Normenkette

BayMG Art. 1 Abs. 2 BayMG Art. 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayMG Art. 12 BayMG Art. 13 BayMG Art. 19 Abs. 2 RStV § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV § 7 Abs. 3 Satz 2 BayRG Art. 23a StGB § 284 Abs. 4 GG Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Art. Abs. 2

Vorinstanz

VG München M 17 S 06.2945 vom 18.08.2006

Leitsatz

Das Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst darf wegen des Ausschlusses rechtsaufsichtlicher Maßnahmen in "Programmangelegenheiten" (Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F.) die Bayerische Landeszentrale für neue Medien nicht anweisen, Werbung für Sportwetten in den von ihr verantworteten Programmen zu unterbinden.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

7 CS 06.2495

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Vollzugs des Bayerischen Mediengesetzes (Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 18. August 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat,

durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Dr. Pongratz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Bergmüller, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner

ohne mündliche Verhandlung am 9. Januar 2007

folgenden Beschluss:

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III. Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Sofortvollzug einer rechtsaufsichtlichen Weisung des Antragsgegners, wonach sie jede Werbung für nicht-staatliche Sportwettenangebote in von ihr veranstalteten Rundfunkprogrammen zu unterbinden habe.

Das für die Rechtsaufsicht zuständige Staatsministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst (im Folgenden: Staatsministerium) forderte die Antragstellerin seit dem Jahr 2004 wiederholt auf, gegen Programminhalte privater Sportwettenanbieter vorzugehen. Die Antragstellerin sah dafür keinen Anlass, da die speziell in Betracht kommende Sportwette "betandwin" behördlich genehmigt sei, so dass für diesen Anbieter auch in Bayern geworben werden dürfe; im Übrigen seien die damit zusammenhängenden Rechtsfragen höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärt.

Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 über die Frage der Vereinbarkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit entschieden und für den Freistaat Bayern eine Übergangsregelung erlassen hatte, bat das Staatsministerium die Antragstellerin mit formlosem Schreiben vom 9. Mai 2006 unter Hinweis auf eine im Programm der Beigeladenen gesendete Spotwerbung des Anbieters "betandwin", unverzüglich nach Befassung des Medienrats mit der Angelegenheit, spätestens jedoch bis 2. Juni 2006, "die Ausstrahlung dieser unzulässigen Werbung in den von der Landeszentrale verantworteten Rundfunkprogrammen zu unterbinden"; andernfalls werde nach Art. 19 Abs. 2 Satz 2 BayMG vorgegangen. Mit weiterem Schreiben vom 23. Mai 2006 wurde die Frist im Hinblick auf eine bevorstehende Behandlung der Sportwettenproblematik durch die Ministerpräsidentenkonferenz sowie zur Ermöglichung eines bundeseinheitlichen Vorgehens der Landesmedienanstalten bis zum 30. Juni 2006 verlängert.

Die Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) erörterte in ihrer Sitzung am 16. Mai 2006 die Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts und kam zu der Auffassung, ein medienrechtliches Einschreiten gegen Werbung für private Wettangebote setze die Klärung der ordnungspolitischen Vorfrage voraus, dass es sich um eine lotterierechtlich illegale Wette handle; erst wenn eine vollziehbare Anordnung der zuständigen Landesbehörde gegenüber dem Wettanbieter vorliege, könnten die Landesmedienanstalten ihrer Aufgabe nachkommen, gegen private Rundfunkveranstalter vorzugehen, die Werbung für illegale Wetten ausstrahlten. Mit Schreiben vom 22. Mai 2006 legte die Antragstellerin die Angelegenheit gemäß § 38 Abs. 2 RStV der bei der DLM eingerichteten Gemeinsamen Stelle Programme, Werbung und Medienkompetenz (GSPWM) zur Entscheidung vor, um eine zeitlich und inhaltlich abgestimmte länderübergreifende Verfahrensweise zu erreichen und Wettbewerbsnachteile der in einzelnen Bundesländern genehmigten Anbieter bzw. Veranstalter zu verhindern. Gegenüber dem Staatsministerium kündigte sie mit Schreiben ihres Präsidenten vom 23. Juni 2006 an, dass die GSPWM die aus den mittlerweile ergangenen Gerichtsentscheidungen zu ziehenden Schlussfolgerungen in ihrer Sitzung am 28. Juni 2006 mit den Vertretern des privaten Rundfunks erörtern werde; diese seien durch ein Schreiben des GSPWM-Vorsitzenden vom 23. Juni 2006 an den Verband privater Rundfunk- und Telekommunikation (VPRT) bereits über die gegenwärtige Position der DLM informiert und aufgefordert worden, die Art und Weise der Werbung für Sportwetten zu überprüfen.

