Normenkette

LSA-VwVfG § 37 Abs. 1 LSA-VwVfG § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwGO § 114

Vorinstanz

VG Halle; 26.10.2005; 1 A 181/03

Leitsatz

1. Ist ein Einzelkaufmann Empfänger einer Zuwendung und wird nach einer Betriebsaufspaltung in die Firma des Zuwendungsempfängers als Besitzunternehmen und eine GmbH als Betriebsunternehmen das Betriebsunternehmen neben dem bis bisherigen Zuwendungsempfänger durch einen Verwaltungsakt in das Zuwendungsverhältnis aufgenommen, so kann der Zuwendungsbescheid (auch) gegenüber dem zuvor alleinigen Zuwendungsempfänger widerrufen werden. Das Besitz- und das Betriebsunternehmen haften gegenüber der Zuwendungsbehörde gesamtschuldnerisch.

2. Zur Auslegung einer Nebenbestimmung in einem Zuwendungsbescheid, die den Zuwendungsempfänger zur Schaffung und Besetzung von "Dauerarbeitsplätzen" verpflichtet.

3. Zu den Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit von Nebenbestimmungen.

4. Wird der Empfänger einer Zuwendung durch eine Nebenbestimmung des Zuwendungsbescheides zur Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitplätzen verpflichtet, so hat der Zuwendungsempfänger diese Auflage nach Maßgabe des 21. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur" nicht erfüllt, wenn die Arbeitsplätze allein bei einem Drittunternehmen besetzt werden, an das der Zuwendungsempfänger die Betriebsstätte verpachtet hat, und die Voraussetzungen für ein Auseinanderfallen von Investor und Nutzer nach dem 21. Rahmenplan nicht gegeben sind.

5. Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zwingen bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen. Die Tatsache, dass eine Frist von fünf Jahren für die Besetzung von Dauerarbeitsplätzen nur knapp verfehlt wurde, ist kein außergewöhnlicher Umstand, der eine besondere Abwägung der Zuwendungsbehörde bei der Entscheidung über den Widerruf des Zuwendungsbescheides verlangt.

6. Es liegt auch bei nur teilweise zweckwidriger Verwendung einer erhaltenen Subvention grundsätzlich im Auswahlermessen, ob der Zuwendungsbescheid ganz oder nur teilweise aufgehoben wird. Deshalb unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, wenn die Behörde die Nichteinhaltung eines Fünf-Jahres-Zeitraums für die Besetzung von Arbeitsplätzen unter Bezugnahme auf ihre Verwaltungspraxis zum Anlass nimmt, die Zuwendung vollständig zu widerrufen.

7. Der Zuwendungsempfänger hat grundsätzlich das wirtschaftliche Risiko für die Nichterreichung der Subventionsziele zu tragen. Pauschale Hinweise des Zuwendungsempfängers auf die wirtschaftliche Lage, die Konkurrenzsituation und den Preiskampf durch ein Konkurrenzunternehmen reichen nicht für die Annahme aus, dass wegen außergewöhnlicher und unvorhersehbarer Umstände, die bei Investitionsbeginn noch nicht absehbar waren, eine Ausnahme geboten ist.

OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT

Tenor

Aktenz.: 1 L 497/05

Datum: 09.11.2006

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem ein Zuwendungsbescheid für die Errichtung einer Betriebsstätte widerrufen wurde.

Das damalige Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr des Landes Sachsen-Anhalt bewilligte dem Kläger mit Bescheid vom 11.06.1993 eine Zuwendung in Höhe von 23 Prozent der nachgewiesenen förderfähigen Kosten als Anteilfinanzierung des Investitionsvorhabens bis zu einer Gesamthöhe von 321.000 DM für die Errichtung einer Betriebsstätte in Queis zur Produktion von Fenster und Türen auf der Grundlage des 21. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur". Der Rahmenplan wurde als Bestandteil des Bescheides bezeichnet und war diesem beigefügt. In dem Bescheid heißt es:

"Basierend auf den Angaben Ihres Antrages sind für das Vorhaben

48 Dauerarbeitsplätze (DAPL) und

3 Ausbildungsplätze

neu zu schaffen und zu besetzen.

Dem Zuwendungsempfänger wird zur Auflage gemacht, unabhängig von dem zu erstellenden Verwendungsnachweis, der Bewilligungsbehörde 5 Jahre nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes die Zahl der zu diesem Zeitpunkt in der Betriebsstätte vorhandenen und besetzten Dauerarbeitsplätze bzw. Ausbildungsplätze sowie die Jahresdurchschnittszahlen der letzten 5 Jahre mitzuteilen."

Nach den Angaben des Klägers im Verwendungsnachweis vom 23.11.1994 wurde mit der Investitionsmaßnahme am 01.05.1993 begonnen; am 01.11.1993 erfolgte der Produktionsbeginn und am 08.12.1993 die Eröffnung. Von dem Zuwendungsbetrag wurde ein Teil in Höhe von 288.900 DM im Jahr 1993, der Restbetrag von 32.100 DM im Oktober 1995 ausgezahlt.

