Normenkette

KrW-/AbfG § 2 Abs. 1 KrW-/AbfG § 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG § 4 Abs. 1 KrW-/AbfG § 5 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG § 5 Abs. 2 Satz 4 KrW-/AbfG § 5 Abs. 5 KrW-/AbfG § 7 Abs. 1 KrW-/AbfG § 10 Abs. 1 KrW-/AbfG § 10 Abs. 2 KrW-/AbfG § 11 Abs. 2 KrW-/AbfG § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG § 13 Abs. 1 Satz 2

Dokumentarisch

BVerwGE: ja

Leitsatz

Abfälle, die ohne Verstoß gegen Trennungsgebote vermischt worden sind, sind jedenfalls dann keine "Abfälle zur Beseitigung" (§ 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG), wenn sie überwiegend verwertbar sind und einer Verwertung zugeführt werden.

Urteil des 3. Senats vom 15. Juni 2000 - BVerwG 3 C 4.00 -

Vorinstanz

I. VG Würzburg vom 23.02.1999 - Az.: VG W 6 K 98.302 - II. VGH München vom 30.11.1999 - Az.: BayVGH 20 B 99.1068 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 3 C 4.00 VGH 20 B 99.1068

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 15. Juni 2000 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. November 1999 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen vom 27. September 1994 (BGBl I S. 2705) - KrW-/AbfG - den bei ihr anfallenden hausmüllähnlichen Gewerbeabfall der Kreismülldeponie überlassen muß.

Bei der Klägerin, die Eisen- und Sanitätserzeugnisse produziert, fallen - neben anderen Abfällen - auch Stoffe wie Glas, Pappe, Folie, Holz, Blechmaterial, Plastikbecher, Putz-/Reinigungsmaterialien, Trinkbehältnisse unterschiedlichsten Materials und organische Abfälle (insbesondere Kantinenabfälle) an, die zunächst in Abfallbehältnissen (Papierkörben, Mülleimern) gesammelt und sodann meist täglich durch Reinigungskräfte einem Container für hausmüllähnliche Gewerbeabfälle zugeführt werden; nach dem nicht bestrittenen Vorbringen der Klägerin ist ein Anteil von ca. 75 % für eine stoffliche Verwertung geeignet. Ab 1997 verbrachte die Klägerin die vorgenannten Abfälle nicht mehr zur Kreismülldeponie, sondern überließ sie einer Firma WRG, die sie - dem vorgenannten Anteil entsprechend - stofflich verwertet und im übrigen der - nicht im Landkreis gelegenen - Müllverbrennungsanlage W. zuführt. Daraufhin verpflichtete das Landratsamt im Mai 1997 die Klägerin, den gesamten Abfall der Kreismülldeponie zuzuführen. Wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof präzisierte, will er von der Überlassungspflicht alle im Betriebsgelände der Klägerin anfallenden Abfälle erfaßt wissen, die nicht als "Reinfraktionen" in gesonderten Containern erfaßt werden; hilfsweise berühmt er sich eines Überlassungsrechts an dem einer Verwertung nicht zugänglichen Restmüllanteil, welcher getrennt zu halten und der Kreismülldeponie zuzuführen sei.

Widerspruch und Klage waren erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat - in Anlehnung an frühere Rechtsprechung des Berufungsgerichts (vgl. NVwZ 1998, 1205) - entschieden, bei dem Abfallgemisch handele es sich um Abfälle zur Beseitigung, solange keine Sortierung oder sonstige Abfalltrennung stattgefunden habe. Nach den Vorschriften in § 5 Abs. 2 Satz 4 und § 11 Abs. 2 KrW-/AbfG seien sowohl Abfälle zur Verwertung wie Abfälle zur Beseitigung getrennt zu halten. Durch die Vermischung von Abfällen zur Verwertung und zur Beseitigung schaffe die Klägerin ein rechtliches Verwertungshindernis, was sie gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zwinge, das gesamte Gemisch dem öffentlichen Entsorgungsträger zu überlassen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts sowie die angefochtenen Bescheide aufgehoben und dies wie folgt begründet (vgl. AbfallPrax 2000, 55 ff.):

