Vorinstanz

I. VG Stuttgart vom 22.10.1993 - Az.: VG A 9 K 13596/93 - II. VGH Mannheim vom 15.11.1994 - Az.: VGH A 16 S 2149/93 -

Normenkette

AsylVfG § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2;

AuslG § 53

Leitsatz

»Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten ist gemäß § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG befugt, sich an Klageverfahren nach dem Asylverfahrensgesetz auch insoweit zu beteiligen, als diese das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zum Gegenstand haben.«

Gründe

I. Die Klägerin ist vietnamesische Staatsangehörige. Sie reiste am 14. Februar 1993 legal als Touristin aus Vietnam aus und über Prag am 24. Februar 1993 in die Bundesrepublik Deutschland ein, wo sie Asyl beantragte. Ihren Asylantrag begründete sie im wesentlichen damit, daß sie im Falle der Rückkehr nach Vietnam wegen unerlaubter Ausreise ins westliche Ausland mit Bestrafung nach Art. 89 des vietnamesischen Strafgesetzbuchs rechnen müsse.

Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte den Antrag der Klägerin auf Anerkennung als Asylberechtigte ab und stellte zugleich fest, daß weder die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorlägen noch Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG bestünden. Das Verwaltungsgericht verpflichtete dagegen das Bundesamt festzustellen, daß die Voraussetzungen der §§ 51 Abs. 1 und 53 AuslG gegeben seien; soweit die Klage auf die Anerkennung als Asylberechtigte gerichtet war, wies es sie ab.

Auf die Berufung des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) wies der Verwaltungsgerichtshof die Klage auch insoweit ab, als sie auf die Verpflichtung zur Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG gerichtet war. Soweit sich die Berufung gegen die Feststellung des Vorliegens von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG richtete, verwarf er sie. Zur Begründung führte der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen aus: Die Berufung des Bundesbeauftragten sei begründet, soweit das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet habe festzustellen, daß im Fall der Klägerin die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG gegeben seien. Aus den vorliegenden Unterlagen und Gutachten ergebe sich, daß die Klägerin im Fall einer Rückkehr nach Vietnam nicht befürchten müsse, mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit wegen illegalen Verbleibens im Ausland oder wegen ihrer Asylantragstellung strafrechtlich verfolgt zu werden. Die Berufung sei dagegen unzulässig, soweit sich das Rechtsmittel gegen die Feststellung des Vorliegens von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG richte. Der Bundesbeauftragte sei insoweit nicht beteiligungsbefugt. Der weite Wortlaut des § 6 Abs. 2 AsylVfG lasse zwar durchaus die Auslegung zu, daß sich der Bundesbeauftragte auch bezüglich der vom Bundesamt getroffenen ausländerrechtlichen Maßnahmen an Klageverfahren beteiligen könne. Dafür spreche insbesondere die Formulierung in § 6 Abs. 2 S. 3 AsylVfG, wonach der Bundesbeauftragte gegen "Entscheidungen des Bundesamtes" klagen könne. Gemäß § 5 Abs. 1 AsylVfG entscheide das Bundesamt nämlich nicht nur über den Asylantrag, der gemäß § 13 Abs. 2 AsylVfG auch den Antrag auf Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 AuslG umfasse. Es sei vielmehr nach S. 2 dieser Vorschrift auch zuständig für ausländerrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen wie den Erlaß von Abschiebungsandrohungen oder die Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten könne jedoch im gerichtlichen Verfahren nicht weiter gehen als im Verwaltungsverfahren. Zwar sei die Formulierung in § 6 Abs. 2 S. 1 AsylVfG, wonach sich der Bundesbeauftragte an den "Asylverfahren" vor dem Bundesamt beteiligen könne, ebenfalls nicht eindeutig. Auch sie lasse eine weite Auslegung zu, da die Entscheidung über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG und der Erlaß der Abschiebungsandrohung in dem mit "Asylverfahren" überschriebenen zweiten Abschnitt des Asylverfahrensgesetzes geregelt seien. Die Gesetzesbegründung biete gleichfalls keine weitere Auslegungshilfe. Durch die - bis auf den Einschub "Klageverfahren" - unveränderte Übernahme der alten Formulierung in das seit dem 1. Juli 1992 geltende Recht habe nur klargestellt werden sollen, daß sich der Bundesbeauftragte nicht an Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO solle beteiligen dürfen. Nach Sinn und Zweck der Regelung in § 6 AsylVfG sei aber eine Beteiligungsfähigkeit des Bundesbeauftragten hinsichtlich der ausländerrechtlichen Entscheidungen des Bundesamtes abzulehnen. Am "Asylverfahren" im Sinne des § 6 AsylVfG sei der Bundesbeauftragte nur insoweit beteiligt, als er seine Funktion als Korrektiv gegenüber den weisungsungebundenen Entscheidungen des Bundesamtes wahrnehme. Nach früherer Rechtslage sei dies eindeutig gewesen, da das Asylverfahren nach altem Recht nur die Entscheidung über den eigentlichen Asylantrag umfaßt habe. Von daher sei klar gewesen, daß auch nur insoweit eine Beteiligungsfähigkeit des Bundesbeauftragten in Betracht gekommen sei. Der Gesetzgeber habe mit der Ausdehnung der Zuständigkeit des Bundesamtes auf ausländerrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen gemäß § 5 Abs. 1 S. 2 AsylVfG jedoch nicht auch die Kompetenz des Bundesbeauftragten erweitern wollen, wie der Gesetzesbegründung zu § 5 Abs. 2 AsylVfG entnommen werden könne. Nach früherer wie nach geltender Rechtslage sei demnach maßgeblicher sachlicher Grund für die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten die Weisungsfreiheit der Bediensteten des Bundesamtes gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 AsylVfG. Diesen sei mit dem Bundesbeauftragten eine behördliche Institution als Korrektiv gegenübergestellt, die staatliche Belange im Asylverfahren solle zur Geltung bringen und durchsetzen können. Die Weisungsfreiheit der Bediensteten des Bundesamtes umfasse gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 AsylVfG nur die Entscheidung über den einzelnen Asylantrag einschließlich der Feststellung zu § 51 Abs. 1 AuslG. Auf diesen Bereich weisungsungebundener Entscheidungen sei die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten beschränkt. Sie erstrecke sich nicht auf ausländerrechtliche Maßnahmen und Entscheidungen im Sinne von § 5 Abs. 1 S. 2 AsylVfG, mithin nicht auf die Entscheidungen zu § 53 AuslG und den Erlaß der Abschiebungsandrohung, weil insoweit die Bediensteten des Bundesamts nicht weisungsungebunden seien. Für eine Erweiterung der Befugnisse des Bundesbeauftragten bestehe auch kein sachliches Bedürfnis. Im Bereich weisungsgebundener Entscheidungen könne der Leiter des Bundesamtes selbst durch Einlegung der zugelassenen Rechtsmittel staatliche Interessen zur Geltung bringen, ohne daß es der Einschaltung einer weiteren weisungsgebundenen behördlichen Einrichtung bedürfe.

