Normenkette

LV Art. 49 LV Art. 49 Abs. 5 LV Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV Art. 130 LV Art. 130 Abs. 3 SchulG § 56 SchulG § 56 Abs. 1 SchulG § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG § 56 Abs. 7 SchulG § 56 Abs. 7 Satz 2 LFAG § 15

Vorinstanz

VG Koblenz; 24.09.2003; 7 K 2784/02.KO

Leitsatz

1. § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG erlaubt der für die Schülerbeförderung zuständigen Gebietskörperschaft bei Sonderschulen mit großem Einzugsbereich mit anderen Landkreisen und kreisfreien Städten, in deren Gebiet Schüler wohnen, eine Vereinbarung über die Kostenbeteiligung zu treffen. Von einer rechtlich erzwingbaren Verpflichtung der Wohnsitzkreise zur Kostenbeteiligung hat der Gesetzgeber hingegen erklärtermaßen abgesehen. Den Gerichten ist es deshalb verwehrt, dem Gesetz im Wege verfassungskonformer Auslegung einen gegenteiligen Inhalt beizulegen.

2. Unterhält eine Schule neben ihrem Hauptsitz noch weitere schulische Einrichtungen im Gebiet anderer Landkreise oder kreisfreier Städte, so ist für die Beförderung der Schüler zu diesen Nebenstellen diejenige Gebietskörperschaft verantwortlich, in deren Gebiet die jeweilige Unterrichtsstätte liegt.

OBERVERWALTUNGSGERICHT RHEINLAND-PFALZ

Tenor

Tenor

2 A 11711/03.OVG

In dem Verwaltungsrechtsstreit

wegen Schülerbeförderung

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2004, an der teilgenommen haben

Präsident des Oberverwaltungsgerichts Prof. Dr. Meyer Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held Richterin am Oberverwaltungsgericht Stengelhofen ehrenamtliche Richterin VWA-Betriebswirtin Neu ehrenamtlicher Richter selbst. Landwirtschaftsmeister Perscheid

für Recht erkannt:

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. September 2003 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Kosten für die vom Kläger durchgeführte Beförderung von Schülern, die ihren Wohnsitz im Gebiet des Beklagten haben oder zu Schulen in dessen Gebiet befördert werden.

Der klagende Landkreis ist Standort von insgesamt zehn Sonderschulen, die von einer großen Anzahl von Schülern mit Wohnsitz - zum Teil weit - außerhalb des Kreisgebiets besucht werden, darunter auch weit über 100 Schüler, die im beklagten Landkreis wohnen. Der Kläger organisiert die Beförderung dieser Schüler, indem er durch verschiedene Unternehmen Busse und andere Fahrzeuge für ihren Transport bereitstellt. Bei einer der Schulen, der Sonderschule für Körperbehinderte in E., handelt es sich um eine staatlich anerkannte Ersatzschule, deren Träger die J.-Gesellschaft e.V. ist. Die auch als "H.-Haus" bezeichnete Schule besitzt zwei Außenstellen im Gebiet des Beklagten, in Ke. und B. Der Kläger organisiert und finanziert auch den Transport der Schüler zu diesen beiden Außenstellen, nachdem der Beklagte sich bereits im Jahr 1997 unter Hinweis auf den Hauptsitz der Schule in E. geweigert hatte, für die Beförderung der Schüler zu sorgen.

Der Kläger bemühte sich seit mehreren Jahren, von den benachbarten Kreisen und der Stadt K. die nicht durch Finanzzuweisungen des Landes gedeckten Kosten der Sonderschulbeförderung erstattet zu bekommen. Dieses Ersuchen blieb jedoch ohne Erfolg.