Der Medienrat der Antragstellerin erörterte in einer Sitzung am 30. Juni 2006 das weitere Vorgehen und fasste entsprechend einer Empfehlung seines Grundsatzausschusses den folgenden Beschluss:

"1. ...

2. Der Medienrat begrüßt

- die Absicht der DLM, bei der Behandlung von Werbung für Sportwetten in elektronischen Medien zu einem gleichgerichteten Vorgehen zu kommen und dieses durch ein Gespräch am 3. Juli 2006 mit Vertretern der ARD, der Landesmedienanstalten, des VPRT und des ZDF weiter voranzutreiben,

- die Aufforderung an die privaten Fernsehanbieter/-veranstalter durch die GSPWM, die Werbung privater Sportwettenanbieter in ihren jeweiligen Programmen anhand der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu prüfen und in qualitativer und quantitativer Hinsicht entsprechend anzupassen und

- den Beschluss der GSPWM, der gleichgerichtete Maßnahmen der primär zuständigen Ordnungsbehörden zur Feststellung der Illegalität der Veranstaltung von Sportwetten anmahnt, die der Herbeiführung der notwendigen Rechtsklarheit dienen.

3. Der Medienrat beauftragt den Präsidenten

- mit den betroffenen Anbietern Umfang und Gestaltung von Sportwettenwerbung im Hinblick auf den Geltungsbereich der Genehmigungen für Sportwetten eingehend zu erörtern und dabei auch auf Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht hinzuwirken und

- ein mit den übrigen Landesmedienanstalten gleichgerichtetes und abgestimmtes Vorgehen sicherzustellen.

4. Der Medienrat erwartet, dass die Bemühungen der BLM von der Rechtsaufsicht anerkannt werden und die Zielsetzung des rechtsaufsichtlichen Schreibens vom 23. Mai 2006, "durch Befassung der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten ein bundeseinheitliches Vorgehen gegen Rundfunkwerbung für illegale Sportwettenanbieter sicherzustellen" der Landeszentrale die Möglichkeit einräumt, das gleichgerichtete, zeitlich und inhaltlich bestimmte Vorgehen zu koordinieren."

In einem nachfolgenden Gespräch zwischen der GSPWM und dem Verband privater Rundfunk- und Telekommunikation e.V. (VPRT) am 10. Juli 2006 wurde zur kurzfristigen Beschränkung der Sportwettenwerbung ein Katalog mit "suchtpräventiven Maßnahmen" vereinbart.

