Normenkette

KG Art. 4 KG Art. 5

Vorinstanz

VG Regensburg RN 6 K 03.2237 vom 25.01.2005

Leitsatz

1. Eine Gemeinde ist von der Zahlung einer Baugenehmigungsgebühr für eine Kläranlage auch dann nicht befreit, wenn sie die Entwässerungseinrichtung in der Form eines Regiebetriebs führt.

2. Baukosten als Gebührenmaßstab brauchen bei der Festsetzung der Baugenehmigungsgebühr in lediglich plausibler Höhe zugrunde gelegt zu werden. Zu den zur Vollendung des Vorhabens erforderlichen Kosten gehören auch die zu seiner Funktionsfähigkeit notwendigen Einbauten.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

15 BV 05.664

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Baugenehmigungsgebühr;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 25. Januar 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 15. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Happ, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Brandl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Herrmann

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 28. März 2006

am 10. April 2006

folgendes Urteil:

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1. Mit Schreiben vom 31. Juli 2002 beantragte die Klägerin beim Landratsamt Passau die Erteilung einer Baugenehmigung für Erweiterungs- und Optimierungsmaßnahmen in der Sammelkläranlage Bad Füssing auf den Grundstücken FlNrn. 770, 771, 774 und 831/30, Gemarkung Würding. Die Gesamtbaukosten einschließlich der Honorare und Nebenkosten sind in der Anlage zur Baubeschreibung mit 8.271.960 EUR ausgewiesen. Das Landratsamt Passau erteilte mit Bescheid vom 13. November 2002 die beantragte Baugenehmigung, setzte für diesen Bescheid eine Gebühr in Höhe von 24.816 EUR fest und verpflichtete die Klägerin, die Kosten des Verfahrens zu tragen. Mit Kostenrechnung vom gleichen Tag forderte das Landratsamt die Klägerin zur Zahlung des Gebührenbetrages auf.

Mit Schreiben vom 4. Dezember 2002 legte der Ver- und Entsorgungsbetrieb der Gemeinde Bad Füssing gegen die Gebührenfestsetzung im Bescheid vom 13. November 2002 Widerspruch mit der Begründung ein, die Klägerin sei nach Art. 4 Satz 1 Kostengesetz (KG) von der Zahlung der festgesetzten Gebühr befreit.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. September 2003 hat die Regierung von Niederbayern den Widerspruch zurückgewiesen. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG habe die Klägerin als Antragstellerin die durch die Baugenehmigung verursachten Kosten zu tragen. Als Unternehmen, das der Abwasserentsorgung diene, sei die Klägerin nach Art. 4 Satz 2 KG auch nicht von der Zahlung der Gebühren befreit. Dass die Abwasserentsorgung im Gemeindegebiet der Klägerin nicht in Privatrechtsform, sondern innerhalb der allgemeinen Kommunalverwaltung betrieben werde, führe zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung, denn unter den Unternehmensbegriff fielen auch sonstige Einrichtungen der Gemeinde. Die Baugenehmigungsgebühr sei auch auf der Grundlage der gesamten Baukosten rechtmäßig festgesetzt worden. Insbesondere zählten zu den Baukosten alle Kosten, die am Ort der Bauausführung im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung mit dem Bauvorhaben ursächlich verbunden und zur Vollendung des genehmigten Vorhabens erforderlich seien. Dabei sei die Kläranlage als funktionelle Einheit anzusehen, so dass ein Aufsplitten der Baukosten nach genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen und nicht genehmigungspflichtigen betrieblichen Einbauten und Sanierungsmaßnahmen nicht möglich sei.