Im Oktober 2002 hat der Kläger die vorliegende Klage auf Erstattung von Beförderungskosten von insgesamt 431.752,26 EUR für die Schuljahre 1999/2000 und 2000/2001 erhoben und zur Begründung vorgetragen: Nach § 56 Abs. 1 des Landesschulgesetzes - SchulG - obliege ihm die Organisation und damit auch Finanzierung der Beförderung von Schülern mit Wohnsitz in Rheinland-Pfalz, die die Sonderschulen im Landkreis N. besuchten. Diese Pflicht betreffe in erheblichem Maß auch Schüler mit Wohnsitz außerhalb des Landkreises N., im Schuljahr 2000/2001 seien es insgesamt 530 "Gastschüler" gewesen. Die Gesamtaufwendungen für diese "Gastschüler" betrügen jährlich ca. 665.000 EUR. Die vom Land zum Ausgleich der Beförderungskosten gewährten Zuweisungen nach § 15 des Landesfinanzausgleichsgesetzes - LFAG - deckten hiervon nicht mehr als 40 % ab. Wegen dieser erheblichen Unterdeckung und dem dadurch als Folge des Schulsitzprinzips in § 56 Abs. 1 SchulG auferlegten Sonderopfer sei der Beklagte zu einer anteiligen Beteiligung an den ungedeckten Kosten verpflichtet. Rechtsgrundlage hierfür sei die 1996 in das Schulgesetz aufgenommene Vorschrift in § 56 Abs. 7 Satz 2, wonach bei Sonderschulen mit großem Einzugsbereich der Schulsitzlandkreis mit den Wohnsitzlandkreisen eine Beteiligung an den Kosten der Schülerbeförderung vereinbaren könne. Diese Vorschrift sei unter den hier gegebenen Voraussetzungen im Sinne einer Pflicht zum anteiligen Kostenausgleich zu verstehen. Als bloß programmatischer Appell wäre sie rechtlich sinnlos. Das Verständnis der Norm im Sinne einer zwingenden Kostenbeteiligungspflicht sei auch deshalb geboten, um die ansonsten eintretende Folge der Verfassungswidrigkeit des Schulsitzprinzips zu vermeiden. Denn die erhebliche finanzielle Unterdeckung bei Wahrnehmung der Aufgabe der Sonderschülerbeförderung verstoße gegen die Finanzgarantie in Art. 49 Abs. 5 der Landesverfassung - LV - sowie gegen das daraus ableitbare Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Hinsichtlich der Beförderung der Schüler zu den beiden Außenstellen des "H.-Hauses" in Ke. und B. habe er - der Kläger - eine Aufgabe des Beklagten wahrgenommen, der nämlich nach dem Schulsitzprinzip hierzu verpflichtet gewesen sei, weshalb die hierdurch angefallenen Kosten in Form eines Aufwendungsersatzanspruchs nach den Grundsätzen der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag geltend gemacht werden könnten.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten zur Zahlung von 431.752,26 EUR nebst 4 % Zinsen vom 1. August 1999 bis 20. April 2000 und 5 % über dem Basiszinssatz nach § 1 Diskontüberleitungsgesetz ab dem 1. Mai 2000 zu verurteilen,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Beklagte auf der Grundlage des § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG verpflichtet war, mit dem Kläger mit Schuljahresbeginn zum 1. August 1999 eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über eine Beteiligung an den ungedeckten Kosten der Schülerbeförderung aus den Wohnsitzgemeinden im Gebiet des Beklagten zu den Sonderschulen im Gebiet des Klägers abzuschließen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Zunächst und vorab sei die von dem Kläger praktizierte Methode zur Berechnung der nicht gedeckten Aufwendungen anzuzweifeln. Nach den Übersichten des Landkreistages Rheinland-Pfalz wiesen die gesamten Finanzzuweisungen nach § 15 LFAG im Verhältnis zu den Ausgaben für die gesamte Schülerbeförderung im Bereich des Klägers einen Deckungsgrad zwischen 75 und 80 % auf. Jedenfalls lägen die Voraussetzungen für eine Erstattungspflicht aus Rechtsgründen nicht vor. Eine vertragliche Vereinbarung über die Kostenbeteiligung existiere nicht; es bestehe auch kein gesetzlicher Anspruch zum Abschluss einer solchen Vereinbarung. Der Gesetzgeber habe mit Einführung des Schulsitzprinzips die höhere Belastung eines Landkreises durch vermehrte Inanspruchnahme der Schulen in seinem Gebiet bewusst aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung in Kauf genommen, und zwar auch wegen der durch den Schulsitz bedingten Standortvorteile. Auch liege ein Verstoß gegen die Finanzausstattungsgarantie und gegen den Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung nicht vor. Die gesetzliche Ausgestaltung des Finanzausgleichs in § 15 LFAG mit fünffacher Gewichtung der Sonderschüler sei auch im Hinblick auf die erwarteten Standortvorteile nicht offensichtlich fehlerhaft. Entgegen der Auffassung des Klägers habe dieser auch durch die Beförderung der Schüler zu den Außenstellen des "H.-Hauses" kein Geschäft des Landkreises M. besorgt. Die Außenstellen seien nämlich nicht als eigenständige Schule errichtet worden. Die Schüler würden von der Schulbehörde lediglich dem "H.-Haus" zugewiesen und von dort intern verteilt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. September 2003 ergangene Urteil abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Dem Kläger stehe der geltend gemachte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht zu. Der Beklagte sei nicht verpflichtet gewesen, die Beförderungskosten für die in seinem Gebiet wohnenden Sonderschüler durch eine entsprechende Vereinbarung mit dem Kläger zu übernehmen oder sich an diesen Kosten zu beteiligen. Nach Wortlaut und gesetzgeberischer Begründung sei mit § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG lediglich die rechtliche Möglichkeit zum Abschluss von Vereinbarungen geschaffen worden. Weil die Auferlegung einer Kostenbeteiligungspflicht in die Finanzhoheit der betroffenen Gebietskörperschaft eingreife, sei insofern eine ausdrückliche und klare Regelung durch den Gesetzgeber geboten. Die von dem Kläger geltend gemachten verfassungsrechtlichen Erwägungen führten ebenfalls nicht zu einer Verpflichtung des Beklagten zur Kostenbeteiligung. Auch hinsichtlich der Beförderung von Schülern zu den Außenstellen des "H.-Hauses" in Ke. und B. habe der Kläger eine eigene Pflicht nach § 56 Abs. 1 SchulG erfüllt. Mangels rechtlicher Selbstständigkeit der Außenstellen komme es auf den Hauptsitz der Schule im Gebiet des Klägers an.

