Normenkette

VwGO § 124 Abs. 2 KAG Art. 10 Nr. 2 KAG Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 b) AO § 122 Abs. 1 Satz 1 AO § 130 Abs. 1 BayVwVfG Art. 48 Abs. 1 GG Art. 20 Abs. 3

Vorinstanz

VG München, M 10 K 06.449 u.a. vom 27.07.2006

Leitsatz

Das Sondernutzungsgebührenrecht des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes bindet die Gemeinde bei der Ermessenentscheidung über die Rücknahme eines bestandskräftigen rechtswidrigen Gebührenbescheids regelmäßig nicht in der Weise, dass nur die Rücknahme sachgerecht wäre. Ein Festhalten an einem solchen Gebührenbescheid ist in aller Regel nicht "schlechthin unerträglich", sofern sich dies nicht ausnahmsweise nach den besonderen Umständen des Einzelfalls aufdrängt.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

8 ZB 06.2894

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Sondernutzungsgebühren;

hier: Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 27. Juli 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 8. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Allesch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dösing, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Graf zu Pappenheim

ohne mündliche Verhandlung am 26. Mai 2008

folgenden Beschluss:

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

III. Der Streitwert wird unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts München vom 27. Juli 2006 für das erstinstanzliche Verfahren ab der Verbindung der Verfahren Az. M 10 K 06.449 und M 10 K 06.1577 auf 8.158,50 Euro sowie für das Zulassungsverfahren auf 8.158,50 Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt in der Sache ohne Erfolg. Die gerügten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

1. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Juli 2006 begegnet keinen ernsthaften Zweifeln an seiner Richtigkeit (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Sondernutzungsgebührenbescheide der Beklagten vom 21. November 2003, 22. Januar 2004 und 23. März 2004 dem Kläger gegenüber in Bestandskraft erwachsen sind. Seinen Widerspruch gegen diese Bescheide hat die Regierung von Oberbayern deshalb mit dem Widerspruchsbescheid vom 3. April 2006 zu Recht zurückgewiesen. Soweit sich die Klage gegen die vorgenannten Sondernutzungsgebührenbescheide richtet, war sie unzulässig, soweit sie sich gegen den Widerspruchsbescheid richtet jedenfalls unbegründet.

Ausgangspunkt der zu diesem Ergebnis führenden rechtlichen Würdigung ist die Bekanntgabe der Gebührenbescheide. Diese erfolgte unstreitig nicht an den Kläger, sondern an die Baufirma, die mit der Durchführung der Baumaßnahmen beauftragt war, in deren Verlauf die von der Beklagten erlaubte Sondernutzung des **********-Wegs ausgeübt wurde. Nach Art. 10 Nr. 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG i.V.m. § 122 Abs. 1 Satz 1 AO (insoweit gleichlautend mit Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) ist ein Verwaltungsakt demjenigen Beteiligten bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird.

Grundlage der hier streitbefangenen Sondernutzungsgebühren ist die von der Beklagten erteilte Sondernutzungserlaubnis vom 22. Februar 2001, die am 4. Februar 2002 bis zum 12. Februar 2003 verlängert wurde (vgl. VG-Akten Az. M 10 K 06.1577, Bl. 76/77; Aktenheftung der Bekl. Bl. 71, 72). In dem der Sondernutzungserlaubnis vorausgehenden "Antrag auf wegerechtliche Sondernutzungserlaubnis" vom 21./22. Februar 2001 erscheinen sowohl der Kläger als auch die ausführende Baufirma gemeinsam als Antragsteller. Hieraus folgt indessen nicht, dass die Gebührenbescheide jeweils beiden Antragstellern hätten bekannt gegeben werden müssen. Die Bekanntgabe konnte vielmehr allein der Baufirma gegenüber mit Wirkung auch für den Kläger erfolgen. Dies ergibt sich aus den mit dem Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis abgegebenen Erklärungen der beiden Antragsteller. Anschließend an Art und Zweck der begehrten Sondernutzung, die Benennung der Antragsteller und räumliche sowie zeitliche Details der Sondernutzung finden sich in diesem Antrag folgende, von beiden Antragstellern unterschriebene (vgl. Aktenheftung der Beklagten Bl. 71) Erklärungen:

"1. Der Erlaubnisantrag wird vom Bauherrn und der ausführenden Firma gemeinsam gestellt.

2. Beide Antragsteller verpflichten sich gesamtschuldnerisch zum Ersatz der Straßenwiederherstellungskosten und zur Zahlung der Verwaltungskosten nach Maßgabe des Erlaubnisbescheides.

Rechnungsstellung erfolgt an den beim Kreisverwaltungsreferat gemeldeten Erlaubnisnehmer.