2. Die Klägerin erhob dagegen Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg und stellte in der mündlichen Verhandlung den Antrag, den Bescheid des Landratsamts Passau vom 13. November 2002 in Ziff. 3 sowie den Widerspruchsbescheid der Regierung von Niederbayern vom 24. September 2003 aufzuheben. Begründet wurde dieser Antrag durch ihre Bevollmächtigten wie folgt: Seit dem 1. Januar 2002 werde die Abwasserentsorgung von der Klägerin im Rahmen der eigenen Verwaltung betrieben. Die frühere Betriebsform des Eigenbetriebs sei seit dem 31. Dezember 2001 aufgegeben worden. Die Klägerin sei als Gemeinde nach Art. 4 Satz 1 KG von der Zahlung von Gebühren befreit. Die Ausnahmeregelung des Art. 4 Satz 2 sei nicht einschlägig, da die Klägerin die Abwasserentsorgung nicht als wirtschaftliches kommunales Unternehmen betreibe, sondern als öffentliche Einrichtung eine gemeindliche Pflichtaufgabe erfülle. Unabhängig davon sei der Kostenansatz auch der Höhe nach nicht gerechtfertigt, denn es sei zu unterscheiden zwischen den Maßnahmen die der Klärwerksoptimierung dienten, und den Maßnahmen, die zur Klärwerkserweiterung, also zu den genehmigungspflichtigen Maßnahmen gehörten. Gebührenpflichtig seien aber nur der Genehmigungspflicht unterliegende Bauanlagen, so dass eine Gebühr ohnehin nur auf der Grundlage der Kosten für genehmigungspflichtige Baumaßnahmen in Höhe von 4.027 Mio. EUR in Betracht käme.

Mit Urteil vom 25. Januar 2005 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Für die Klägerin bestehe keine persönliche Gebührenfreiheit nach Art. 4 Satz 1 Nr. 2 KG, da sie die Baugenehmigung als "Unternehmen, das der Abfall- oder Abwasserentsorgung dient" erhalten habe. Ein "Unternehmen" im Sinne von Art. 4 Satz 2 KG liege auch dann vor, wenn die Abwasserbeseitigung innerhalb der allgemeinen Verwaltung betrieben werde. Dies folge auch aus der amtlichen Begründung zu Art. 4 KG, wonach Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienten, unabhängig von der Organisationsform immer gebührenpflichtig seien, denn diese Unternehmen würden in der Regel nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen kostendeckend geführt. Auch die Gebührenhöhe sei nicht zu beanstanden, denn dafür seien alle Baukosten zugrunde zu legen, die am Ort der Bauausführung im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung zur Vollendung des zu genehmigenden Vorhabens erforderlich seien. Dabei sei von den in der Baubeschreibung angegebenen Gesamtkosten von 8.271.960 EUR auszugehen. Die Gesamtbaumaßnahme unterliege als Einheit insgesamt der Genehmigungspflicht. Der Umstand, dass einzelne Teile für sich allein genehmigungsfrei sein könnten, sei ohne Bedeutung. Grundsätzlich seien die Kosten des Bauwerks, soweit es von der Baugenehmigung erfasst werde, als Grundlage für die Berechnung der Baugenehmigungsgebühr heranzuziehen.

3. Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung beantragt die Klägerin,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. Januar 2005 sowie den Bescheid des Landratsamts Passau vom 13. November 2002 unter Nr. 3 sowie den Widerspruchsbescheid der Regierung von Niederbayern vom 24. September 2003 aufzuheben.

Sie trägt dazu im Wesentlichen vor: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei für die Frage der Befreiung von der Gebührenpflicht die Unternehmensform entscheidend, denn nach Art. 4 Satz 2 KG bestehe eine Gebührenpflicht auch im Rahmen der Abwasserentsorgung nur für Unternehmen. Die Abwasserentsorgung im Gemeindegebiet der Klägerin werde aber nicht durch ein Unternehmen betrieben, sondern erfolge in Erfüllung von gemeindlichen Pflichtaufgaben im Rahmen der gemeindlichen Verwaltung.