Zur Begründung der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung ergänzt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen: Die von ihm vertretene Auslegung des § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG sei die einzige Möglichkeit, die durch das Schulsitzprinzip bedingte Gefährdung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit abzuwenden. Das Einfordern einer vorrangigen Verpflichtung des Landes, etwa durch höhere Finanzzuweisungen, sei unrealistisch; ein Ausgleich könne nur interkommunal erfolgen. Jedenfalls bestehe hinsichtlich der Beförderung zu den Außenstellen ein Anspruch nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 24. September 2003 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz nach den erstinstanzlich gestellten Anträgen zu erkennen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Hierzu ergänzt und vertieft auch er sein bisheriges Vorbringen: Der Kläger habe keine verwertbaren Zahlen für den Nachweis eines finanziellen Ungleichgewichts zwischen den Beteiligten vorgelegt. Sollte tatsächlich ein Sonderopfer bei dem Kläger bestehen, sei die Entscheidung des Gesetzgebers erforderlich, um für einen angemessenen Finanzausgleich zu sorgen. Auch hinsichtlich der Außenstellen sei er nicht zur Erstattung verpflichtet.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich dahingehend geäußert, dass auch nach seiner Auffassung dem § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG eine Verpflichtung der Wohnsitzlandkreise zur Kostenbeteiligung nicht entnommen werden könne. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu seien überzeugend. Lediglich hinsichtlich der Kosten der Beförderung zu den beiden Außenstellen des H.-Hauses könne er dem Verwaltungsgericht nicht folgen. In Übereinstimmung mit dem zuständigen Fachministerium müsse bei Anwendung des Schulsitzprinzips auf den Sitz der Außenstellen der Schulen abgestellt werden. Maßgeblich sei der Ort, an dem tatsächlich beschult werde. Gerade bei privaten Trägern könnten Außenstellen von Schulen in weiter Ferne liegen. Die Ausrichtung der Schülerbeförderungspflicht am Hauptsitz der Schule könnte in diesen Fällen zu willkürlichen Ergebnissen führen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die zur Gerichtsakte gereichten Unterlagen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Gründe

Die Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage - im Ergebnis - zu Recht in vollem Umfang abgewiesen. Denn der Kläger hat weder einen Anspruch auf Erstattung von Aufwendungen für die Beförderung von Schülern mit Wohnsitz im Gebiet des Beklagten zu Schulen im Gebiet des Klägers (1.) noch auf Erstattung von Aufwendungen zur Beförderung der Schüler zu den Außenstellen des "H.-Hauses" (2.); schließlich ist auch der Hilfsantrag nicht begründet (3.).

1. Hinsichtlich der Aufwendungen für die Beförderung zu Schulen im Gebiet des Klägers kommt als Rechtsgrundlage allein der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht, der als eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut seit langem anerkannt ist und dessen Anspruchsvoraussetzungen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1985, E 71, 85; Urteil vom 30. November 1995, E 100, 56). Er dient dazu, Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen auch im öffentlichen Recht rückgängig zu machen. Die rechtsgrundlose Bereicherung kann auch in ersparten Aufwendungen liegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1988, E 80, 170). Indes liegen im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung zwischen den Beteiligten nicht vor. Der Beklagte hätte nur dann zu Lasten des Klägers Aufwendungen erspart, wenn er in den Schuljahren 1999/2000 und 2000/2001 zur Kostenbeteiligung in Höhe des eingeklagten Betrages verpflichtet gewesen wäre. Eine solche Verpflichtung kann dem Gesetz nicht entnommen werden.

Als Rechtsgrundlage dafür wird vom Kläger § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG angeführt. Danach kann bei Sonderschulen mit großem Einzugsbereich der (beförderungspflichtige) Landkreis oder die kreisfreie Stadt mit den Landkreisen und kreisfreien Städten, in deren Gebiet die Schüler wohnen, eine Beteiligung an den Kosten der Schülerbeförderung vereinbaren.

a) Dieser Bestimmung kann weder nach ihrem Wortlaut noch ihrem systematischen Zusammenhang oder ihrer Entstehungsgeschichte eine Pflicht des Beklagten entnommen werden, sich in Höhe des eingeklagten Betrages an den Kosten der Schülerbeförderung zu beteiligen, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat.

Nach ihrem Wortlaut ist die Vorschrift zunächst einmal nur an die (beförderungspflichtigen) Schulsitzkreise und nicht an die benachbarten Wohnsitzkreise adressiert, denen freilich mittelbar die Berechtigung zum Abschluss einer solchen Vereinbarung zuerkannt wird. Sodann handelt es sich um eine "Kann"-Bestimmung, was grundsätzlich bedeutet, dass dem Adressaten offen steht, ob und wie er von der Ermächtigung Gebrauch macht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2003, § 114 Rn. 21 a und 22; Rennert, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 11. Aufl. 2000, § 114 Rn. 14, jew. m.w.N.). Ferner bezieht sich die Ermächtigung ihrem Wortlaut nach nur auf den Abschluss einer Vereinbarung über die Kostenbeteiligung, ohne Anhaltspunkte dafür zu benennen, in welchem Umfang eine solche Beteiligung erwartet wird.