3. Die Antragsteller erklären, dass sie die Stadt von allen durch die Inanspruchnahme der Straße verursachten Folgekosten bzw. Schadensersatzansprüche (z.B. Ansprüche Dritter) freistellen.

4. Der Erlaubnisbescheid wird nur in einfacher Ausfertigung erteilt. Die Antragsteller bevollmächtigen sich gegenseitig, den Bescheid in Empfang zu nehmen."

Im Gegensatz zu einem früheren Antrag (vom 21.3.2000 für den Zeitraum 22. Mai 2000 bis 1. Mai 2001, vgl. VG-Akten M 10 K 06.1577 Bl. 74) enthielt der Antrag vom 21./22. Februar 2001 keinen Vermerk, wonach eine Rechnungsstellung an den Bauherrn zu erfolgen hätte. Die Rechtswirksamkeit eines derartigen Vermerks muss deshalb nicht näher untersucht werden; insbesondere kann offen bleiben, ob nicht etwa trotz eines solchen Vermerks eine wirksame Bekanntgabe der Gebührenbescheide allein an die Baufirma möglich gewesen wäre. Auf der Grundlage des Antrags vom 21./22. Februar 2001 war die Bekanntgabe der Gebührenbescheide gegenüber der Baufirma mit Wirkung auch gegenüber dem Kläger möglich, nachdem beide Antragsteller dies gemäß den auch vom Kläger unterschriebenen, vorstehend wiedergegebenen Erklärungen im Antrag akzeptiert hatten. Aus dem Zusammenhang dieser Erklärungen, wonach zwei Antragsteller gemeinsam den Antrag stellen, gesamtschuldnerisch für dessen Folgen haften und sowohl die Ausstellung des Erlaubnisbescheids als auch die Rechnungsstellung nur einfach erfolgen sollen, ergibt sich klar und eindeutig, dass die Erklärung der Antragsteller gemäß Nr. 4 (gegenseitige Empfangsbevollmächtigung) sich nicht lediglich auf den Erlaubnisbescheid, sondern auch auf die Rechnungsstellung und damit auf die Sondernutzungsgebührenbescheide bezieht. Die die Erlaubnis erteilende Beklagte sollte es nach dem Zweck der in dem Vordruck enthaltenen Erklärungen - ungeachtet einer Mehrheit von Antragstellern - jeweils nur mit einem Ansprechpartner zu tun haben. Dies gilt sowohl bei der Haftung für die Straßenwiederherstellungskosten (gesamtschuldnerische Haftung, vgl. Erklärung Nr. 2) als auch bezüglich Rechnungsstellung (vgl. Erklärung Nr. 3) und Erlaubnisbescheid (vgl. Erklärung Nr. 4). Eine solche Verfahrensweise dient der hiermit ganz offensichtlich angestrebten Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens - die Beklagte muss die Erlaubnis und die Rechnungen nicht zweifach versenden - und ist im Übrigen im Abgabenrecht nicht nur durchaus üblich, sondern vom Gesetz auch ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 122 Abs. 6 AO).

Die Bekanntgabe der Sondernutzungsgebührenbescheide gegenüber der Baufirma erfolgte deshalb auch mit Wirkung für den Kläger. Soweit erstere es unterlassen hat, hiergegen Widerspruch einzulegen, mag dies im Innenverhältnis zum Kläger die Verletzung einer Obliegenheit bedeuten. Auf den Lauf der Widerspruchsfrist und die nach deren Ablauf eingetretene Bestandskraft der Gebührenbescheide ist dies indessen ohne Einfluss.

b) Die Beklagte war entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht verpflichtet, die Gebührenbescheide ungeachtet ihrer Bestandskraft zurückzunehmen. Eine derartige Verpflichtung kann aus Art. 10 Nr. 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG i.V.m. § 130 Abs. 1 AO nicht hergeleitet werden. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 18. Oktober 2005 ist rechtmäßig.

Eine Verpflichtung zur Rücknahme eines bestandskräftigen Gebührenbescheids nach den genannten Vorschriften kann allenfalls dann in Frage kommen, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich fehlerhaft ist und allein durch seine Rücknahme den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit und materiellen Gerechtigkeit genügt werden kann, seine Aufrechterhaltung also schlechthin unerträglich wäre (vgl. BVerwG vom 17.1.2007 NVwZ 2007, 709/710). Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Selbst wenn die streitbefangenen Gebührenbescheide offensichtlich rechtswidrig sein sollten, wäre die genannte zweite Voraussetzung keinesfalls erfüllt.

Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens durch die Behörde ist in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern nicht dem anzuwendenden Recht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht mit Rücksicht hierauf ausnahmsweise nur dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich ist. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet keinen Anspruch auf Rücknahme, weil der Rechtsverstoß lediglich die Voraussetzung für die behördliche Ermessenentscheidung ist. Schlechthin unerträglich ist das Festhalten an einem rechtswidrigen Verwaltungsakt grundsätzlich dann, wenn in der behördlichen Praxis in gleich oder ähnlich gelagerten Fällen Verwaltungsakte zurückgenommen wurden und die Verweigerung deshalb einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz bedeutet oder wenn dieses Verhalten der Behörde nach den Umständen des Einzelfalls als Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheint. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann allein aber die Annahme nicht rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich (vgl. BVerwG vom 17.1.2007 NVwZ 2007, 709/710; vom 7.7.2004 BVerwGE 121, 226/231 ff. und 237). Selbst Verstöße gegen die guten Sitten, Treu und Glauben oder den allgemeinen Gleichheitssatz erfordern nicht immer zwingend die Annahme, dass nur die Rücknahme des Bescheids ermessensfehlerfrei wäre, sofern das einschlägige Fachrecht keine Rücknahme verlangt (vgl. BVerwG vom 7.7.2004 BVerwGE 121, 226/231 ff. und 237).

Diese besonderen Voraussetzungen, unter denen sich der Anspruch auf sachgerechte Ermessensausübung bei der Entscheidung der Behörde über die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts zu einem Anspruch auf Rücknahme verdichtet, sind im vorliegenden Fall nicht gegeben. Eine besondere Wertung, die eine Rücknahme der Gebührenbescheide ungeachtet der eingetretenen Bestandskraft nahe legen würde, ist dem hier anzuwendenden Fachrecht nicht zu entnehmen (zur Sondernutzungsgebührensatzung der Beklagten s. noch unten). Anhaltspunkte für eine vom vorliegenden Fall abweichende Ermessenpraxis der Beklagten sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Das Festhalten der Beklagten an der Bestandskraft der Gebührenbescheide erscheint entgegen der Auffassung des Klägers auch deshalb nicht schlechthin unerträglich, weil die Beklagte keine Ursache für die Verfristung gesetzt, sondern entsprechend den im Antrag auf Sondernutzungserlaubnis abgegebenen Erklärungen der beiden Antragsteller die Gebührenbescheide ordnungsgemäß bekannt gegeben hat. Sie durfte angesichts der Erklärungen im Antrag davon ausgehen, dass die beiden Erlaubnisnehmer untereinander die Bescheide entsprechend kommunizieren und Einwendungen gegen die abgerechneten Zeiträume und Gebühren innerhalb offener Frist geltend machen. Zudem ist eine Wiedereinsetzung weder beantragt worden noch sind substanziiert Wiedereinsetzungsgründe vorgetragen worden.

Für das dem Betroffenen zwar grundsätzlich zustehende subjektive Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme gilt überdies, dass die Ablehnung der Rücknahme regelmäßig schon dann ermessenfehlerfrei ist, wenn der Betroffene nur solche Umstände vorträgt, die im Rechtsmittelverfahren hätten geltend gemacht werden können (vgl. Rüsken in Klein, AO, 9. Aufl. 2006, RdNr. 28 f. zu § 130 m.w.N. aus der Rechtsprechung des BFH). Der Einwand, dass während der mit den Gebührenbescheiden abgerechneten Zeiträume tatsächlich keine Sondernutzung (mehr) ausgeübt wurde, hätte jedoch in einem Rechtsmittelverfahren vorgebracht werden können, wo dann auch diese umstrittene Tatsachenfrage hätte geklärt werden können. Nach Bestandskraft der Gebührenbescheide muss diesem tatsächlichen Vorbringen des Klägers deshalb nicht weiter nachgegangen werden. Inwieweit es durch mangelnde Kommunikation zwischen dem Kläger und der Baufirma dazu kam, dass die Gebührenbescheide nicht innerhalb offener Frist angefochten wurden, ist allenfalls für das Innenverhältnis zwischen beiden von Bedeutung, hat jedoch keine Auswirkungen auf den Eintritt der Bestandskraft.