Aufgrund einer mit Wirkung vom 01.01.1993 erfolgten Betriebsaufspaltung in die Firma des Klägers als Besitz- und die D. Fenster- und Türenbau GmbH als Betriebsunternehmen legte das seinerzeit zuständige E. Sachsen-Anhalt mit Bescheid vom 10.11.1995 fest, dass die D. Fenster- und Türenbau GmbH in das Zuwendungsverhältnis eintritt. Als Zuwendungsempfänger "neu" wurden benannt: "D. Fenster- u. Türenbau GmbH und D. Fenster- u. Türenbau, Inh. Herr B. c/o D. Fenster- u. Türenbau, Inh. Herr B.". Zugleich wies die Behörde darauf hin, dass die Zweckbindungszeiträume des Zuwendungsbescheides weiterhin Gültigkeit hätten und die Zahl der vorhandenen und besetzten Dauerarbeitsplätze bzw. Ausbildungsplätze sowie die Jahresdurchschnittszahlen der vorangegangenen fünf Jahre bis zum 08.12.1998 - fünf Jahre nach Abschluss des Investitionsvorhabens - mitzuteilen seien.

Mit Wirkung vom 31.07.1998 wurde die Auflösung der D. Fenster- und Türenbau GmbH beschlossen. Die aktive Geschäftstätigkeit des Unternehmens wurde eingestellt; die Arbeitsverhältnisse wurden gekündigt. Der Kläger verpachtete die geförderte Betriebsstätte ab dem 01.08.1998 an die MVF D. GmbH. Das Amtsgericht B-Stadt - Saalkreis eröffnete am 02.11.1998 das Gesamtvollstreckungsverfahren über das Vermögen der D. Fenster- und Türenbau GmbH. Das E. Sachsen-Anhalt widerrief mit - inzwischen bestandskräftigem - Bescheid vom 14.12.1998 gegenüber dem Gesamtvollstreckungsverwalter über das Vermögen dieses Unternehmens den Zuwendungsbescheid.

Mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid vom 09.06.1999 widerrief das E. Sachsen-Anhalt nach Anhörung des Klägers auch diesem gegenüber den Zuwendungsbescheid vom 11.06.1993 in Gestalt des Bescheides vom 10.11.1995 mit Wirkung vom 11.06.1993 und stellte einen Erstattungsanspruch in Höhe von 321.000 DM zuzüglich Zinsen in Höhe von jährlich 6 % ab dem Tag der Auszahlung bis zur Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens fest. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen: Die Auflage in dem Zuwendungsbescheid, Dauerarbeitsplätze zu schaffen, sei nicht erfüllt worden. Innerhalb des Zweckbindungszeitraums bis zum 08.12.1998 sei die aktive Geschäftstätigkeit der Firma D. Fenster- und Türenbau GmbH eingestellt und das Gesamtvollstreckungsverfahren über das Vermögen dieses Unternehmens eröffnet worden. Die Erfüllung der Dauerarbeitsplatzauflage sei für das Erreichen des Zuwendungszwecks wesentlich und unabdingbar. Das Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel schränke den Ermessensspielraum erheblich ein und gebiete insbesondere die Aufhebung des Zuwendungsbescheides, wenn der Zuwendungszweck nicht erreicht werde.

Mit Schreiben vom 06.06.1999 erhob der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch, den er wie folgt begründete: Er sei nicht der richtige Adressat des Widerrufsbescheides. Mit dem Bescheid des E. Sachsen-Anhalt vom 10.11.1995 seien die Rechte und Pflichten aus dem Zuwendungsverhältnis auf die D. Fenster- und Türenbau GmbH übertragen worden, so dass für eine Haftung des Klägers kein Raum mehr bestehe. Im Übrigen habe die D. Fenster- und Türenbau GmbH die mit den Fördermitteln angeschafften Investitionsgüter über die vollständige Zweckbindungsfrist von drei Jahren ihrem Verwendungszweck zugeführt. Unter diesen Voraussetzungen sei die vollständige Rückforderung der Förderung unverhältnismäßig. Auch die Auflage, für die Dauer von fünf Jahren Dauerarbeitsplätze zu schaffen, habe die D. Fenster- und Türenbau GmbH fast vollständig erfüllt. Über den Zeitpunkt der Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens hinaus habe das Unternehmen mehr als 57 Personen beschäftigt. Ein Teil der Arbeitsverhältnisse habe wegen der Einhaltung von Kündigungsfristen noch über den maßgeblichen Zeitpunkt hinaus Bestand gehabt. Die MVF D. GmbH, an die er die Betriebsstätte verpachtet habe, habe über den 30.07.1998 hinaus 30 Mitarbeiter beschäftigt. Angesichts der Tatsache, dass die Einhaltung der Auflage nur 2 von 60 Monaten nicht habe gewährleistet werden können, sei die vollständige Rückforderung unverhältnismäßig. Eine Rückforderung komme allenfalls anteilmäßig - im Verhältnis des Nichterfüllungs- zum Erfüllungszeitraum - in Betracht. Der Zuwendungsbescheid sehe im Übrigen für den Zeitraum von fünf Jahren nur Mitteilungspflichten vor. Für Rückforderungen sei daher allein die Dreijahresfrist maßgeblich. Für die wirtschaftliche Lage, die Konkurrenzsituation und den Preiswettbewerb, die zur Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahren geführt hatten, sei die D. Fenster- und Türenbau GmbH nicht verantwortlich. Schließlich sei zu berücksichtigen, dass er, der Kläger, berufsunfähig und daher nicht in der Lage sei, die Rückforderung zu begleichen.