Die geringe Regelungsintensität der Vorschrift wird deutlich, wenn man sie mit einschlägigen anderen Bestimmungen im Schulgesetz und in anderen Gesetzen vergleicht. So enthält etwa § 56 Abs. 1 Satz 3 SchulG eine ausdrückliche Kostentragungspflicht für die Wohnsitzkreise. Für Schulzentren nimmt § 65 Abs. 1 Satz 1 verschiedene Gebietkörperschaften ebenfalls ausdrücklich in die Pflicht, dem Landkreis die auf die Hauptschule entfallenden und durch Zuschüsse nicht gedeckten Kosten zu erstatten. Hinsichtlich der Schulträgerschaft sieht § 63 Abs. 2 die zwangsweise Bildung eines Schulverbandes oder den zwangsweisen Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung "in besonderen Fällen" vor, wodurch ebenfalls eine Kostenbeteiligung herbeigeführt werden kann (vgl. hierzu die staatliche Berufsschulen betreffende Verwaltungsvorschrift des Kultusministeriums vom 30. August 1982, ABl. S. 531, Ziff. 3.3; zum Maßstab für die Kostenverteilung: § 66 Abs. 3 SchulG). Schließlich enthält die - von dem Kläger herangezogene - Bestimmung in § 12 Abs. 5 des Kindertagesstättengesetzes - KitaG - ebenfalls eine eindeutige Kostenbeteiligungsregelung, indem angeordnet wird, dass sich die im Einzugsbereich der Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft an den nicht durch Zuweisungen gedeckten Personalkosten beteiligen sollen. Durch die Verwendung einer "Soll"-Bestimmung bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass der Adressat der Ermächtigung hiervon im Regelfall Gebrauch zu machen hat und Abweichungen nur in atypischen Fällen gestattet sind (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Rn. 21; Rennert, a.a.O., Rn. 15). In diesem Sinne hat auch der 7. Senat des erkennenden Gerichts die Vorschrift interpretiert und die im Verfahren vertretene Auffassung, es handele sich lediglich um einen nicht einklagbaren Programmsatz zurückgewiesen (vgl. Urteil vom 16. September 1997, AS 26, 36 [38]). Der Vergleich mit dieser normativen Praxis der Auferlegung von Kostenbeteiligungspflichten bestätigt den Befund der grammatikalischen Auslegung, dass § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG eine zwingende Verpflichtung zu einer bestimmten Kostenbeteiligung nicht beigelegt werden kann.

Der entstehungsgeschichtliche Hintergrund der Vorschrift unterstützt dieses Ergebnis. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, war der noch im Schulgesetz vom 3. August 1970 (GVBl. S. 344) geregelte Gastschulbeitrag, den ein Schulträger für den Besuch von Schülern aus dem Bereich anderer Schulträger von Letzteren verlangen konnte, bereits durch das Schulgesetz vom 6. November 1974 (GVBl. S. 487) abgeschafft worden. Die damit verbundenen höheren Belastungen einzelner Schulträger bei vermehrter Inanspruchnahme ihrer Schulen durch die umliegenden Gebietskörperschaften wurden bewusst in Kauf genommen, unter anderem auch mit der Begründung, dass diese Mehrbelastungen in der Regel durch die Standortvorteile dieser Städte ausgeglichen würden (vgl. die Antwort des Kultusministeriums vom 18. Januar 1977, LT-Drucks. 8/1696). Bei der Kommunalisierung der Schülerbeförderung und der Einführung des Schulsitzprinzips in § 56 Abs. 1 SchulG durch das Landesgesetz vom 2. Juli 1980 (GVBl. S. 146) war sich der Gesetzgeber der damit verbundenen Mehrbelastung der Kreise gerade im Falle eines großen Einzugsgebiets der Schulen ebenfalls bewusst (vgl. die Plenardebatte vom 25. Juni 1980, LT-Prot. 9. Wahlperiode, S. 1228 [1237]). Diese Mehrbelastungen sollten durch staatliche Finanzzuweisungen aufgefangen werden (vgl. § 16 a des Finanzausgleichsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 2. Juli 1980, GVBl. S. 146). Der unter anderem auf die Einrichtung von Sonderschulen mit weitem Einzugsbereich zurückzuführenden besonderen finanziellen Belastung einzelner Landkreise und kreisfreien Städte wurde durch eine Veränderung des Verteilungsschlüssels im Sinne der heutigen gesetzlichen Regelung in § 15 Abs. 2 und 3 LFAG Rechnung getragen (vgl. hierzu die Unterrichtung durch die Landesregierung vom 24. März 1983, LT-Drucks. 9/2879 und die Beschlussempfehlung vom 5. Dezember 1985, LT-Drucks. 10/1949). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsentwicklung, bestehend aus der mit § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG auferlegten Aufgaben- und Finanzverantwortung der Schulsitzkreise und der hierzu getroffenen Regelung eines Finanzausgleichs mittels allgemeiner staatlicher Finanzzuweisungen, durfte eine ausdrückliche und inhaltlich bestimmte Regelung erwartet werden, wenn der Gesetzgeber den betroffenen Landkreisen einen zusätzlichen Kostenausgleichsanspruch im Wege eines horizontalen - interkommunalen - Finanzausgleichs hätte einräumen wollen. Dass dies gerade nicht gewollt war, ergibt sich aus der amtlichen Begründung zu dem mit Landesgesetz vom 10. Januar 1996 (GVBl. S. 15) eingeführten § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG. Darin erkennt die Landesregierung zwar an, dass das Schulsitzprinzip gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG gerade "bei Sonderschulen mit entsprechendem großem Einzugsbereich zu erheblichen Fahrkostenbelastungen (auch im Hinblick auf den größeren Beförderungsaufwand durch das ... notwendige Begleitpersonal) führt". Jedoch solle durch den neuen § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG nur die rechtliche Möglichkeit geschaffen werden, die Fahrkosten durch Vereinbarung aufzuteilen (vgl. LT-Drucks. 12/7016, S. 40). Diese Entstehungsgeschichte ergibt, dass der Gesetzgeber für den Bereich der Sonderschülerbeförderung zwar eine Verantwortlichkeit derjenigen Gebietskörperschaften bejaht, in deren Gebiet die Schüler wohnen, er sich jedoch hinsichtlich des Zustandekommens ("ob") und des Ausmaßes ("wie") einer Kostenbeteiligungsvereinbarung auf die Freiwilligkeit der Beteiligten verlässt (vgl. auch die Erläuterung des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung an den Kläger im Schreiben vom 2. Juli 1998, Bl. 40 d.VA).

