur wegen eines behaupteten "Schutzziels" Leben, Gesundheit oder Eigentum gefährden müsse. Da in der Luisenstraße lediglich 4 von 20 Ausfahrten mit Naturstein gepflastert seien, sei die von der Beklagten befürchtete Vorbildwirkung nicht nachvollziehbar und ein "schlüssiges Denkmalkonzept" nicht erkennbar. Mit diesen Einwänden kann der Kläger indes nicht durchdringen.

Ist ein Genehmigungsgesuch Gegenstand nicht nur eines Verwaltungsverfahrens, sondern noch dazu eines nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewesen, so erfasst die Rechtskraft der Klageabweisung (§ 121 VwGO) auch die Frage der materiellen Rechtswidrigkeit. Der Kläger ist bei gleich bleibender Rechts- und Sachlage gehindert, in einem nachfolgenden Beseitigungsverfahren mit Erfolg geltend zu machen, dass sein Vorhaben - entgegen der vorangegangenen rechtskräftigen Entscheidung - doch materiell rechtmäßig sei (vgl. BVerwG, v. 06.06.1975 IV C 15.73 -, BVerwGE 48, 271; Jäde in: Jäde/Dirmberger, Bauordnungsrecht Sachsen-Anhalt, § 84 RdNr. 63, m. w. Nachw.). Eine Änderung der Sachlage zu Gunsten des Klägers nach der rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 13.11.2002 (2 A 220/00 HAL), mit der die Klage auf Erteilung einer denkmalrechtlichen Genehmigung zur Pflasterung der Garagenzufahrt mit dem hier streitigen Betonverbundpflaster mit Natursteinvorsatz abgewiesen wurde, ist nicht erkennbar. Das Verwaltungsgericht hat in jenem Urteil bei der Frage, ob das Vorhaben des Klägers denkmalrechtlich genehmigungsfähig ist, gemäß § 10 Abs. 3 DenkmSchG LSA eine Abwägung der Interessen des Klägers mit den Interessen des Denkmalschutzes vorgenommen und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die Interessen des Denkmalschutzes Vorrang haben. Dabei wurde festgestellt, dass die Beklagte im Bürgergartenviertel nach einem denkmalpflegerischen Konzept vorgehe (vgl. S. 11 unten der Urteilsgründe). Auch die Frage der Rutschfestigkeit des Natursteinpflasters wurde in diesem Verfahren bereits aufgeworfen (vgl. Schriftsatz des Klägers vom 08.11.1999, Seite 4 der Urteilsgründe) und letztlich zu Ungunsten des Klägers entschieden. An diese Rechtskraftwirkung war auch das Verwaltungsgericht bei seiner neuen Entscheidung gebunden.

Dass eine Änderung der Sach- oder Rechtslage eingetreten ist, vermag der Senat nicht zu erkennen. Insoweit genügt es nicht, dass bei einer mehr oder weniger großen Zahl von Zufahrten im Bürgergartenviertel und speziell in der Luisenstraße kein Natursteinpflaster (mehr) vorhanden ist. Unabhängig davon, ob damit das denkmalrechtliche Konzept der Beklagten in Frage gestellt wird, ist nichts Konkretes dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass im Zeitpunkt der ersten verwaltungsgerichtlichen Entscheidung die Verhältnisse anders gewesen sein könnten. Auch in Bezug auf die Rutschfestigkeit von Natursteinpflaster ist keine Änderung der Sachlage eingetreten, auch wenn der Kläger nunmehr die Stellungnahme des Dipl.-Ing. K. vorgelegt hat. Zwar gilt auch der "Erkenntnisfortschritt", also die Veränderung des als objektiv angesehenen Wissensstands im Nachhinein, als Änderung der Sachlage (vgl. zu § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG: BVerwG, Beschl. v. 04.12.2001 - 4 C 2.00 -, BVerwGE 115, 274, m. w. Nachw.). Es ist aber nicht ersichtlich, dass hinsichtlich der Frage der "Rutschfestigkeit" von Natursteinpflaster im Verhältnis zu Betonverbundpflaster neue (wissenschaftliche) Erkenntnisse vorliegen. Dagegen ist es nicht als Änderung der Sachlage anzusehen, wenn dem Betroffenen eine bereits früher gegebene Sachlage erst nachträglich bekannt wird (vgl. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 51 RdNr. 92; BVerwG, Urt. v. 11.12.1990 - 6 C 33.88 -, NVwZ 1991, 577 [578]).