Das E. Sachsen-Anhalt wies den Widerspruch mit Bescheid vom 24.06.2003 zurück und änderte die Regelung über die Verzinsung des Erstattungsbetrags dahin, dass der zu erstattende Betrag von der jeweiligen Auszahlung bis zum Eingang bei der Behörde mit 6 % jährlich zu verzinsen ist. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Aus dem Bescheid vom 10.11.1995 ergebe sich kein Ausscheiden des Klägers aus dem Zuwendungsverhältnis. Dies sei aufgrund der Regelung in Ziff. 1.2.1 des 21. Rahmenplans, die bei einer Betriebsaufspaltung eine gesamtschuldnerische Haftung vorsehe und bei der Auslegung des Bescheides zu berücksichtigen sei, auch nicht möglich. Der Zuwendungsbescheid enthalte die Auflage zur Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen für einen Zeitraum von fünf Jahren. Die in dem Bescheid im Zusammenhang mit dieser Verpflichtung geregelten Mitteilungspflichten nach fünf Jahren ergäben nur dann einen Sinn, wenn die Dauerarbeitsplätze mindestens fünf Jahre Bestand hätten. Bei dem der Zuwendungsbehörde eröffneten Ermessen zum Widerruf des Zuwendungsbescheides handele es sich um ein intendiertes Ermessen, da den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eine ermessenslenkende Bedeutung zukomme. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebiete keine andere Entscheidung als den vollständigen Widerruf des Zuwendungsbescheides. Die Einhaltung der dreijährigen Zweckbindung für die Verwendung der Wirtschaftsgüter sei nicht relevant, da die Pflicht zur Besetzung von Dauerarbeitsplätzen eine hiervon unabhängige Auflage darstelle. Der vollständige Widerruf des Zuwendungsbescheides sei auch nicht deshalb zu beanstanden, weil die Arbeitsplätze über einen erheblichen Teil der fünfjährigen Bindungsfrist Bestand gehabt hätten. Ziff. 2.2 des 21. Rahmenplans treffe zwar keine ausdrückliche Bestimmung über den Zeitraum für die Besetzung der Dauerarbeitsplätze. Der Zuwendungsbescheid habe den Begriff der "Dauerarbeitsplätze" jedoch - in Einklang mit der ständigen Verwaltungspraxis - auf eine Bindungsfrist von fünf Jahren konkretisiert. Bei dieser Frist handele es sich um eine Mindestanforderung, deren Einhaltung Voraussetzung für die Annahme eines Dauerarbeitsplatzes im Sinne des Rahmensplans sei. Angesichts der Einstellung der Geschäftstätigkeit und der Eröffnung des Gesamtvollstreckungsverfahrens sei davon auszugehen, dass das Ziel der Schaffung von Dauerarbeitsplätzen nicht erreicht worden sei. Es sei unerheblich, dass ein Teil der Arbeitskräfte nach der Einstellung der Geschäftstätigkeit bei einem anderen Unternehmen beschäftigt worden sei. Die Umstände, die zur Aufgabe des Geschäftsbetriebes der D. Fenster- und Türenbau GmbH geführt hätten, rechtfertigten kein Absehen von dem Widerruf des Zuwendungsbescheides. Entsprechendes gelte für die mangelnde Zahlungsfähigkeit des Klägers, die lediglich zu Billigkeitsmaßnahmen führen könne.

Am 24.06.2003 hat der Kläger bei dem Verwaltungsgericht Magdeburg Klage erhoben. Der Rechtsstreit wurde mit Beschluss vom 28.08.2003 an das Verwaltungsgericht Halle verwiesen.