Die Landesanwaltschaft Bayern beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 4 Satz 2 KG sei die Klägerin von der Gebührenpflicht nicht befreit. Sie könne sich insbesondere nicht darauf berufen, dass sie kein Unternehmen im Sinne von Art. 4 KG betreibe, da keiner der Unternehmensbegriffe des Art. 86 GO gegeben sei, denn der Begriff "Unternehmen" im Sinne von Art. 86 GO stimme nicht mit dem Unternehmensbegriff des Art. 4 KG überein. Außerdem folge aus der Gesetzesbegründung zu Art. 4 KG, dass Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienten, unabhängig von der Organisationsform immer gebührenpflichtig seien. Auch die Gebührenhöhe sei nicht zu beanstanden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin beruft sich zu Unrecht darauf, sie sei als bayerische Gemeinde von der Zahlung von Gebühren befreit (1.). Unbegründet sind auch ihre hilfsweise vorgetragenen Einwendungen zur Höhe der festgesetzten Gebühr (2.).

1. Nach Art. 4 Satz 1 Nr. 2 KG vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Dezember 2002 (GVBl S. 937), sind die bayerischen Gemeinden von der Zahlung von Gebühren befreit. Nicht befreit sind nach Satz 2 der Vorschrift u.a. die wirtschaftlichen kommunalen Unternehmen sowie die Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienen. Die Entwässerungseinrichtung der Klägerin ist in diesem Sinn ein Unternehmen, das der Abwasserentsorgung dient.

Mit seinem Wortlaut knüpft Art. 4 KG noch an die überholte Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmen an (vgl. dazu noch Bekanntmachung des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 5. Juni 1987, MABl 1987 S. 428). Diese historisch begründete und wenig aussagekräftige Differenzierung hat die Gemeindeordnung durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Wirtschaftsrechts und anderer kommunaler Vorschriften vom 24. Juli 1998 (GVBl 1998 S. 424) aufgegeben. Der Begriff des kommunalen Unternehmens selbst wird jedoch im Kostengesetz und im kommunalen Wirtschaftsrecht (hier der Art. 86 ff. GO) in identischem Sinn gebraucht. Charakteristisch für ein "Unternehmen" ist die Teilnahme am Wirtschaftskreislauf, sei es in Form von Urproduktion, produzierender und verarbeitender Tätigkeit oder in Form von Dienstleistungen. Diesem Begriff entspricht die gemeindliche Entwässerungsanlage ohne weiteres. Demgegenüber ist die Regelung der betrieblichen Innenstruktur, insbesondere die Frage mehr oder weniger selbständigen oder in die allgemeine Gemeindeverwaltung integrierten Wirtschaftens (sog. Regiebetrieb; vgl. Art. 88 Abs. 6 Satz 1 GO), ein bloßes Resultat der gemeindlichen Organisationsentscheidung und schon unter diesem Aspekt für die Frage einer Befreiung von der Gebührenzahlungspflicht wenig aussagekräftig. Das Gleiche gilt für den Gesichtspunkt, ob die Gemeinde mit dem Unternehmen eine Pflichtaufgabe erfüllt oder nicht. Im Übrigen entspricht es allgemeiner Auffassung, dass Regiebetriebe den Begriff des kommunalen Unternehmens erfüllen (vgl. Püttner in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Auflage 1984, Band 5, S. 119; Schmidt-Aßmann/Röhl in Badura/Huber - Breuer - v.Danwitz - Krebs - Kunig - Schmidt-Aßmann/Röhl, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2005, RdNr. 124). Auch Art. 86 GO liegt dieses Begriffsverständnis zugrunde: Die dortige Aufzählung möglicher Rechtsformen für "Unternehmen außerhalb ihrer Verwaltung" impliziert, dass auch innerhalb der Verwaltung gemeindliche Unternehmen betrieben werden können.

Diese begrifflichen Überlegungen werden durch den Sinn des Art. 4 Satz 2 KG gestützt. Nach Art. 4 Satz 2 letzter Halbsatz KG sollen nämlich Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienen, unabhängig von der Organisationsform nicht von der Gebührenzahlungspflicht befreit sein, weil sie in der Regel nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen kostendeckend geführt werden (vgl. Art. 62 Abs. 2 Nr. 1 GO, Art. 56 Abs. 2 Nr. 1 LKrO, Art. 8 Abs. 2 KAG, Art. 7 Abs. 5 BayAbfG, § 12 KommHV; vgl. auch LT-Drs. 13/9101 S. 12).