Mit Schreiben vom 20. Juli 2006 ersuchte das Staatsministerium die Antragstellerin um Übersendung einer Liste aller von ihr verantworteten Rundfunkprogramme, die aktuell Werbung für illegale Sportwetten ausstrahlten; gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass nunmehr wegen des nicht fristgerechten Vollzugs des Schreibens vom 9. Mai 2006 nach Art. 19 Abs. 2 Satz 2 BayMG vorgegangen werde. Die Antragstellerin erläuterte daraufhin mit Schreiben vom 21. Juli 2006 nochmals ihren Rechtsstandpunkt hinsichtlich der Zulässigkeit eines über Internet verbreiteten regionalen Wettangebots; da ein zeitgleiches und gleichgerichtetes Vorgehen aller Bundesländer bisher nicht sichergestellt sei, werde der rechtsaufsichtliche Bescheid für nicht vollziehbar gehalten. Nachdem die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 21. Juli 2006 gegen die rechtsaufsichtliche Weisung vom 9. Mai 2006, geändert mit Schreiben vom 23. Mai 2006, Anfechtungsklage erhoben hatte, ordnete das Staatsministerium am 3. August 2006 die sofortige Vollziehung der genannten Verfügung an. Zur Begründung wurde ausgeführt, private Sportwettenangebote seien in Bayern gemäß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 verboten, da sie gegen § 284 Abs. 1 StGB i.V.m. § Art. 2 Abs. 4 des Bayerischen Staatslotteriegesetzes verstießen. Da es sich bei § 284 StGB um ein allgemeines Gesetz i.S. des § 41 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) handele, sei die Antragstellerin gemäß § 41 Abs. 1 Satz 4 RStV i.V.m. Art. 11 Satz 2 Nr. 1 BayMG verpflichtet, diesen rechtswidrigen Zustand durch eine entsprechende Anordnung an die betroffenen Rundfunksender gemäß Art. 16 Abs. 1 BayMG zu beseitigen; das der Antragstellerin eingeräumte Ermessen sei angesichts der eindeutigen Rechtslage auf Null reduziert. Die Rechtsaufsicht sei nicht durch Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG ausgeschlossen, da der Begriff der Programmangelegenheiten im Sinne der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 111a Abs. 1 Satz 1 BV auszulegen sei; Einschränkungen von Werbesendungen, welche in der Regel nicht zum Kernbereich der Rundfunkfreiheit gehörten, seien angesichts der mit § 284 Abs. 4 StGB verfolgten Schutzzwecke zulässig und unterlägen der Kontrolle der staatlichen Rechtsaufsicht. Die fortdauernde Ausstrahlung von Werbung für private Sportwettenangebote könne im öffentlichen Interesse nicht länger hingenommen werden, da die Rechtslage durch das Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006, dessen Gründe seit Ende Juli vorlägen, endgültig geklärt sei. Danach sei die Ausstrahlung von Werbung für Anbieter, deren Erlaubnis nach früherem DDR-Recht erteilt worden sei, in Bayern strafbar, so dass sie schnellstmöglich zu unterbinden sei, um das Vertrauen in die Integrität des in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft veranstalteten Rundfunks nicht schwerwiegend zu erschüttern.

Am 4. August 2006 ließ die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht München gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beantragen,

die aufschiebende Wirkung der Klage vom 21. Juli 2006 gegen die rechtsaufsichtliche Weisung der Antragsgegnerin vom 9. Mai 2006 wiederherzustellen.

Die Weisung verstoße gegen Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG, da das gesetzliche Verbot staatlicher Maßnahmen in Programmangelegenheiten weit zu verstehen sei und im Zweifel eine staatliche Eingriffsbefugnis ausschließe. Eine Ermessensreduzierung auf Null liege nicht vor, da die Rechtslage hinsichtlich der Werbung für private Sportwetten noch nicht endgültig geklärt sei. Die Erforderlichkeit eines Werbeverbots zur Erreichung des angestrebten Zwecks sei fraglich, da damit lediglich Werbegelder zu anderen Marktteilnehmern umgeleitet würden; zudem sei nicht gesichert, dass das bayerische Vorgehen auch von den Behörden der anderen Bundesländer gleichgerichtet und zeitgleich umgesetzt werde.

Der Antragsgegner beantragte,

den Antrag abzulehnen.

Die Rechtmäßigkeit der Weisung stehe außer Zweifel, da das Ministerium keinen Einfluss auf die Gestaltung der Werbung - die im Übrigen weniger intensiv von der Rundfunkfreiheit erfasst werde - genommen, sondern lediglich die Einhaltung der Strafrechtsnorm des § 284 Abs. 4 StGB als einem allgemeinen Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG eingefordert habe.

Die Beigeladene trug vor, der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks werde in Bayern durch das Verbot von Weisungen in Programmangelegenheiten in Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG einfachgesetzlich umgesetzt; dementsprechend obliege die Überwachung der Programmgrundsätze auch in Bezug auf die Werbung allein der Antragstellerin. Es werde auch nicht für illegale Sportwetten geworben, da die dem Anbieter "betandwin" erteilte Erlaubnis voraussichtlich weiterhin fortbestehen werde.