Der Kläger hat zur Klagebegründung vorgetragen: Das E. habe mit dem Bescheid vom 10.11.1995 akzeptiert, dass die Arbeitsplatzverpflichtung durch die D. Fenster- und Türenbau GmbH erbracht werden könne. Über einen Zeitraum von 56 Monaten habe dieses Unternehmen die Arbeitsplatzanforderungen erfüllt. In den folgenden Monaten habe die MVF D. GmbH, an die er die Betriebsstätte verpachtet habe, 19 Arbeitsplätze erhalten. Die Verpachtung sei nicht anders zu behandeln als die vom E. nicht beanstandete Betriebsaufspaltung. Er, der Kläger, erfülle als Besitzunternehmen weiterhin die Verpflichtung zur Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen. Als Adressat des Widerrufsbescheides komme er nicht in Betracht, denn es sei davon auszugehen, dass er entweder seiner Verpflichtung zur Schaffung von Dauerarbeitsplätzen durch die Verpachtung an die MVF D. GmbH nachgekommen sei oder nicht als Gesamtschuldner neben der D. Fenster- und Türenbau GmbH haften könne. Im Übrigen seien die langen Bearbeitungszeiträume der Zuwendungsbehörden ursächlich für die Nichteinhaltung des Fünf-Jahres-Zeitraums. Tatsächlich seien die geforderten Arbeitsplätze ab Februar 1993 über einen Zeitraum von mindestens 60 Monaten besetzt gewesen. Nur wegen der langen Prüfdauer der Verwendungsnachweise sei es ihm nicht möglich gewesen, die formalen Anforderungen an die Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen zu erfüllen. Es sei auch unverhältnismäßig, die Subvention vollständig zurückzufordern, wenn die Auflage zum Großteil erfüllt worden sei. Er habe Anspruch auf eine Reduzierung. Dies sei in dem Widerrufsbescheid nicht berücksichtigt worden; insoweit fehle es an einer Ermessensausübung.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des E. Sachsen-Anhalt vom 09.06.1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.06.2003 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat erwidert: Aus Ziff. 1.2.1 des 21. Rahmenplans ergebe sich, dass die Arbeitsplatzverpflichtung für den Fall einer fehlenden Identität von Investor und Nutzer nur durch ein Unternehmen erfüllt werden könne, mit dem ein Zusammenhang durch eine steuerrechtliche Mitunternehmerschaft, Betriebsaufspaltung oder Organschaft bestehe. Aufgrund des Bescheides vom 10.11.1995 habe nur die D. Fenster- und Türenbau GmbH und nicht etwa ein anderes Unternehme die Arbeitsplatzverpflichtung erfüllen können; die Arbeitsplätze bei der MVF D. GmbH seien hierbei nicht zu berücksichtigen. Der Kläger sei auch richtiger Adressat des Widerrufsbescheides. Er sei in dem Bescheid vom 10.11.1995 ausdrücklich neben der D. Fenster- und Türenbau GmbH als Zuwendungsempfänger bezeichnet worden. Der fünfjährige Zweckbindungszeitraums habe - unabhängig von der Verfahrensdauer der behördlichen Prüfung - am 08.12.1993, nämlich dem Abschluss der Investitionsmaßnahme nach den Angaben des Klägers, begonnen. Angesichts der Konkretisierung in dem Zuwendungsbescheid seien als "Dauerarbeitsplätze" nur solche anzusehen, die über einen Zeitraum von fünf Jahren besetzt seien. Die Schaffung nur vorübergehender Arbeitplätze sei nicht als "wesentlicher Teilerfolg" zu bewerten.