2. Die Klage ist auch unbegründet, soweit sie sich gegen die Höhe der festgesetzten Gebühr richtet. Diese wurde gemäß Tarif-Nr. 2.I.1 Tarifstellen 1.24.1.1 und 1.24.1.2 des Kostenverzeichnisses (KVz) nach einem v.T. - Satz der Baukosten berechnet. Baukosten sind nach Tarif-Nr. 2.I.1 Tarifstelle 2 KVz die Kosten, die am Ort der Bauausführung im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung zur Vollendung des zu genehmigenden Vorhabens erforderlich sind. Zu den Baukosten gehören alle Kosten, die mit dem Bauvorhaben, soweit es genehmigungspflichtig ist, ursächlich verbunden und zu seiner Vollendung erforderlich sind (Lechner zu Art. 72 BayBO; Tarif-Nr. 2.I.1/2 Kostenverzeichnis - KVz -). Bei der Ermittlung der Baukosten kann von den Angaben der Antragstellerin in den Baubeschreibung (§ 9 Abs. 4 BauVorlV) ausgegangen werden (Lechner in Simon/Busse, Bayer. Bauordnung, RdNr. 552 zu Art. 72 BayBO). Mehr als eine Plausibilitätsprüfung ist in diesem Zusammenhang nicht veranlasst. Dementsprechend hat die Baugenehmigungsbehörde auf der Basis der von der Klägerin in der Baubeschreibung angegebenen Bausumme in Höhe von 8.271.960 Euro eine Gebühr in Höhe von 24.816 Euro festgesetzt.

Gegen diese Festsetzung der strittigen Baugenehmigungsgebühr kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, ihr Bauvorhaben bestehe aus genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen und nicht genehmigungspflichtigen Sanierungs- und Umbaumaßnahmen, wobei letztere nicht gebührenpflichtig seien. Dieser Einwand ist von vornherein nicht schlüssig. Denn der Genehmigungspflicht unterliegt auch die Änderung baulicher Anlagen (Art. 62 Satz 1 BayBO). Nur bloße Instandhaltungsarbeiten bedürfen keiner Genehmigung (Art. 63 Abs. 5 BayBO). Der Begriff der Sanierung ist insoweit ohne Aussagekraft. Im Übrigen ist das aus mehreren Baumaßnahmen bestehende Gesamtvorhaben der Durchführung von Erweiterungs- und Optimierungsmaßnahmen in der Kläranlage Bad Füssing - woran begründete Zweifel nicht bestehen - in technischer, planerischer sowie funktioneller Hinsicht als Einheit zu behandeln. Es unterliegt insgesamt der Genehmigungspflicht, auch wenn einzelne Teile für sich allein genehmigungsfrei wären (vgl. Lechner, a.a.O., RdNr. 9 zu Art. 63 BayBO m.w.N.).

Ohne Gewicht ist auch der Einwand der Klägerin, die in den Bauvorlagen angegebenen Baukosten seien durch nicht genehmigungspflichtige Einbauten beeinflusst. Das Kostenverzeichnis gestaltet die Baugenehmigungsgebühr als Wertgebühr aus (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, Art. 5 Abs. 4 KG). Kommt es demnach auf den Wert des Gegenstandes der Amtshandlung und in diesem Zusammenhang auf die Bedeutung der Angelegenheit für den Bauherrn an (Art. 5 Abs. 4 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 KG), so stellt Tarif-Nr. 2.I.1 Tarifstelle 2 KVz konsequent auf die Kosten ab, die am Ort der Bauausführung im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung zur Vollendung des zu genehmigenden Vorhabens erforderlich sind. Das umfasst auch die für den Betrieb der Kläranlage essentiellen Einbauten.

3. In Anbetracht dessen kann dahingestellt bleiben, ob die Klage nicht richtigerweise gegen die Kostenrechnung vom 13. November 2002 zu richten gewesen wäre. Denn Art. 4 Satz 1 KG würde die Gemeinde ggf. nicht vor der Festsetzung einer Gebühr schützen, sondern nur vor deren Zahlung befreien.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe gegeben ist.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 24.816 Euro festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 GKG.