Steht damit rechtskräftig fest, dass der Einbau des vom Kläger verwendeten Materials denkmalrechtswidrig und die Verwendung von Natursteinpflaster zumutbar ist, kann er sich im nachfolgenden Verfahren auf Beseitigung des Betonpflasters nicht darauf berufen, die Beklagte habe kein "schlüssiges Denkmalkonzept" und hätte bei ihrer Ermessensentscheidung (nochmals) sein Interesse an einem rutschfesteren Belag berücksichtigen müssen.

Der Kläger wendet weiter ein, unabhängig davon, ob sein Verhalten als "Beschädigung eines Denkmals" angesehen werden könne, lasse sich die Beseitigung des Pflasters nicht auf § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA stützen. Nach dieser Vorschrift könne nur die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands oder die Instandsetzung auf andere vorgeschriebene Weise verlangt werden. Eine Wiederherstellung des ursprünglichen (bauzeitlichen) Zustands sei nicht möglich, weil bauzeitlich keine Garage vorhanden gewesen sei. Eine Instandsetzung habe die Beklagte nicht angeordnet, sondern nur eine Beseitigung des verlegten Pflasters. Auch dieses Vorbringen bleibt im Ergebnis ohne Erfolg.

Sofern der Austausch der zu DDR-Zeiten verlegten Betonplatten durch Betonverbundpflaster mit Natursteinvorsatz als "Beschädigung" des Denkmalbereichs "Bürgergartenviertel" im Sinne von § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA anzusehen sein sollte, wäre die Beklagte befugt gewesen, den Einbau denkmalverträglichem Pflaster als "Instandsetzung auf andere vorgeschriebene Weise" anzuordnen. Sie hat sich indessen - als minus - dazu entschlossen, lediglich den Rückbau zu verfügen und die Neupflasterung einem noch durchzuführenden denkmalrechtlichen Genehmigungsverfahren vorzubehalten. Damit soll dem Kläger die Wahlfreiheit hinsichtlich des zur Genehmigung vorzuschlagenden Natursteinpflasters gelassen werden (vgl. S. 7 des Widerspruchsbescheids). Ob dieses Vorgehen von § 9 Abs. 8 DenkmSchG LSA gedeckt ist, bedarf hier keiner Vertiefung. Es lässt sich jedenfalls auf die im Widerspruchsbescheid ebenfalls genannte Generalklausel des § 4 Abs. 1 DenkmSchG LSA stützen. Danach treffen die Denkmalschutzbehörden nach pflichtgemäßem Ermessen die Anordnungen, welche die Durchführung dieses Gesetzes gewährleisten. Eine solche Ermächtigung umfasst die Befugnis, die Beseitigung einer nicht genehmigten und nicht genehmigungsfähigen Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals anzuordnen (vgl. VGH BW, Urt. v. 04.06.1991 - 1 S 2022/90 -, BRS 52 Nr. 127). Die Beseitigung der nicht denkmalgerechten Pflasterung stellt hier einen ersten Schritt dar, um einen unter Denkmalschutzgesichtspunkten formell und materiell rechtmäßigen Zustand zu erreichen. Dass die Beklagte sich im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens zunächst auf diese Maßnahme beschränkt hat, um dem Kläger die Möglichkeit einzuräumen, einen bestimmten Naturstein auszuwählen und zur Genehmigung zu stellen, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Wie das Verwaltungsgericht am Ende der Urteilsgründe ausgeführt hat, kommt als Ermächtigungsgrundlage auch § 84 Abs. 3 Satz 1 BauO LSA in der im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung geltenden Fassung vom 09.02.2001 (GVBl LSA S. 50) - BauO LSA a. F. - in Betracht. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde, wenn bauliche Anlagen sowie andere Anlagen und Einrichtungen im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO LSA a. F. im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden, die teilweise oder vollständige Beseitigung der Anlagen und Einrichtungen anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Auf eine Wiederherstellung des "ursprünglichen Zustands" oder die "Instandsetzung des Kulturdenkmals auf andere vorgeschriebene Weise" ist die Behörde dabei ebenfalls nicht beschränkt. Bei der in Rede stehenden Garagenzufahrt handelt es sich um eine Anlage im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 BauO LSA a. F., nämlich um eine solche, an die § 2 der auf der Grundlage von Bestimmungen der BauO erlassenen Garagenverordnung (GaVO) Anforderungen stellt. Mit der Anwendbarkeit des § 84 Abs. 3 Satz 1 BauO LSA a. F. setzt sich die Zulassungsschrift nicht auseinander.