Mit Urteil vom 26.10.2005 hat das Verwaltungsgericht B-Stadt der Klage stattgegeben. Es könne dahinstehen, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf des Zuwendungsbescheides gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG LSA erfüllt seien. Der Kläger habe zwar die geforderte Zahl von Dauerarbeitsplätzen nicht über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren besetzt gehalten. Es sei aber fraglich, ob sich eine derartige Auflage hinreichend bestimmt aus dem Zuwendungsbescheid ergebe. Die in dem betreffenden Abschnitt geregelten Mitteilungspflichten machten auch ohne eine fünfjährige Besetzungspflicht Sinn, weil die Zuwendungsbehörde durch die Mitteilung Erkenntnisse über die Auswirkungen der geförderten Investition auf den Arbeitsmarkt erhalte. Jedenfalls sei der Bescheid rechtswidrig, weil das E. Sachsen-Anhalt das ihm in § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG LSA einräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Zwar handele es sich um ein intendiertes Ermessen, da den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beim Widerruf einer Subventionsbewilligung eine ermessenslenkende Bedeutung zukomme. Es lägen jedoch außergewöhnliche Umstände vor, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, und mit denen sich die Behörde nicht auseinander gesetzt habe. Diese Besonderheit liege darin, dass der Kläger die - vorausgesetzte - Auflage beinahe vollständig, nämlich zu beinahe 59/60 erfüllt habe. Diesen Umstand habe die Behörde bei ihrer Argumentation, bei der Frist von fünf Jahren handele es sich um eine Mindestanforderung, um überhaupt von Dauerarbeitsplätzen im Sinne des Rahmenplans sprechen zu können, aus dem Auge verloren. Soweit in dem Widerspruchsbescheid davon die Rede sei, dass die Arbeitsplätze während eines "erheblichen Teils" der fünfjährigen Bindungsfrist Bestand gehabt hätten, werde der Bescheid den vorliegenden Umständen nicht hinreichend gerecht.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend: Aus der Zusammenschau der Regelungen in dem Zuwendungsbescheid zur Schaffung von "Dauerarbeitsplätzen" und zur Mitteilungspflicht unter anderem der in der Betriebsstätte vorhandenen und besetzten Dauerarbeitsplätze der letzten fünf Jahre ergebe sich mit hinreichender Bestimmtheit die Verpflichtung, die Arbeitsplätze zumindest innerhalb dieses Zeitraums ununterbrochen zu besetzen. Für diese Auslegung bedürfe es keiner Heranziehung des - hier einschlägigen - 21. Rahmenplans. Das Ermessen sei korrekt ausgeübt worden. Die beinahe vollständige Einhaltung des Zeitraums für die Besetzung von Dauerarbeitsplätzen stelle keinen außergewöhnlichen Umstand dar, der die intendierte Rechtsfolge des Widerrufs in Zweifel ziehe. Nach der ständigen Verwaltungspraxis des E. Sachsen-Anhalt und der Beklagten handele es sich nur dann um Dauerarbeitsplätze, wenn die Arbeitsplätze über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren tatsächlich besetzt oder zumindest auf dem Arbeitsmarkt dauerhaft angeboten würden. Die vollständige Erfüllung dieses Kriteriums sei eine Mindestanforderung für die Erfüllung des Merkmals der "Dauerarbeitsplätze". Mit dieser Verwaltungspraxis habe das Land die entsprechende - ausdrückliche - Regelung des 22. Rahmenplans vorweggenommen. Selbst wenn es sich bei der knappen Verfehlung des Fünf-Jahres-Zeitraums um einen außergewöhnlichen Umstand handeln sollte, liege kein Ermessensfehler vor. Das E. Sachsen-Anhalt sei sich dieses Umstandes bewusst gewesen. Es habe sich in dem Widerspruchsbescheid mit der Frage auseinander gesetzt, ob der vollständige Widerruf des Zuwendungsbescheides verhältnismäßig sei, obwohl die Arbeitsplätze während eines "erheblichen Teils" der Bindungsfrist Bestand gehabt hätten. Auch das Ergebnis der Abwägung sei - insbesondere unter Berücksichtigung der Verwaltungspraxis und der ausdrücklichen Regelung im 22. Rahmenplan - nicht zu beanstanden. Vorsorglich würden die Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO dahin ergänzt, dass die Besetzung der Arbeitsplätze über einen Zeitraum von 59 der vorgeschriebenen 60 Monate nicht zu einem teilweisen Absehen vom Widerruf führe. Denn nach der ständigen Verwaltungspraxis könnten die Mindestanforderungen an "Dauerarbeitsplätze" erst als erfüllt angesehen werden, wenn die Arbeitsplätze über einen Zeitraum von fünf Jahren Bestand hätten. An einer Schaffung von Besetzung von Arbeitsplätzen von weniger als fünf Jahren bestehe kein öffentliches Interesse, das die Gewährung von Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe rechtfertige.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 1. Kammer - vom 26.10.2005 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor: Der Zuwendungsbescheid enthalte keine hinreichend bestimmte Regelung zur Schaffung und Besetzung von Arbeitsplätzen über einen Zeitraum von fünf Jahren. Die maßgebliche Ziffer 2.2 des 21. Rahmenplans enthalte keine Definition des Begriffs der Dauerarbeitsplätze. Es sei auch nicht ersichtlich, dass es sich bei der Regelung in dem Bescheid über die Mitteilungspflichten um Mindestvoraussetzungen zur Erfüllung des Förderungszwecks handele. Daran ändere auch die ständige Verwaltungspraxis nichts. Der Zuwendungsempfänger könne davon ausgehen, dass er lediglich nach fünf Jahren mitteilen müsse, wie die Arbeitsplätze besetzt worden seien. Die Zuwendungsbehörde könne mit diesen Informationen die Auswirkungen der geförderten Investitionen auf den Arbeitsmarkt beurteilen. Das gelte insbesondere für die Mitteilung der Jahresdurchschnittszahlen der Beschäftigten, bei denen es gerade nicht auf die Anzahl der Arbeitsplätze an einem Stichtag ankomme. Für den Zuwendungsempfänger erschließe sich auch nicht, dass bei Unterschreitung der Fünf-Jahres-Frist um einen Monat der gesamte Zuwendungsbetrag zurückzuzahlen sei. Darüber hinaus habe das E. Sachsen-Anhalt das Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt, denn es habe sich nicht mit dem Umstand auseinander gesetzt, dass er, der Kläger, die Bestimmungen des Zuwendungsbescheides nahezu vollständig erfüllt habe. Der Zuwendungszweck - die Förderung des regionalen Wirtschaftsraums - sei auch bei einer annähernd fünfjährigen Besetzung von Arbeitsplätzen erreicht worden. Die bloße Erwähnung, dass ein "erheblicher Teil" der fünfjährigen Bindungsfrist erreicht worden sei, belege eine mangelnde Berücksichtigung der besonderen Umstände des Falles. Die knappe Verfehlung sei kein gewöhnlicher Fall und erfordere eine besondere Berücksichtigung. Soweit sich der Bescheid auf den Gleichheitsgrundsatz beziehe, müssten zumindest die Referenzfälle bezeichnet werden. Zudem habe das E. unberücksichtigt gelassen, dass er, der Kläger, auch weiterhin die geförderten Mittel nutze und durch die Verpachtung der Betriebsstätte an die MVF D. GmbH nach wie vor Arbeitsplätze besetzt würden. Ferner habe die Behörde nicht berücksichtigt, dass das geförderte Vorhaben bereits im Mai 1993 abgeschlossen gewesen und daher von einer Einhaltung der Fünf-Jahres-Frist auszugehen sei. Der lange Zeitraum für die behördliche Prüfung sei nicht akzeptabel.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Gründe

Die Berufung ist zulässig und hat in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen, denn der Widerrufsbescheid des E. Sachsen-Anhalt vom 09.06.1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24.06.2003 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger mithin nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für den angefochtenen Widerrufsbescheid ist § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG LSA. Nach dieser Bestimmung kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