Soweit der Kläger einwendet, eine solche bloße Appellfunktion der Vorschrift ergebe keinen rechtlichen Sinn, ist dem zweierlei entgegenzuhalten: Unabhängig von der Frage, ob der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht auch ohne § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG möglich gewesen wäre, kommt der Vorschrift über ihre Klarstellungsfunktion hinaus rechtliche Bedeutung insoweit zu, als hinsichtlich der Aufgabe der Sonderschülerbeförderung eine Mitverantwortung der benachbarten Wohnsitzgebietskörperschaften ungeachtet der Existenz des Finanzzuweisungssystems nach § 15 LFAG anerkannt wird. Den benachbarten Gebietskörperschaften ist damit untersagt, sich der Beteiligung an den Kosten der Beförderung der in ihrem Gebiet wohnhaften Sonderschüler von vornherein mit dem Argument zu verschließen, Tragung und Ausgleich dieser Kosten sei abschließend in § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG und § 15 LFAG geregelt und das Gebot wirtschaftlicher Haushaltsführung (§ 93 Abs. 2 GemO) verbiete ihnen eine Kostenbeteiligung. Zum anderen wäre der Senat auch bei Verneinung eines rechtlichen Sinngehalts des § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG mangels fehlender rechtlicher Vorgaben daran gehindert, der Vorschrift den vom Kläger gewünschten Sinn beizulegen. Insofern unterscheidet sich der Fall deutlich von dem der Entscheidung des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 16. September 1997 (a.a.O.) zugrunde liegenden rechtlichen Ausgangspunkt. Denn dieses Urteil betraf die Auslegung einer "Soll"-Vorschrift und auch hinsichtlich des Umfangs der Kostenbeteiligungspflicht konnte auf eine ausdrückliche Regelung im Gesetz zurückgegriffen werden (vgl. a.a.O., AS 26, 36 [38 u. 41f.]). Der Regelung in § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG lässt sich demgegenüber aus den oben dargelegten Gründen nicht entnehmen, dass hiermit eine rechtlich kontrollierbare Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der beteiligten Gebietskörperschaften im Sinne eines "intendierten Ermessens" eingeführt werden sollte.

b) Das Verständnis des § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG im Sinne einer rechtlich zwingenden Verpflichtung zur Kostenbeteiligung der benachbarten Wohnsitzgebietskörperschaften ergibt sich auch nicht aufgrund einer verfassungskonformen Auslegung.

Nach Auffassung des Klägers verstößt die ihn durch die Pflicht zur (Sonder-)Schülerbeförderung treffende Kostenbelastung gegen die verfassungsrechtliche Garantie einer ausreichenden Finanzausstattung in Verbindung mit dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung. Er hat hierzu in der mündlichen Verhandlung noch einmal nachvollziehbar die aktuelle Kostenentwicklung verdeutlicht und vor dem Hintergrund des steigenden Defizits des Gesamthaushalts auf zunehmende Deckungslücken bei der Schülerbeförderung insgesamt von 1,6 Mio. EUR im Jahr 2002, 2,8 Mio. EUR im Jahr 2003 und voraussichtlich 3,4 Mio. EUR im Jahr 2004 hingewiesen.

Ob die derzeit geltende Finanzausgleichsregelung hinsichtlich der Beförderung von Schülern und Kindergartenkindern (§ 15 LFAG) den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht wird, kann hier indes dahingestellt bleiben. Denn selbst wenn das Land seiner Pflicht gegenüber dem Kläger, die zur Durchführung seiner Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern (Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV), nicht in ausreichendem Umfang nachgekommen sein sollte, ergäbe sich daraus kein vollziehbarer gesetzlicher Anspruch des Klägers gegen den Beklagten auf anteilige Kostenbeteiligung. Auch kommt im vorliegenden Rechtsstreit eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz nach Art. 130 Abs. 3 LV entgegen der Auffassung des Klägers nicht in Betracht. Denn auch bei Feststellung der Nichtigkeit des § 15 LFAG fehlte es an dem erforderlichen Rechtssatz, der den Beklagten verpflichtete, sich an den ungedeckten Aufwendungen des Klägers für die Sonderschülerbeförderung in den Schuljahren 1999/2000 und 2000/2001 in Höhe des eingeklagten Betrags zu beteiligen. Die Einführung einer ausdrücklichen und der Höhe nach bestimmten Kostenbeteiligungspflicht der Wohnsitzkreise wäre nicht die allein denkbare Möglichkeit, Unzulänglichkeiten des bisherigen Finanzausgleichs zu beheben. Im Einzelnen ist auf Folgendes hinzuweisen:

Soweit der Kläger eine Verletzung der Finanzausstattungsgarantie in Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV geltend macht, hat er bereits selbst dargelegt, dass diese Vorschrift nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz im Sinne einer einheitlichen Finanzgarantie zu verstehen ist. Im geltenden Landesverfassungsrecht ist das Konnexitätsprinzip nicht verankert. Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV gewährleistet danach bislang keinen Anspruch auf eine gesonderte Erstattung der Kosten für die Wahrnehmung der Aufgaben bestimmter Bereiche. Die Vorschrift verlangt lediglich, dass die Selbstverwaltungskörperschaften eine Finanzausstattung erhalten, die insgesamt ausreicht, um eine sinnvolle Betätigung der Selbstverwaltung zu ermöglichen (VerfGH Rh-Pf, Urteil vom 8. Mai 1985, AS 19, 339 [341]; Urteil vom 18. März 1992, AS 23, 429 [431]). Ein Verstoß gegen Art. 49 Abs. 5 Satz 1 LV kann daher nach gegenwärtiger Verfassungslage nur in dem zur Unterdeckung führenden System des Finanzausgleichs insgesamt begründet liegen und muss dort korrigiert werden (vgl. VerfGH Rh-Pf, Urteil vom 18. März 1992, a.a.O.).