Mit Beschluss vom 18. August 2006 stellte das Verwaltungsgericht München die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid des Staatsministeriums vom 9. Mai 2006, geändert durch Bescheid vom 23. Mai 2006, wieder her. Der angegriffenen Weisung stehe Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG entgegen, da auch Werbung dem Begriff der Programmangelegenheiten unterfalle; für eine einschränkende Auslegung ergäben sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte oder dem verfassungsrechtlichen Bezugsrahmen der Vorschrift hinreichende Anhaltspunkte. Daher komme dem Umstand, dass die strittige Werbung für Sportwetten eine Straftat nach § 284 Abs. 4 StGB darstelle und das Ermessen der Antragstellerin zumindest erheblich reduziert sei, hier keine Bedeutung zu.

Zur Begründung seiner Beschwerde gegen diese Entscheidung trägt der Antragsgegner im Wesentlichen vor, die strittige Weisung betreffe keine "Programmangelegenheit" im Sinne des Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG. Mit diesem Begriff sei der aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleitete Kernbereich der Rundfunkfreiheit gemeint, der im Hinblick auf die verfassungsrechtlich gebotene Staatsfreiheit des Rundfunks keiner staatlichen Aufsicht zugänglich sei. Nur die sich innerhalb der Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG bewegende Ausübung der Rundfunkfreiheit sei durch den Ausschluss der Rechtsaufsicht absolut vor jeglicher staatlichen Einflussnahme geschützt. Die von dem jeweiligen Sender nicht primär verantwortete Wirtschaftswerbung falle schon vom Wortlaut her nicht unter die Berichterstattung im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; zumindest bestehe hier ein größerer staatlicher Regulierungsspielraum als bei den der Meinungsbildung dienenden Programmen. In den Legaldefinitionen des § 2 Abs. 2 RStV werde zwischen Programm und Werbung klar getrennt; in den Anfangszeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei sogar die generelle Zulässigkeit von Werbesendungen umstritten gewesen. Selbst wenn die inhaltliche Gestaltung der Werbung allgemein noch zu den Programmangelegenheiten gerechnet werde, liege hier keine solche Angelegenheit vor, da es dem Staatsministerium nicht um eine gestaltende Einflussnahme auf die Werbung, sondern um die Unterbindung einer nach Art. 5 Abs. 2 GG strafrechtlich verbotenen Werbung gehe. Eine weite Auslegung des Begriffs der "Programmangelegenheiten" verstoße gegen das verfassungsrechtliche Gebot einer beschränkten Staatsaufsicht über den Rundfunk und gegen die europarechtliche Verpflichtung zur Überwachung der Einhaltung der Fernsehrichtlinie; die Rechtsaufsicht werde letztlich funktionslos, wenn sie Strafrechtsverstöße nicht unterbinden könne. Auch für den Bayerischen Rundfunk, dessen verfassungsrechtliche Position jedenfalls nicht schwächer sei als die der Antragstellerin, habe der Gesetzgeber keinen so weitgehenden Ausschluss der Rechtsaufsicht vorgesehen. Es führe zu einem nicht hinnehmbaren Wertungswiderspruch, wenn die Programmverantwortlichen der Antragstellerin wegen der Ausstrahlung strafbarer Inhalte zwar strafrechtlich verfolgt, nicht aber rechtsaufsichtlich angewiesen werden könnten. Im vorliegenden Fall seien zum Zeitpunkt der Anordnung der sofortigen Vollziehung sämtliche rechtlichen Zweifelfragen im Zusammenhang mit privaten Sportwetten höchstrichterlich geklärt gewesen; die Antragstellerin habe sich in dieser Situation nicht mit der bloßen Anrufung der DLM und des Medienrats begnügen dürfen.

Die Antragstellerin und die Beigeladene treten dem Beschwerdevorbringen entgegen.

Bezüglich des weiteren Vorbringens der Beteiligten und der Einzelheiten im Übrigen wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

II.

1. Die Beschwerde ist unbegründet. Die im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründe, auf die sich die Prüfung durch den Verwaltungsgerichtshof im Eilverfahren beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen zu keinen Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.