Der Kläger ist richtiger Adressat des Widerrufsbescheides, weil auch der Zuwendungsbescheid vom 11.06.1993 in der Gestalt des Bescheides vom 10.11.1995 an ihn gerichtet war. Die Betriebsaufspaltung und die Änderung der Zuwendungsempfänger mit dem Bescheid vom 10.11.1995 haben nicht zu einem Ausscheiden des Klägers aus dem aufgrund des Bescheides vom 11.06.1993 mit ihm bestehenden Zuwendungsverhältnis geführt. In dem Bescheid vom 10.11.1995 wurde der Kläger neben der D. Fenster- und Türenbau GmbH ausdrücklich weiterhin als Zuwendungsempfänger bezeichnet. Es gibt auch keine Anhaltspunkte für eine hiervon abweichende Deutung dieses Bescheides. Auch die Formulierung, dass die D. Fenster- und Türenbau GmbH in das Subventionsverhältnis "eintritt", lässt gerade nicht auf ein Ausscheiden des ursprünglichen Subventionsempfängers schließen. Aus der Betriebsaufspaltung in ein Besitz- und ein Betriebsunternehmen ergibt sich nichts anderes. Nach Nr. 1.2.1 des 21. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur", der dem Zuwendungsbescheid zugrunde lag, hafteten der Investor und Nutzer für die Investitionszuschüsse gesamtschuldnerisch, wenn trotz nicht bestehender Identität zwischen Investor und Nutzer der Investition eine Förderung gewährt wurde.

Das seinerzeit zuständige E. Sachsen-Anhalt war nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG LSA zum Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 11.06.1993 in Gestalt des Bescheides vom 10.11.1995 berechtigt, denn der Kläger hat die in dem Bescheid vom 11.06.1993 geregelte Auflage, 48 Dauerarbeitsplätze zu schaffen und zu besetzen, nicht erfüllt.

Die Regelung zur Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen war unter Berücksichtigung der weiteren Regelungen im Zusammenhang mit dieser Auflage so zu verstehen, dass die genannte Zahl von Dauerarbeitsplätzen über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes zu bestehen hatte. Zwar ist dieser Zeitraum in dem Bewilligungsbescheid nicht ausdrücklich bezeichnet. Auch im 21. Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur", auf den in dem Zuwendungsbescheid Bezug genommen wurde, war kein konkreter Zeitraum bezeichnet, der für die Besetzung von Dauerarbeitsplätzen einzuhalten war. Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass es der Regelung in dem Zuwendungsbescheid an Bestimmtheit fehlt (§ 37 Abs. 1 VwVfG LSA). Maßgebend für die Erkennbarkeit des Inhalts eines Verwaltungsakts ist insoweit, dass der Wille der Behörde vollständig zum Ausdruck kommt und unzweideutig - wenn auch durch Auslegung gewonnen - für die Beteiligten des Verfahrens objektiv erkennbar sein muss (OVG LSA, Urteil vom 22.02.2001 - 1 L 186/00 -, juris). Das ist hier der Fall. Denn der Bescheid regelt in unmittelbarem Zusammenhang mit der Pflicht zur Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen, dass dem Zuwendungsempfänger zur Auflage gemacht wird, der Bewilligungsbehörde fünf Jahre nach Ablauf des Bewilligungszeitraums die Zahl der zu diesem Zeitpunkt in der Betriebsstätte vorhandenen und besetzten Dauerarbeitsplätze bzw. Ausbildungsplätze sowie die Jahresdurchschnittszahlen der letzten fünf Jahre mitzuteilen. Daraus ergibt sich, dass die zu schaffenden Dauerarbeitsplätze mindestens fünf Jahre bestehen mussten. Die Regelung zur Mitteilung der Besetzung von Dauerarbeitsplätzen konnte sich auch aus der Sicht des Zuwendungsempfängers nicht darin erschöpfen, der Zuwendungsbehörde - unabhängig von Pflichten des Zuwendungsempfängers zur Besetzung von Arbeitsplätzen - über einen Zeitraum von fünf Jahren Erkenntnisse über die Auswirkungen der geförderten Investition auf den Arbeitsmarkt zu verschaffen. Die mit der ausdrücklichen Bezeichnung als Auflage zum Ausdruck kommende hervorgehobene Bedeutung der Regelung und der unmittelbare Zusammenhang mit dem voranstehenden Satz sprechen vielmehr dafür, dass der Förderungszweck auf eine zumindest diesen Zeitraum umfassende (kontinuierliche) Besetzung von Dauerarbeitsplätzen gerichtet war (vgl. bereits Beschluss des Senats vom 21.10.1998 - A 1 S 618/98 -). Auch die Mitteilungspflicht war im Zusammenhang mit der Pflicht zur Schaffung und Besetzung von Arbeitsplätzen in erster Linie als Pflicht zum Nachweis der Einhaltung von Zuwendungsvoraussetzungen zu verstehen. Die an anderer Stelle in dem Zuwendungsbescheid getroffenen Regelungen über die dreijährige Frist zum Verbleib der geförderten Wirtschaftsgüter stehen mit der Auflage zur Bindung von Arbeitsplätzen in keinem Zusammenhang.

Der für die Besetzung der Dauerarbeitsplätze maßgebliche Zeitraum von fünf Jahren begann gemäß dem Bescheid vom 11.06.1993 "nach Ablauf des Bewilligungszeitraumes". Der "Ablauf des Bewilligungszeitraumes" entspricht nach Nr. 6.3 des zum Gegenstand des Bewilligungsbescheides gemachten 21. Rahmenplanes dem "Abschluss des Investitionsvorhabens". Nach den Angaben des Klägers erfolgte am 08.12.1993 die Eröffnung der Betriebsstätte, so dass von einem Fristbeginn an diesem Tag auszugehen ist. Dementsprechend wurde das Fristende für die Mitteilungspflichten auch in dem - bestandskräftigen - Bescheid vom 10.11.1995 auf den 08.12.1998 festgelegt. Auf die Frage, ob der Kläger bereits vor dem 08.12.1993 Dauerarbeitsplätze geschaffen und besetzt hat und bei Annahme eines früheren Fristbeginns eine fünfjährige Besetzung von Arbeitsplätzen erfolgt wäre, kommt es ebenso wenig an wie auf die Frage, ob der Zuwendungsbehörde eine verzögerte Prüfung der Verwendungsnachweise anzulasten ist.