Zwar sei die Gebotsverfügung als sog. gesetzeswiederholende bzw. -konkretisierende als solche zulässig und im Einzelfall auch hinreichend konkret erlassen worden, aber die der Firma WRG von der Klägerin überlassenen Abfälle seien insgesamt als Abfälle zur Verwertung zu beurteilen, für die die Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG nicht greife. Allerdings fielen Abfälle an, sobald die Voraussetzungen für ihre Abfalleigenschaft erfüllt seien, und nicht erst bei der erstmaligen Sammlung in Abfallbehältnissen wie Papierkörben etc. Der hier in Rede stehende hausmüllähnliche Gewerbemüll falle daher im Regelfall einzeln und sortenrein an. Gleichwohl müßten derartige nachträgliche Abfallgemische, auch wenn sie nicht stofflich verwertbare Abfälle enthielten, jedenfalls dann, wenn die Trennungsgebote beachtet würden, gemäß der "Hauptzweckklausel" (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) insgesamt als Abfälle zur Verwertung angesehen werden. Für Abfälle zur Verwertung und solche zur Beseitigung gelte untereinander ein ungeschriebenes Trennungsgebot. Dieses sei aber insoweit "bedingt", als es sich im Rahmen der Ziele der Kreislaufwirtschaft und des technisch Möglichen und wirtschaftlich Zumutbaren halten müsse. Die von der Klägerin durchgeführte Verfahrensweise verletze die Voraussetzungen dieses bedingten Trennungsgebots nicht. Namentlich ginge es an dem tatsächlich Möglichen und wirtschaftlich Zumutbaren vorbei, für Abfälle, die an verstreuten Orten und in gänzlich unterschiedlichen Zusammenhängen anfielen, Sortenreinheit von Anfang an und um jeden Preis zu fordern. Zumindest gelte dies, solange von der Verordnungsermächtigung des § 7 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG noch kein Gebrauch gemacht worden sei.

Die - auf Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils zielende - Revision sieht mehrere Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verletzt, namentlich § 13 Abs. 1 Satz 2 und Grundsätze der Kreislaufwirtschaft (§ 4 Abs. 3 Satz 2) sowie der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung (§ 10 Abs 1 und 2):

Zwar treffe es zu, daß ein "einzelner Abfall" auch ein solcher sein könne, der von Anfang an gemischt anfalle; hier aber fielen die einzelnen Abfälle getrennt an und würden erst von der Klägerin vermischt. Diese beiden Fälle dürften im Hinblick auf die gesetzlichen Getrennthaltungsgebote sowie Überlassungspflichten nicht gleichbehandelt werden. Vor allem dürfe nicht aus dem Blick verloren werden, daß es zwar für die Unterscheidung zwischen stofflicher oder energetischer Verwertung eines Abfalls einerseits und der Beseitigung von Abfällen andererseits nach § 4 Abs. 3 und 4 KrW-/AbfG auf den Hauptzweck der Entsorgungsmaßnahme ankomme, daß aber für die Bestimmung des Hauptzweckes einer Entsorgungsmaßnahme auf den "einzelnen Abfall" abzustellen sei; hierbei aber sei der Zeitpunkt des Anfalls maßgeblich, nicht aber das nach dem Anfall der verschiedenen einzelnen Abfälle nachträglich hergestellte Abfallgemisch.