Maßgebend für die gerichtliche Beurteilung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der angegriffenen Weisung vom 9. Mai 2006. Die nach der damaligen Bestimmung des Art. 19 Abs. 2 Satz 2 BayMG (i.d.F. der Bek. v. 22. 10. 2003 GVBl S. 799) bei nicht fristgerechter Befolgung einer Weisung vorgesehene Möglichkeit der rechtsaufsichtlichen Ersatzvornahme konnte nur dahingehend verstanden werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für das rechtsaufsichtliche Einschreiten schon bei Fristbeginn und damit von Anfang an vorliegen mussten; eine nachträgliche Heilung einer rechtswidrig ergangenen Weisung war danach ausgeschlossen. Für das vorliegende Verfahren kommt es daher nicht auf die zum 1. Januar 2007 in Kraft getretene Neuregelung des Art. 19 BayMG an (§ 2 Nr. 7 ÄndG v. 11. 12. 2006 GVBl S. 1008), mit der die Rechtsaufsicht über die Antragstellerin an die für den Bayerischen Rundfunk geltende Regelung des Art. 23a BayRG a.F. (ab 1. 1. 2007: Art. 24 BayRG, § 1 Nr. 5 ÄndG a.a.O.) angepasst worden ist (LT-Drs. 15/5800 S. 7).

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die auf Art. 19 Abs. 2 Satz 1 BayMG a.F. gestützte rechtsaufsichtliche Weisung, die Ausstrahlung von Werbung für den Sportwettenanbieter betandwin in den von der Antragstellerin verantworteten Rundfunkprogrammen zu unterbinden, gegen Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. verstieß. Diese Bestimmung schloss rechtsaufsichtliche Maßnahmen nach den Sätzen 1 und 2, also die verbindliche Aufforderung zur Beseitigung von Rechtsverstößen und eine gegebenenfalls nachfolgende Ersatzvornahme, "in Programmangelegenheiten" generell aus. Dass es sich bei der strittigen Weisung des Staatsministeriums, die sich explizit auf den Inhalt bestimmter "Rundfunkprogramme" bezog, um eine solche Angelegenheit handelte, kann entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht zweifelhaft sein. Die von den Rundfunkanbietern mit rundfunktechnischen Mitteln im Sinne des Art. 1 Abs. 2 BayMG verbreitete (Wirtschafts-) Werbung ist ein Bestandteil des jeweiligen Programms; sie unterlag daher nach Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. nicht dem rechtsaufsichtlichen Zugriff des Staates.

Der im Bayerischen Mediengesetz vielfach verwendete Begriff des (Rundfunk-) "Programms" wird zwar weder im Gesetz selbst noch in § 2 Abs. 2 RStV, auf den Art. 1 Abs. 4 BayMG verweist, näher bestimmt. Es besteht jedoch Einigkeit darüber, dass der Begriff umfassend zu verstehen ist, so dass jedenfalls bei einer "planmäßigen und strukturierten Abfolge von Sendungen und Beiträgen" von einem Programm gesprochen werden kann (Schulz in: Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, RdNr. 61 zu § 2 RStV; vgl. auch Bornemann/Lörz, BayMG, RdNr. 9 zu Art. 30). Stellt ein Rundfunkveranstalter oder -anbieter Teile seiner Sendezeit Dritten für Werbung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV entgeltlich zur Verfügung, so gehören auch diese extern produzierten Sendebeiträge zu dem von ihm rundfunkrechtlich zu verantwortenden Gesamtprogramm. Dies ergibt sich insbesondere aus der nur von dem Veranstalter bzw. Anbieter zu erfüllenden gesetzlichen Verpflichtung zur inhaltlichen und äußeren Trennung von Werbung und "übrigem Programm" bzw. "anderen Programmteilen" (§ 7 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 RStV).