Die Auflage, 48 Dauerarbeitsplätze und 3 Ausbildungsplätze neu zu schaffen und - für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Ablauf des Bewilligungszeitraums, mithin bis zum 08.12.1998 - zu besetzen, wurde nicht eingehalten. Dabei kann dahinstehen, ob bereits die Einstellung der Geschäftstätigkeit des Betriebsunternehmens Ende Juli 1998 zu einer nicht mehr bestehenden Besetzung der Arbeitsplätze geführt hat oder ob im Hinblick auf noch laufende Arbeitsverhältnisse auf einen späteren Zeitpunkt abzustellen ist. Denn jedenfalls so räumt auch der Kläger ein, hat die in dem Zuwendungsbescheid festgelegte Zahl von Arbeitsplätzen bereits vor dem 08.12.1998 nicht mehr bestanden. Ob ein Teil der bei der D. Fenster- und Türenbau GmbH beschäftigten Arbeitnehmer von der MVF D. GmbH übernommen wurde, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Arbeitsplätze waren von den Adressaten des Zuwendungsbescheides - also dem Kläger oder der D. Fenster- und Türenbau GmbH - zu schaffen und zu besetzen. Dies ergibt sich auch aus Nr. 1.2.2 des 21. Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Regionalen Wirtschaftsstruktur". Nach dieser Regelung ist ein Auseinanderfallen zwischen Investor und Nutzer nur in bestimmten Fällen zulässig, zu denen die - hier vorliegende - (einfache) Verpachtung der Betriebsstätte an ein Drittunternehmen nicht gehört. Im Übrigen wäre die in dem Zuwendungsbescheid geforderte Zahl von zu besetzenden Arbeitsplätzen auch dann nicht erreicht, wenn man die - nach Angaben des Klägers - "mindestens 25" oder 30 bei der MVF D. GmbH bestehenden Arbeitsplätze berücksichtigt.

Der angefochtene Widerrufsbescheid erweist sich auch nicht als ermessensfehlerhaft (§ 114 VwGO). Die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zwingen bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalls eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen. Fehlt es an derartigen Umständen, so bedarf es grundsätzlich keiner Ermessenserwägungen (BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02, NVwZ-RR 2004, 413). Besondere Umstände in diesem Sinne können etwa vorliegen, wenn der Förderungszweck aufgrund außergewöhnlicher, im Zeitpunkt des Investitionsbeginns unvorhersehbarer Änderungen der Marktverhältnisse oder wegen Erschöpfung des Arbeitsmarktes (teilweise) nicht erreicht wurde. Beispiele hierfür sind in Ziff. 6.5 des 21. Rahmenplans aufgeführt. Die Tatsache, dass die Frist von fünf Jahren für die Besetzung von Dauerarbeitsplätzen nur knapp verfehlt wurde, ist jedoch kein außergewöhnlicher Umstand, der eine besondere Abwägung der Zuwendungsbehörde bei der Entscheidung über den Widerruf des Zuwendungsbescheides verlangt. Wie sich insbesondere aus Ziff. 2.2 des 21. Rahmenplans ergibt, ist die Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen, die tatsächlich besetzt oder zumindest auf dem Arbeitsmarkt dauerhaft angeboten werden, zentrale Voraussetzung für die Förderung aus der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur". Bei der in dem Bescheid bestimmten Frist von fünf Jahren für die Besetzung von Dauerarbeitsplätzen handelt es sich um einen Zeitraum, der mindestens erfüllt sein muss, um von einer Erreichung des Förderungszwecks ausgehen zu können. Der mit der Gewährung der Mittel aus der Gemeinschaftsaufgabe beabsichtigte Zweck liegt gerade darin, dass die Förderungsvoraussetzungen auch nach Abschluss des Investitionsvorhabens für den gesamten festgelegten Zweckbindungszeitraum erfüllt sein müssen (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 16.12.1995 - 11 L 7985/95 -, NdsVBl. 1998, 113). Allein der Umstand, dass der Förderungszweck nur knapp verfehlt wurde, bildet für sich genommen keinen Grund, der als atypischer Sonderfall besonderer Berücksichtigung bei der Ermessensausübung bedarf.