Gegen diese Entscheidung hat der Bundesbeauftragte die vom Verwaltungsgerichtshof bezüglich des Vorliegens von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 AuslG zugelassene Revision eingelegt. Er hält die Entscheidung für rechtsfehlerhaft, da es dem vom Gesetzgeber mit der Novellierung des Asylverfahrensgesetzes verfolgten Anliegen der Beschleunigung und Konzentration entgegenstünde, den Bundesbeauftragten von der Beteiligung an Streitigkeiten um die Rechtmäßigkeit von Entscheidungen des Bundesamtes nach § 53 AuslG auszuschließen; eine solche Einschränkung der Beteiligungsbefugnis werde auch dem Sinn und Zweck der Institution des Bundesbeauftragten nicht gerecht, der auch die Aufgabe habe, durch eine umfassende Beteiligung an den Verfahren vor dem Bundesamt und den Verwaltungsgerichten eine einheitliche Entscheidungspraxis zu fördern und durchzusetzen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden-Württemberg unterstützt die Revision des Bundesbeauftragten.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

II. Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der angefochtenen Entscheidung und zur Abweisung auch der auf Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 53 AuslG gerichteten Klage. Das Berufungsgericht hat die Berufung insoweit zu Unrecht wegen mangelnder Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) als unzulässig verworfen.

Der Bundesbeauftragte ist entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts auch beteiligungsbefugt, soweit Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zum Streitgegenstand haben. Das ergibt sich bereits klar aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG, wonach der Bundesbeauftragte sich an "Klageverfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit" beteiligen kann. Eine Einschränkung hinsichtlich der Klageverfahren nach § 53 AuslG enthält die Bestimmung nicht. Der Wortlaut bietet somit keinerlei Anhaltspunkte, die dafür sprechen könnten, daß die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die Entscheidung über die Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG und die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG (vgl. § 13 Abs. 1 AsylVfG) beschränkt ist.

Es gibt auch sonst keine Anhaltspunkte, die es rechtfertigen könnten, die aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG folgende weite Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten an Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten im Wege der Auslegung oder Rechtsfortbildung einzuschränken. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie ist unter anderem dann gegeben, wenn die Beschränkung des Wortsinns einer gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist, die gesetzliche Regelung also nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfaßt, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen so11. In einem solchen Fall ist eine zu weitgefaßte Regelung im Wege der sogenannten teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Die Voraussetzungen hierfür sind vorliegend jedoch nicht gegeben.

Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG verlangen nicht, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten vor den Verwaltungsgerichten auf Streitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz zu beschränken, die auf eine weisungsungebundene Entscheidung des Bundesamtes im Sinne des § 5 Abs. 2 S. 1 AsylVfG zurückgehen. Soweit das Berufungsgericht demgegenüber meint, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten könne im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten nicht weitergehen als im Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt, im Verwaltungsverfahren beschränke sie sich jedoch nach Sinn und Zweck der Regelung des § 6 AsylVfG allein auf die weisungsunabhängigen Entscheidungen des Bundesamtes, vermag dies nicht zu überzeugen. Bei der Entscheidung über Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG handelt es sich zwar in der Tat im Unterschied zu der Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG oder der Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG um eine weisungsgebundene Entscheidung des Bundesamtes (vgl. § 5 Abs. 2 S. 1 AsylVfG; BTDrucks 12/2062, S. 29). Es trifft auch zu, daß der Gesetzgeber die Aufgabe des Bundesbeauftragten im Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt zunächst vornehmlich darin sah, als Korrektiv gegenüber den weisungsungebundenen Entscheidungen des Bundesamtes zu wirken. Der Bundesbeauftragte sollte im Asylverfahren gegenüber den weisungsungebundenen Ausschüssen (§ 30 AuslG 1965), nach deren Wegfall gegenüber den ebenfalls weisungsungebundenen Einzelentscheidern (vgl. früher § 4 Abs. 3 S. 1 AsylVfG 1982; heute § 5 Abs. 2 S. 1 AsylVfG 1992) des Bundesamtes die staatlichen Belange zur Geltung bringen und durchsetzen können (BTDrucks IV/3013, S. 7). Mit der Dezentralisierung der örtlichen Gerichtszuständigkeit in Asylstreitigkeiten im Jahre 1980 kam dem Bundesbeauftragten aber verstärkt auch die Aufgabe zu, auf eine einheitliche Entscheidungspraxis der Gerichte hinzuwirken (BTDrucks 9/875, S. 20; vgl. auch BTDrucks 12/2718, S. 56). Es handelt sich hierbei um eine eigenständige und gleichrangige Aufgabe des Bundesbeauftragten, die sich nicht aus seiner Funktion als Korrektiv gegenüber der Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des Bundesamtes ableitet. Aus deren fehlender Weisungsunabhängigkeit bei Entscheidungen über Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG läßt sich somit nichts gegen die diesbezügliche Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren herleiten. Sinn und Zweck der Institution des Bundesbeauftragten stützen vielmehr die bereits aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG folgende Auslegung, daß er auch befugt ist, sich an verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten um das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zu beteiligen.

Die sich aus Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 S. 1 2. Alternative AsylVfG ergebende weite Auslegung der Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren führt auch nicht zu sachwidrigen Ergebnissen; für sie besteht vielmehr entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts sogar ein sachliches Bedürfnis. Das gilt vor allem dann, wenn im verwaltungsgerichtlichen Verfahren - wie im vorliegenden Fall - nicht nur über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG, sondern auch über die Anerkennung als Asylberechtigter oder das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG gestritten wird. Die Entscheidung über die Anerkennung als Asylberechtigter oder die Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG steht in engem Zusammenhang mit der Entscheidung über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Oft ist sie anhand derselben tatsächlichen Feststellungen zu beurteilen; nicht selten wirft sie auch ähnliche rechtliche Fragen auf, etwa nach den Urhebern der befürchteten Rechtsgutsverletzung oder nach dem Wahrscheinlichkeitsgrad ihres Eintritts (vgl. Senatsurteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 1.94 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 173). Angesichts der engen Verzahnung der genannten Streitgegenstände und des praktischen Bedürfnisses nach einer einheitlichen Entscheidungspraxis der Gerichte auch im Bereich der Auslegung und Anwendung des § 53 AuslG wäre es deshalb sachwidrig, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten auf die Entscheidung über Asylanträge im Sinne des § 13 Abs. 1 AsylVfG zu beschränken.

Der Bundesbeauftragte war somit im vorliegenden Verfahren befugt, sich auch in der Frage des Vorliegens von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG am verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beteiligen. Das Berufungsgericht hat sich folglich zu Unrecht daran gehindert gesehen, zu dieser Frage eine Sachentscheidung zu treffen. Nach seinen anläßlich der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG getroffenen Feststellungen, an die das Revisionsgericht mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind jedoch Anhaltspunkte für das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG nicht gegeben. Das Berufungsgericht hat in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, daß der Klägerin weder wegen unerlaubter Ausreise ins westliche Ausland noch wegen der Stellung eines Asylantrags in der Bundesrepublik Deutschland mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit die Gefahr einer Strafverfolgung droht. Andere Gefährdungen im Falle der Rückkehr nach Vietnam sind nicht ersichtlich und von der Klägerin auch nicht vorgetragen. Es sind somit weder die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Unterlassen der Abschiebung nach Vietnam gemäß § 53 Abs. 1 bis 4 AuslG noch die Voraussetzungen für das Absehen von einer Abschiebung nach Vietnam gemäß § 53 Abs. 6 S. 1 AuslG gegeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 83 b Abs. 1 AsylVfG nicht erhoben; der Gegenstandswert ergibt sich aus § 83 b Abs. 2 S. 1 AsylVfG.