Fehl gehe es, die lediglich bedingten (relativen) Trennungsgebote als "Einstieg" sowie "Voraussetzung" für die Hauptzweck-Diskussion anzusehen und insoweit Unzumutbarkeitserwägungen anzustellen. Die Klägerin, die schließlich die Vermischung planmäßig selbst vornehme, dürfe sich auf diese Weise nicht ihrer Überlassungs- bzw. zumindest Entmischungspflicht entziehen. Somit bleibe es dabei, daß die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch in den in Rede stehenden Fällen für die Beseitigung der Abfälle zuständig blieben. Sehe man dies anders, so hebele man die öffentlich-rechtliche Entsorgung für den Bereich der hausmüllähnlichen Gewerbeabfälle aus. Dies hätte negative Auswirkungen auf die im Interesse der Daseinsvorsorge vorzuhaltenden Anlagen und getätigten Investitionen. Es müsse verhindert werden, daß Gewerbetreibende ihre "Abfälle zur Beseitigung" kostengünstig "versteckt" unter Verwertungsabfällen in die Kreislaufwirtschaft einzuschleusen versuchten, statt sie dauerhaft von diesem Entsorgungsweg auszuschließen.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil; das gefundene Ergebnis stehe im Einklang sowohl mit höherrangigem Recht wie auch mit den Grundsätzen und Zielen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die der Firma WRG von der Klägerin überlassenen Abfälle seien weder insgesamt noch zum Teil als Abfälle zur Beseitigung zu bewerten, für die die Überlassungspflicht an den Landkreis nach § 13 Abs. 1 Satz 2 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG - gelten könnte, ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Zu Recht gehen die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend davon aus, daß als Rechtsgrundlage für das an die Kläger gerichtete Verlangen - und zwar sowohl für die Haupt- wie für die Hilfsberühmung - lediglich § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG in Betracht kommt. Hiernach gilt § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegende öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern.

Die in Bezug genommene Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG erfaßt Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen und verpflichtet diese, die Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen (vgl. Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 7 C 27.98 - NVwZ 2000, 71).

Folglich überträgt § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG die für Haushalts-Abfälle allgemein - also sowohl für Haushalts-Abfälle zur Verwertung wie zur Beseitigung - auferlegte Überlassungspflicht auch auf die Erzeuger und Besitzer von Abfällen "aus anderen Herkunftsbereichen", freilich nur für die Abfälle zur Beseitigung.

Unter Abfällen zur Beseitigung sind gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG Abfälle zu verstehen, die nicht verwertet werden. Hierunter fallen jedenfalls solche Abfälle nicht, die ohne Verstoß gegen Trennungsgebote vermischt worden sind und die sowohl überwiegend verwertbar sind, als auch einer Verwertung zugeführt werden. Diese Kriterien treffen auf die streitgegenständlichen Abfälle der Klägerin zu.

Nach Überzeugung des Senats kann keinesfalls davon ausgegangen werden, daß Abfallgemische, die sowohl Abfälle zur Beseitigung wie auch solche zur Verwertung enthalten, generell als Abfälle zur Beseitigung zu gelten haben. Nach der Grundregel des § 4 Abs. 1 KrW-/AbfG sind nämlich Abfälle in erster Linie zu vermeiden, in zweiter Linie (stofflich oder energetisch) zu verwerten und erst - wie sich auch in einer Zusammenschau mit § 2 Abs. 1 sowie § 5 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG ergibt - in dritter Linie zu beseitigen. Dieser Vermeidungs- bzw. Entsorgungsreihenfolge widerspräche die Annahme, bei der Kategorie der Abfälle zur Beseitung handele es sich um eine Auffangkategorie für sämtliche Abfälle, bei denen mit einer Verwertung (noch) nicht konkret begonnen worden ist.

2. Gegen die Annahme, es handele sich im vorliegenden Fall nicht um Abfälle zur Beseitigung, kann sich die Beklagte schon deshalb nicht mit Erfolg auf die Trennungsgebote in § 5 Abs. 2 Satz 4 und § 11 Abs. 2 KrW-/AbfG berufen, weil die Klägerin gegen diese nicht verstoßen hat.

Nach den vorgenannten Vorschriften sind sowohl Abfälle zur Verwertung getrennt zu halten und zu behandeln (soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach den §§ 4 und 5 KrW-/AbfG erforderlich ist) als auch Abfälle zur Beseitigung (soweit dies zur Erfüllung der Anforderungen nach § 10 KrW-/AbfG erforderlich ist).