Im Übrigen hat das damalige E. Sachsen-Anhalt die Tatsache, dass über den wesentlichen Teil des Bindungszeitraums Arbeitsplätze besetzt waren, bei seiner Ermessensausübung ausdrücklich berücksichtigt. So heißt es in dem Widerspruchsbescheid vom 24.06.2003, dass der vollständige Widerruf des Zuwendungsbescheides nicht zu beanstanden ist, "obwohl die Arbeitsplätze während eines erheblichen Teils der fünfjährigen Bindungsfrist Bestand hatten". Wie sich aus dieser Formulierung ergibt, war sich die Behörde durchaus darüber bewusst, dass die Arbeitsplätze über den Großteil der Frist besetzt waren. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass sie diesen Gesichtspunkt auch in ihre Abwägung einbezogen hat. Es begründet auch keinen Ermessensfehler, dass die Behörde diesen Umstand als gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung von Haushaltsmitteln nachrangig bewertet hat, zumal das geförderte Unternehmen die Produktion eingestellt hat und nicht mehr werbend tätig ist. Auch die in diesem Zusammengang genannte Begründung, dass es sich bei der Frist von fünf Jahren für die Schaffung und Besetzung von Dauerarbeitsplätzen um eine Mindestanforderung für das Erreichen des Förderungszwecks handelt, unterliegt - wie oben ausgeführt - keinen rechtlichen Bedenken.

Ein Ermessensfehler ergibt sich auch nicht daraus, dass sich das damalige E. Sachsen-Anhalt entschieden hat, den Zuwendungsbescheid insgesamt, und nicht etwa nur teilweise zu widerrufen. Es liegt - auch bei nur teilweise zweckwidriger Verwendung einer erhaltenen Subvention - grundsätzlich im Auswahlermessen der Behörde, ob der Zuwendungsbescheid ganz oder nur teilweise aufgehoben wird (vgl. BayVGH, Urteil vom 25.05.2004, - 22 B 01.2468 -, BayVBl. 2005, 50). Deshalb unterliegt es keinen rechtlichen Bedenken, dass die Behörde die Nichteinhaltung des fünfjährigen Zeitraums für die Besetzung von Arbeitsplätzen - unter Bezugnahme auf ihre Verwaltungspraxis - zum Anlass genommen hat, die Zuwendung vollständig zu widerrufen.

Auch die vom Kläger vorgetragenen wirtschaftlichen Umstände, die seines Erachtens die D. Fenster- und Türenbau GmbH zur Geschäftsaufgabe gezwungen haben, sind nicht als Sonderfall anzusehen, der einer gesonderten Erörterung in der Begründung der Ermessensentscheidung bedurfte. Wie das damalige E. Sachsen-Anhalt in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt hat, liegen diese Umstände allein in der Risikosphäre des Unternehmers. Der Investor hat das wirtschaftliche Risiko für die Nichterreichung der Subventionsziele zu tragen. Etwas anderes mag gelten, wenn der Investor nachweist, dass die Entwicklung infolge außergewöhnlicher und unvorhersehbarer Umstände anders verlaufen ist, als bei Investitionsbeginn angenommen werden konnte (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 16.12.1995, a. a. O.). Aus den pauschalen Hinweisen des Klägers auf die wirtschaftliche Lage, die Konkurrenzsituation und dem Preiskampf durch ein Konkurrenzunternehmen ergeben sich hierfür jedoch nicht einmal konkrete Anhaltspunkte.

Die Ermessensentscheidung des damaligen E. Sachsen-Anhalt ist schließlich auch nicht deshalb fehlerhaft, weil der Kläger die Betriebsstätte vor Ablauf der fünfjährigen Bindungsfrist an ein Drittunternehmen verpachtet hat, in dem nach seinen Angaben weiterhin "mindestens 25" bzw. 30 Arbeitsplätze bestehen. Wie oben ausgeführt, können diese Umstände nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Förderungszweck, die Schaffung und Besetzung von 48 Dauerarbeitsplätzen und 3 Ausbildungsplätzen, über einen Zeitraum von fünf Jahren nach Abschluss des Investitionsvorhabens nicht eingehalten wurde. Eine "Anpassung des Förderbescheides" mit einer Einbeziehung der MVF D. GmbH als Zuwendungsempfängerin schied - unabhängig davon, dass der Förderungszweck angesichts der vom Kläger genannten Zahl von Arbeitsplätzen bei der MVF D. GmbH auch auf diese Weise nicht erreicht worden wäre - aus, weil die Förderungsvoraussetzungen mangels einer nach Ziff. 1.2.1 des Rahmenplans der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" zulässigen Betriebsaufspaltung nicht vorlagen.

Schließlich sind auch die Berufsunfähigkeit des Klägers und seine damit verbundenen wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die Rückforderung zu begleichen, keine außergewöhnlichen Umstände, die eine besondere Berücksichtigung bei der Begründung der Ermessensentscheidung erfordern. Der Kläger hat keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass sein Gesundheitszustand ursächlich für die Einstellung der Geschäftstätigkeit der D. Fenster- und Türenbau GmbH war. Den Schwierigkeiten, den Erstattungsbetrag zurückzuzahlen, kann ggf. - wie im Übrigen bereits im Widerspruchsbescheid ausgeführt wurde - mit Billigkeitsmaßnahmen begegnet werden. Sie rechtfertigen jedoch kein Absehen von der (vollständigen) Aufhebung des Zuwendungsbescheides.

Die in dem angefochtenen Widerrufsbescheid getroffene Feststellung über den Erstattungsanspruch zuzüglich Zinsen ist ebenfalls rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Voraussetzungen für den Erstattungsanspruch gemäß § 49 Abs. 1 VwVfG LSA sind erfüllt. Hinsichtlich der Verzinsung sieht der Senat gemäß § 117 Abs. 5 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab und folgt der Begründung des Widerspruchsbescheides vom 24.06.2003.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.