Das Verhalten der Beklagten macht die Aufrechterhaltung der Gebührenbescheide ferner auch insoweit nicht schlechthin unerträglich, als der Kläger geltend macht, bei der am 10. Dezember 2002 erfolgten Rückgabe des **********-Wegs habe die Beklagte versäumt, darauf hinzuweisen, dass sie dies nicht als Einstellung der Sondernutzung akzeptiere. Denn mit dieser Rückgabe wurde zunächst nur die Wiederherstellung des **********-Wegs eingeleitet. Wann dieser wieder widmungsgemäß für die Zwecke des allgemeinen Verkehrs zur Verfügung stand, ist damit nicht geklärt. Die endgültige Bauabnahme des wiederhergestellten **********-Wegs erfolgte nach Aktenlage erst am 5. August 2003 (vgl. Aktenheftung der Beklagten, Bl. 102). Ob und inwieweit im Zeitraum zwischen Dezember 2002 und August 2003 weiterhin eine Sondernutzung durch den Kläger oder die Baufirma stattgefunden hat, ist unklar. Der Vortrag der Beklagten, der Kläger habe die Straßenfläche in diesem Zeitraum u.a. im Zusammenhang mit Transporten zu dem Gebäude in Anspruch genommen und hierbei die bereits zum Teil wiederhergestellte Oberfläche so beschädigt, dass eine erneute Wiederherstellung nötig wurde, wird vom Kläger bestritten. Eine weitere Aufklärung dieser Sachverhalte ist bei der dargestellten Rechtslage jedoch nicht veranlasst.

c) Eine Rücknahmeverpflichtung der Beklagten kann schließlich auch nicht aus § 8 Abs. 1 der Sondernutzungsgebührensatzung der Beklagten vom 5. Juni 1985 entnommen werden. Wie bereits das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils zutreffend erkannt hat (vgl. AU S. 10/11), gilt diese Vorschrift nur für Fälle, in denen durch Bescheid Sondernutzungsgebühren für zukünftige Zeiträume festgesetzt wurden, nicht jedoch wenn - wie vorliegend - Gebühren für bereits abgelaufene Zeiträume veranlagt wurden. Der Kläger hat hierzu in seiner Antragsbegründung nichts entscheidungserheblich Neues vorgetragen. Der Senat schließt sich insoweit der in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils dargelegten Auffassung des Verwaltungsgerichts an und sieht von einer weiteren Begründung ab (§ 130b Satz 2 VwGO analog).

Die Ausführungen des Klägers zum Äquivalenzprinzip liegen - abgesehen davon, dass sie erst nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist (mit dem nachgereichten Schriftsatz vom 24.1.2007) vorgetragen worden sind - neben der Sache. Der Hinweis auf das Äquivalenzprinzip bei Gebühren kann regelmäßig nicht als ermessensbindender Gesichtspunkt im Rahmen der Rücknahme eines bestandskräftigen Gebührenbescheids fruchtbar gemacht werden (vgl. oben 1. b)).

2. Der Rechtssache kommt nicht die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung zu (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Ob tatsächlich, wie vorgetragen, im Bereich der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte eine Diskrepanz zwischen der Rechtsprechung der Finanzgerichte und derjenigen der Verwaltungsgerichte besteht, bedarf keiner Untersuchung. Die Anwendung des § 130 AO über Art. 13 Abs. 1 Nr. 3b) KAG betrifft Landesrecht, das maßgeblich allein durch die Verwaltungsgerichte ausgelegt wird (vgl. BVerwG vom 11.11.2005 NJW 2006, 791/792). Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht somit nicht. Auf die vom Kläger herausgestellten Rechtsfragen kommt es für die Entscheidung nicht an.

b) Es bestehen nicht einmal ansatzweise Zweifel, dass die in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur Ermessenausübung bei der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte mit den nach Art. 20 Abs. 3 GG abzuwägenden Geboten der Rechtssicherheit und der materiellen Gerechtigkeit übereinstimmen (vgl. BVerfG vom 20.4.1982 BVerfGE 60, 253/269 ff.; vom 30.1.2008 NVwZ 2008, 550/551 f.).

3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruht schließlich auch nicht auf Verfahrensmängeln (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), insbesondere ist das Verwaltungsgericht nicht von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen (vgl. oben 1. a)). Von seinem Rechtsstandpunkt aus hatte das Verwaltungsgericht auch keine Veranlassung, den Sachverhalt in der vom Kläger begehrten Richtung weiter aufzuklären (§ 86 Abs. 1 VwGO).

4. Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert war antragsgemäß auf 8.158,50 Euro festzusetzen (§ 47 Abs. 1 u.3, § 52 Abs. 3 GKG). Dies gilt auch für die Verfahren erster Instanz ab dem Zeitpunkt ihrer Verbindung. Denn ungeachtet dessen, dass der Kläger die streitbefangenen Gebührenbescheide auf unterschiedlichen Wegen bekämpft, ist sein Interesse durch die Höhe der hierin festgesetzten Beträge und den betragsmäßigen Umfang der Anfechtung dieser Beträge (insgesamt einmal 8.158,50 Euro) begrenzt. Die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung war deshalb insoweit abzuändern (§ 63 Abs. 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts vom 27. Juli 2006 rechtskräftig.