Es spricht nichts für die Annahme, dass der Landesgesetzgeber bei der Normierung des Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. beabsichtigt haben könnte, die sonst generell als Programmbestandteil betrachtete Werbung von den "Programmangelegenheiten" auszunehmen und sie damit im Unterschied zu allen anderen Sendungen einer (mittelbaren) rechtsaufsichtlichen Kontrolle zu unterwerfen. Die Entstehungsgeschichte lässt im Gegenteil erkennen, dass insoweit keine Unterscheidung getroffen werden sollte. Mit der Beschränkung der Rechtsaufsicht in Programmangelegenheiten soll nach der amtlichen Begründung zur ursprünglichen Fassung des Art. 19 BayMG (abgedruckt bei Bornemann/Lörz, a.a.O., Art. 19) der Staatsfreiheit und Unabhängigkeit des Rundfunks (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a BV) Rechnung getragen werden; die Feststellung von Gesetzesverstößen in Programmangelegenheiten sei Aufgabe der hierzu berufenen Organe der Antragstellerin (Medienrat, Präsident). Diese Formulierungen zeigen, dass der Gesetzgeber nicht etwa nur die zum Kernbereich der Rundfunkfreiheit gehörenden, sondern sämtliche von diesem Grundrecht geschützten Programmbeiträge von der staatlichen Aufsicht ausnehmen wollte. Da nach ganz herrschender Auffassung auch Werbesendungen der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Programmfreiheit unterfallen (BVerwG vom 17. 10. 1986 BVerwGE 75, 67/70; Starck in: v. Mangoldt/ Klein/ Starck, GG, RdNr. 106 zu Art. 5 Abs. 1, 2; Schulze-Fielitz in: Dreier, GG, RdNr. 208 zu Art. 5 I, II; Wendt in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. I, 5. Aufl., RdNr. 47 m.w.N.; nur bezüglich der Reichweite beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk offengelassen in BVerfG vom 24. 3. 1987 BVerfGE 74, 297/341), ist anzunehmen, dass sich der uneingeschränkte Ausschluss rechtsaufsichtlicher Maßnahmen in Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. auch auf die Rundfunkwerbung bezog.

Dieses Ergebnis ist mit den vom Gesetzgeber zu beachtenden grundrechtlichen Vorgaben zur Rundfunkorganisation vereinbar. Zwar genießt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich genannte sachbezogene "Berichterstattung", insbesondere durch redaktionell gestaltete eigene Sendungen des Rundfunkveranstalters bzw. -anbieters, aufgrund ihrer Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung einen stärkeren Schutz gegenüber staatlichen Eingriffen als die vornehmlich zur Einnahmeerzielung verbreiteten "Werbebotschaften", mit denen während des Programms die Aufmerksamkeit des Zuschauers oder Zuhörers auf bestimmte Produkte Dritter gelenkt wird. Dass der Rundfunkgesetzgeber angesichts dieses verfassungsrechtlichen Wertungsgefälles berechtigt wäre, bei der Reichweite der staatlichen Rechtsaufsicht zwischen den beiden Arten von Programminhalten zu unterscheiden, bedeutet jedoch nicht, dass er dazu auch verpflichtet ist. Die in der Verfassungsjudikatur geforderte "begrenzte Staatsaufsicht" über den Rundfunk (BVerfG vom 16. 6. 1981 BVerfGE 57, 295/326; vom 4. 11. 1986 BVerfGE 73, 118/153), die wegen des Gebots der Staatsferne ohnehin keine programminhaltsbezogenen Bewertungsspielräume staatlicher Stellen zulässt (BVerfG a.a.O., 182 f.), muss das Höchstmaß des verfassungsrechtlich Zulässigen nicht zwingend ausschöpfen. Der Gesetzgeber darf daher, wie in Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. geschehen, in Programmangelegenheiten nicht nur von einer rechtsaufsichtlichen Sanktionierung der externen Grundrechtsschranken des Art. 5 Abs. 2 GG absehen (vgl. Bornemann/Lörz, a.a.O. RdNr. 17), sondern kann bei der Festlegung der staatlichen Aufsichtsmittel auch auf eine Differenzierung zwischen grundrechtlich stärker und schwächer geschützten Programmbestandteilen verzichten.