Soweit der Kläger speziell die zum Ausgleich der Schülerbeförderungskosten getroffene Ausgleichsregelung angreift, gilt zunächst, dass es dem politischen Ermessen des Landesgesetzgebers unterliegt, die Art und Weise zu bestimmen, wie den Landkreisen die zur Durchführung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel gesichert werden (vgl. VerfGH Rh-Pf, Entscheidung vom 30. Januar 1998, AS 26, 391 [400]). Ein bestimmtes System ist ihm dabei nicht vorgeschrieben. Finanzzuweisungen kommen dabei ebenso in Betracht wie die Schaffung von Möglichkeiten zu einem horizontalen Finanzausgleich (vgl. VerfGH Rh-Pf, a.a.O. - dort zur Kreisumlage -). Hat sich der Gesetzgeber für eine bestimmte Regelung entschieden, so muss diese allerdings dem Gebot interkommunaler Gleichbehandlung gerecht werden; seine Entscheidung für ein bestimmtes Ausgleichssystem darf jedenfalls nicht willkürlich sein (VerfGH Rh-Pf, a.a.O., S. 396). Darüber hinaus wird der Gesetzgeber gehalten sein, auch ein sich zunächst als sachgerecht erweisendes System im Laufe seiner Anwendung zu überprüfen und gegebenenfalls mit geeigneten Maßnahmen zu reagieren, falls eine Korrektur notwendig ist (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 1. Dezember 1998, DÖV 1999, 300).

Sollte sich danach die derzeit geltende Finanzausgleichsregelung in § 15 LFAG gerade wegen der, nur einige Gebietskörperschaften treffenden besonderen Belastungen durch die Pflicht zur Beförderung von Sonderschülern als nicht mehr sachgerecht erweisen, was der Kläger nachvollziehbar dargelegt hat, so blieben dem Landesgesetzgeber mehrere Möglichkeiten, hierauf zu reagieren. Ungeachtet möglicher Änderungen bei dem Umfang der den Kommunen nach § 56 SchulG auferlegten Kostenlast oder bei dem Gesamtbetrag staatlicher Finanzzuweisungen nach § 15 LFAG käme etwa eine Umgestaltung des bisherigen Verteilungsschlüssels durch Höhergewichtung der Zahl der Sonderschüler in Betracht. Denkbar wäre aber auch die Einführung eines interkommunalen Finanzausgleichs in Form einer ausdrücklichen Kostenbeteiligungspflicht benachbarter Wohnsitzkreise, wie sie der Kläger einfordert.

Welche dieser Möglichkeiten ergriffen wird, bleibt indes der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten. Ohne hinreichende Anhaltspunkte im Gesetz ist es den Gerichten auch bei Feststellung einer Verfassungswidrigkeit der geltenden Rechtslage verwehrt, sich aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz zu begeben (vgl. VerfGH Rh-Pf, Beschluss vom 24. Oktober 2001, NVwZ-RR 2002, 77). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze dort, wo sie zu dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. April 1994, E 90, 263 [275]). Dies gilt umso mehr dann, wenn einer Vorschrift, die lediglich die Möglichkeit einer Selbstverpflichtung eröffnet - wie hier § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG -, die Bedeutung einer zwingenden Kostentragungsregel beigegeben werden soll. Wegen des damit verbundenen Eingriffs in die Finanzhoheit der Nachbarkreise bedarf es in besonderem Maße einer ausdrücklichen und inhaltlich klaren gesetzlichen Regelung (vgl. insoweit das Urteil des Senats vom 25. August 2003 - 2 A 10588/03.OVG - zur Schülerbeförderungspflicht für Nachmittagsunterricht, veröffentlicht in ESOVGRP). An einer solchen ausdrücklichen gesetzlichen Kostenbeteiligungspflicht des Beklagten hat es für den hier zu beurteilenden Zeitraum gefehlt. Es bleibt damit festzustellen, dass der Landesgesetzgeber in § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG eine unvollständige Regelung in dem Sinne getroffen hat, dass er die bei Sonderschulen mit großem Einzugsbereich auftretenden erheblichen Fahrkostenbelastungen für die betroffenen Kommunen zwar erkannt und auch benannt hat, es jedoch hinsichtlich des Ausgleichs für diese Belastungen bei einer Ermächtigung zum interkommunalen Interessenausgleich bewenden lässt.