Aus dem Nebeneinander der beiden Vorschriften muß zwar abgeleitet werden, daß sie sich primär mit zu Abfällen gewordenen Sachen befassen, die einerseits zwar sämtlich einer Verwertung, aber unterschiedlichen Verwertungsformen, und andererseits zwar sämtlich einer Beseitigung, aber unterschiedlichen Beseitigungsformen zugänglich sind. Hält es aber das Gesetz für möglich, daß Abfallbesitzer ihren Grundpflichten zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung dadurch zuwiderhandeln können, daß sie Abfälle zur Verwertung oder Abfälle zur Beseitigung jeweils untereinander unzulässig vermischen, so darf nicht angenommen werden, daß das Gesetz die unzulässige Vermischung von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung ohne rechtliche Sanktion lassen will. Vielmehr macht sich der erkennende Senat insoweit die (herrschende) Meinung zu eigen, wonach sanktionsbedürftig auch die unzulässige Vermischung von Abfällen beider Kategorien ist, soweit dadurch für beide Abfallkategorien oder zumindest im Hinblick auf eine der Grundpflicht zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung zuwider gehandelt wird (vgl. für viele: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 1998, § 11 Rn. 11).

Wie die gesetzlichen Gebote im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 4 und § 11 Abs. 2 KrW-/AbfG als solche ist indessen auch das interkategoriale Getrennthaltungsgebot nur ein relatives. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Beschluß vom 29. April 1999 - BVerwG 7 C 22.98 - entschieden, (sowohl das Abfallgesetz 1986 als auch) das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz kenne kein generelles Vermischungsverbot. Vielmehr kann ein Getrennthalten nur verlangt werden, wenn das Vermischen von Abfällen nach den konkreten Umständen gegen die Grundpflicht des Erzeugers oder Besitzers zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung verstieße. Dies gilt zumindest solange, als nicht von den Möglichkeiten Gebrauch gemacht worden ist, gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 2 bzw. § 12 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG durch Rechtsverordnung Anforderungen an die Getrennthaltung von Abfällen zur Verwertung bzw. zur Beseitigung aufzustellen, was bislang nicht geschehen ist. Solange eine Vermischung aber als zulässig zu gelten hat, ist Beurteilungsgegenstand für das Tatbestandsmerkmal "Abfälle zur Beseitigung" das Abfallgemisch und nicht der Einzelabfall, aus dem es entstanden ist.

Den vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die den erkennenden Senat binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), ist kein Anhalt dafür zu entnehmen, daß die von der Klägerin konkret verfolgte Entsorgungsstrategie gegen ihre Grundpflicht zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung verstieße; solches behauptet auch der Beklagte nicht. Damit durfte die Klägerin selbst unter der Voraussetzung, daß einzelne bewegliche Sachen bereits die Eigenschaft von Abfall zur Beseitigung gewonnen hatten, diese mit anderen Abfällen mit dem Ziel vermischen, das Gemisch insgesamt zunächst der Verwertung und - mit Blick auf den nicht verwertungsfähigen Rest - der Beseitigung zuführen. Damit ist sämtlichen im Gesetz zum Ausdruck gekommenen Zielen, namentlich den Zielen der gemeinwohlverträglichen Entsorgung durch Verwertung einerseits und Beseitigung andererseits sowie der in § 4 Abs. 1 Krw-/AbfG ausgedrückten Reihenfolge genügt.

Anderes wäre in Betracht zu ziehen, wenn die gewählte Entsorgungsstrategie entweder nicht im Einklang mit dem Grundsatz des § 5 Abs. 5 KrW-/AbfG stünde, wonach der Beseitigung dann der Vorrang vor der Verwertung gebührt, wenn sie die umweltverträglichere Lösung darstellt, oder wenn ihr der Vorwurf zu machen wäre, "Etikettenschwindel" zu betreiben. Dieser Vorwurf wäre berechtigt, wenn der quantitative oder substantielle Anteil an verwertungsfähigem Abfall bei den in Rede stehenden Abfallgemischen sehr gering wäre, so daß angenommen werden müßte, die gewählte Art und Weise der Entsorgung diene vorrangig dem Zweck, der Überlassungspflicht entgehen zu können. Indessen kann im Streitfall weder davon die Rede sein, der Beseitigung gebühre bereits gemäß § 5 Abs. 5 KrW-/AbfG der Vorrang vor der Verwertung, noch davon, die Klägerin versuche in unzulässiger Weise, ihre Überlassungspflicht zu umgehen. Bei einem - vom Beklagten nicht bestrittenen - Anteil von 75 % verwertungsfähigen Abfalls läge ein solcher Vorwurf ersichtlich neben der Sache.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20 000 DM festgesetzt.