Unschädlich ist, dass die Beklagte und die Widerspruchsbehörde ihre Entscheidung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt haben. Die Verwaltungsgerichte haben grundsätzlich umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht; hierzu gehört auch die Prüfung, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist (BVerwG, Urt. v. 30.06.1989 - 4 C 40.88 -, Buchholz 407.4 § 8a FStrG Nr. 5). In der Rechtsprechung wird auch bei Ermessensentscheidungen ein solches Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht generell als unzulässig angesehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.06.1989, a. a. O.; VGH BW, Urt. v. 26.05.1994 - 5 S 2637/93 -, NVwZ 1995, 397). Die Heranziehung anderer als im angefochtenen Bescheid genannter Normen ist dem Gericht nur dann verwehrt, wenn die anderweitige rechtliche Begründung zu einer Wesensveränderung des angefochtenen Bescheides führen würde (BVerwG, Urt. v. 21.11.1989 - 9 C 28.89 -, DVBl. 1990, 490, m. w. Nachw.). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Da gemäß § 4 Abs. 3 DenkmSchG LSA die Städte und Gemeinden, denen die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden übertragen sind, die Aufgaben der unteren Denkmalschutzbehörde wahrnehmen, bestehen auch hinsichtlich der Zuständigkeit keine Bedenken.

2. Die Sache weist nicht die geltend gemachten besonderen tatsächlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Besondere Schwierigkeiten liegen vor, bei erheblich über dem Durchschnitt liegender Komplexität der Rechtssache, im Tatsächlichen besonders bei wirtschaftlichen, technischen und wissenschaftlichen Zusammenhängen, wenn der Sachverhalt schwierig zu überschauen oder zu ermitteln ist, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen (Meyer-Ladewig in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 124 RdNrn. 27, 28). Allein mit dem Vortrag, das Verwaltungsgericht habe die örtlichen Gegebenheiten nicht in ausreichendem Maß berücksichtigt, sind solche Schwierigkeiten nicht dargetan.

3. Der Kläger hat auch die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) nicht dargelegt.

Der Kläger hält für klärungsbedürftig, "inwieweit bei einer Abwägung des Denkmalschutzes mit den persönlichen Interessen des Betroffenen die Wirkung des Denkmalschutzes reichen kann". Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 verlangt indes, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechtsfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist. Die Rechtsfrage muss für eine Vielzahl, jedenfalls Mehrzahl von Verfahren bedeutsam sein; jedoch reicht allein der Umstand nicht aus, dass der Ausgang des Rechtsstreits auch für andere Personen von Interesse sein könnte oder sich vergleichbare Fragen in einer unbestimmten Vielzahl ähnlicher Verfahren stellen (vgl. Beschl. d. Senats v. 04.04.2003 - 2 L 99/03 -). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Zulassungsantrag konkret auf die Rechtsfrage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 - 5 B 99.05 -, Juris). Diesen Anforderungen genügt die Zulassungsschrift nicht.

4. Schließlich ist auch kein Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) ersichtlich. Ohne Erfolg rügt der Kläger, das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht genügend ausermittelt. Wird ein Aufklärungsmangel behauptet, muss der Rechtsmittelführer nicht nur darlegen, hinsichtlich welcher Tatsachen Aufklärungsbedarf bestanden hat und welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären; er muss auch darlegen, dass bereits in der Vorinstanz, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, entweder auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.07.1998 - BVerwG 6 B 67.98 - Juris, m. w. Nachw.). Daran fehlt es hier.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2 GKG.