2. Soweit der Kläger vom Beklagten die Erstattung seiner ungedeckten Aufwendungen für die Beförderung der Schüler zu den beiden Außenstellen des "H.-Hauses" verlangt, kommt zwar dem Grunde nach ein Aufwendungsersatzanspruch in Betracht. Für den hier zu beurteilenden Zeitraum scheitert der Anspruch jedoch daran, dass die durch diese Beförderung konkret entstandenen Kosten in vollem Umfang durch die hierauf entfallenden anteiligen Finanzzuweisungen gedeckt waren.

a) Es ist in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte anerkannt, dass die Grundsätze der Geschäftsführung ohne Auftrag auch im öffentlichen Recht Anwendung finden, soweit die Interessenlage der privatrechtlich geregelten entspricht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975, E 48, 279 [285]; Urteil vom 6. September 1988, E 80, 170). Wer eine Angelegenheit erledigt, die - wie er weiß - zum Aufgabenbereich einer anderen Behörde gehört, tätigt ein objektiv fremdes Geschäft und handelt als Geschäftsführer ohne Auftrag (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. September 1988, a.a.O.). Er kann in diesem Fall nach Maßgabe der §§ 683 und 679 BGB den Ersatz der ihm durch die Geschäftsführung entstandenen Aufwendungen wie ein Beauftragter verlangen.

Der Kläger hat durch die Beförderung der Schüler zu den Außenstellen des "H.-Hauses" in Ke. und B. ein Geschäft des Beklagten besorgt. Denn der Beklagte war nach § 56 Abs. 1 SchulG i.V.m. § 33 PrivatschulG zur Beförderung dieser Schüler verpflichtet.

Unterhält eine organisatorisch verselbstständigte, nämlich unter einem Namen und einer Leitung geführte Schule neben ihrem Hauptsitz noch weitere schulische Einrichtungen im Gebiet anderer Landkreise oder kreisfreier Städte, so kann die Zuordnung der Beförderungspflicht nur im Wege der Auslegung der einschlägigen Vorschrift beantwortet werden. Seinem Wortlaut nach knüpft § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG nicht ausdrücklich an den (Haupt-)Sitz der Schule an. Vielmehr stellt die Bestimmung auf den Vorgang der Beförderung zu einem bestimmten Ort, nämlich zu der im jeweiligen Kreisgebiet gelegenen Schule ab. Dies ist ein erster Beleg dafür, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers darauf ankommen soll, an welchem Ort ein Schüler tatsächlich beschult wird, unabhängig von der organisatorischen Zuordnung der jeweiligen schulischen Einrichtung. Für dieses Verständnis sprechen auch Sinn und Zweck der Regelung. Mit der Kommunalisierung sollte die Organisation der Schülerbeförderung verbessert werden. Es sollte eine ortsnähere Organisation und vor allem eine bessere Einbeziehung des öffentlichen Personennahverkehrs erreicht werden (vgl. Gesetzentwurf, LT-Drucks. 9/577). Dieser Zielrichtung des Gesetzes entspricht es, bei der Frage der Schülerbeförderungspflicht auf den Standort der jeweiligen Unterrichtsstätte abzustellen, ohne dass es darauf ankommt, wie eine schulische Organisationseinheit rechtlich einzuordnen ist. Damit liegt die Organisation der Schülerbeförderung zu allen schulischen Einrichtungen eines Gebiets in einer Hand. Würde man hingegen nicht auf den Sitz der jeweiligen schulischen Einrichtung, sondern auf den Hauptsitz der Schule abstellen, wäre der Hauptsitzkreis auch dann schülerbeförderungspflichtig, wenn die Außenstelle sehr weit entfernt liegt und von keinem Schüler aus dem Gebiet des Hauptsitzkreises besucht wird. Die Annahme einer Beförderungspflicht des Hauptsitzkreises in diesem Fall wäre mit der vom Gesetz bezweckten ortsnahen Organisation der Schülerbeförderung nicht vereinbar.

Soweit der Beklagte einwendet, im konkreten Fall der beiden in geringer Entfernung zum "H.-Haus" gelegenen Außenstellen in Ke. und B. sei es wenig praktikabel, wenn nur für diese beiden Einrichtungen ein eigenständiger Beförderungsdienst eingerichtet werden müsste, spricht dies nicht gegen die hier vorgenommene Abgrenzung der Schülerbeförderungspflichten benachbarter Kreise. Sollte nämlich in diesem konkreten Fall die Sachaufgabe der Schülerbeförderung zum Hauptsitz einerseits und zu den beiden Nebenstellen andererseits tatsächlich besser von einer Behörde organisiert und durchgeführt werden, so kann dem ohne weiteres durch eine Kooperation der benachbarten Kreise, etwa mittels Zweckvereinbarung nach § 12 Abs. 1 des Zweckverbandsgesetzes, Rechung getragen werden. Auch dieser Umstand spricht demnach nicht dagegen, für die Schülerbeförderungspflicht nach § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG auf den Standort der jeweiligen schulischen Einrichtung ungeachtet ihrer organisatorischen Zuordnung abzustellen, eine Auffassung, die im Übrigen von dem zuständigen Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung gegenüber dem Beklagten bereits seit 1997 vertreten wird. Der Vertreter des öffentlichen Interesses ist dieser Gesetzesauslegung beigetreten.

b) Hat der Kläger somit durch die Beförderung der Schüler zu den beiden Außenstellen des "H.-Hauses" in den Schuljahren 1999/2000 und 2000/2001 ein Geschäft des Beklagten geführt und bestand an der Erfüllung der Schülerbeförderungspflicht durch den Kläger ein öffentliches Interesse, so hat er dennoch keinen Anspruch auf Ersatz von Aufwendungen, da die ihm hierdurch entstandenen Kosten in vollem Umfang durch die staatlichen Finanzzuweisungen gedeckt waren.

Der Kläger hat die ihm durch die Fahrten zu den beiden Außenstellen entstandenen Kosten im Einzelnen dargelegt und geltend gemacht. Um den auf diese Fahrten entfallenden Anteil an den staatlichen Finanzzuweisungen zu ermitteln, hält der Senat die von dem Kläger praktizierte Berechnungsmethode allerdings nicht für zutreffend. Nach Auffassung des Klägers ergibt sich dieser Anteil, wenn man die Summe der Finanzzuweisungen, die ihm unter Berücksichtigung der Schüler der beiden Außenstellen gewährt wurden, mit der - fiktiven - Summe der Finanzzuweisungen ohne diese Schüler vergleicht. Hierzu hat der Kläger in dem Berechnungsbogen für die Finanzzuweisungen nach § 15 LFAG die unter Nr. 16 angegebene Zahl der Schüler um die Zahl der zu den Außenstellen beförderten Sonderschüler vermindert. Die unter Nr. 16 des Berechnungsbogens genannte Zahl gibt jedoch die Anzahl der Schüler in einem Kreis während eines bestimmten Schuljahrs insgesamt wieder, darin enthalten sind sowohl Fahrschüler als auch Nicht-Fahrschüler. Das Abstellen auf die Gesamtschülerzahl ist für die nach § 15 Abs. 1 LFAG pauschalierte Berechnung des Verteilungsschlüssels deshalb praktikabel, weil es insofern allein auf Veränderungen in der Relation zu der Schülerzahl im Basisjahr 1982/83 ankommt und davon ausgegangen wird, dass Veränderungen der Zahl der Fahrschüler den Veränderungen der Gesamtschülerzahl entsprechen. Die Gesamtschülerzahl dient somit lediglich als Berechnungsfaktor. Für die Ermittlung des auf die Andienung der Außenstellen entfallenden Teils der Finanzzuweisungen ist das Abstellen auf Veränderungen in der Gesamtschülerzahl hingegen nicht sachgerecht.

Staatliche Finanzzuweisungen nach § 15 Abs. 1 LFAG erhalten die Landkreise und kreisfreien Städte nämlich nur zum Ausgleich der ihnen durch die Beförderung von Schülern und Kindergartenkindern entstehenden Kosten. Will man ermitteln, in welchem Umfang die Erledigung eines Teils der Sachaufgabe (Beförderung von Schülern und Kindergartenkindern) durch staatliche Finanzzuweisungen gedeckt wird, muss eine Relation zwischen diesem Anteil an den Beförderungen und den Beförderungen insgesamt hergestellt werden. Anstelle der auf die Einnahmesituation des Landkreises abstellenden Betrachtung des Klägers hat eine aufgabenbezogene Betrachtung zu erfolgen. Statt auf das Verhältnis der Außenstellenschüler zur Gesamtschülerzahl im Kreis ist auf deren Verhältnis zur Gesamtzahl der Fahrschüler abzustellen, so wie dies etwa auch in der vom Landkreistag erstellten und von dem Beklagten vorgelegten Übersicht über die Einnahmen und Ausgaben der Landkreise für die Schülerbeförderung geschehen ist. Aus der von dem Kläger auf Bitte des Senats vorgelegten Alternativrechnung ergibt sich, dass die tatsächlichen Beförderungskosten zu den beiden Außenstellen in vollem Umfang durch staatliche Finanzzuweisungen gedeckt sind, was der Kläger damit erklärt, dass die Beförderung zur Zeit relativ kostengünstig in Form von bloßen Anschlussfahrten zwischen dem Hauptsitz der Schule und den beiden Außenstellen erfolge.

Zur Erläuterung weist der Senat auf Folgendes hin: Steht dem Kläger somit für die beiden geltend gemachten Schuljahre kein Anspruch auf Aufwendungsersatz für die Schülerbeförderung zu den beiden Außenstellen des "H.-Hauses" zu, so ändert dies nichts daran, dass er insoweit im öffentlichen Interesse ein Geschäft des Beklagten wahrgenommen hat. Für die Zukunft kann er daher die Wahrnehmung dieser Aufgabe durch den Beklagten einfordern. Sollte sich die Fortsetzung der bisherigen Beförderungspraxis als praktikabel erweisen, kann dies zwischen den Beteiligten, etwa durch eine Zweckvereinbarung, geregelt werden. Diese Regelung hat dann auch eine Festlegung über die Kostentragung durch den Beklagten zu enthalten.

3. Schließlich ist der hilfsweise gestellte Antrag, die Pflicht des Beklagten zum Abschluss einer Kostenbeteiligungsvereinbarung festzustellen, ebenfalls nicht begründet. Wie sich bereits aus den obigen Ausführungen ergibt, kann dem § 56 Abs. 7 Satz 2 SchulG nach seinem Wortlaut und dem erklärten Willen des Gesetzgebers keine rechtlich zwingende Verpflichtung zum Abschluss einer Kostenvereinbarung entnommen werden. Der Gesetzgeber hat sich darauf beschränkt, den benachbarten Wohnsitzkreisen die Möglichkeit zur Kostenbeteiligung zu eröffnen, ohne eine dahingehende rechtliche Pflicht zu normieren und den Umfang der erwarteten Kostenbeteiligung vorzugeben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Tenor

Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 431.752 EUR festgesetzt (§§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 GKG).