Auch aus staatsorganisatorischer und europarechtlicher Sicht besteht insoweit ein erheblicher legislatorischer Gestaltungsspielraum. Prinzipiell geboten ist eine lückenlose Rechtsaufsicht nach dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip sowie nach Art. 55 Nr. 5 BV nur bei den Rechtsträgern der mittelbaren Staatsverwaltung (vgl. BVerfG vom 21. 6. 1988 BVerfGE 78,331/341). Bei der "staatsfern" organisierten Landeszentrale, die den Rundfunk eigenverantwortlich in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft aus den von den Anbietern gestalteten Beiträgen organisiert (Art. 2 BayMG) und dabei als Trägerin des Grundrechts der Rundfunkfreiheit nach Art. 111a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BV fungiert (BayVerfGH vom 30. 5. 2005 VerfGH 58, 137/144), ist eine ähnlich umfassende Rechtsaufsicht nicht zwingend geboten. Es liegt vielmehr nahe, sie ähnlich wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nur einer beschränkten staatlichen Kontrolle zu unterwerfen (vgl. dazu Di Fabio, BayVBl 1999, 449/450 f., Groß in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, RdNr. 102 zu § 13; Krebs in: Isensee/Kirchhof, HdStR III, RdNr. 42 zu § 69). Auch der Umstand, dass ihre wesentlichen Aufgaben einem pluralistisch zusammengesetzten Kollegialorgan zugewiesen sind (Art. 12, 13 BayMG), rechtfertigt die verringerte Intensität der staatlichen Aufsicht (vgl. Krebs, a.a.O., RdNr. 41). Die EG-Fernsehrichtlinie (89/552/EWG) steht diesem Auslegungsergebnis nicht entgegen. Sie gibt den Mitgliedstaaten lediglich auf, "mit geeigneten Mitteln im Rahmen ihrer Rechtsvorschriften" dafür zu sorgen, dass die ihrer Rechtshoheit unterworfenen Fernsehveranstalter die Bestimmungen der Richtlinie tatsächlich einhalten (Art. 3 Abs. 2); ein bestimmtes Aufsichtsmodell lässt sich aus dieser allgemeinen Vorschrift nicht ableiten.

Ein die Werbung ausschließendes restriktives Verständnis des Begriffs "Programmangelegenheiten" war nicht deshalb geboten, weil anderenfalls das in Art. 19 BayMG a.F. normierte Institut der staatlichen Rechtsaufsicht nahezu funktionslos geworden wäre. Auch wenn alle unmittelbar programmbezogenen Entscheidungen der rechtsaufsichtlichen Kontrolle entzogen waren, verblieb noch ein beträchtlicher Anwendungsbereich, in dem das Ministerium Verstöße der Antragstellerin gegen das Bayerische Mediengesetz oder gegen allgemeine Rechtsvorschriften gemäß Art. 19 Abs. 2 Satz 1 BayMG a.F. beanstanden durfte. Davon erfasst waren neben den ausschließlich anstaltsinternen Angelegenheiten auch die prinzipielle Wahrnehmung der gesetzlichen Pflichtaufgaben (Art. 11 BayMG) und die Einhaltung der nicht medienspezifischen Vorschriften, soweit es dabei nicht um konkret programmbezogene Bewertungen oder Einzelmaßnahmen ging. Hätten sich also z. B. die Organe der Antragstellerin in der Frage, ob durch Werbesendungen gegen Strafbestimmungen verstoßen wird, für unzuständig erklärt oder von jeglicher Befassung abgesehen und damit den gesetzlichen Auftrag nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayMG ignoriert, so hätte dieses schlichte Untätigbleiben vom Antragsgegner aufsichtlich gerügt werden dürfen, ohne dass darin bereits eine Maßnahme in einer (konkreten) Programmangelegenheit zu sehen gewesen wäre (i. E. ebenso Bornemann/Lörz, a.a.O., RdNr. 19).

Das dem Wortlaut entsprechende Verständnis des Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F., das alle unmittelbar programmbezogenen Aufsichtsmaßnahmen ausschließt, steht nicht im Widerspruch zur übrigen Rechtsordnung. Das Fehlen einer vergleichbaren Ausschlussklausel in den Regelungen zur Rechtsaufsicht über den Bayerischen Rundfunk (Art. 23a BayRG a.F., eingeführt mit G. vom 25. 7. 2000 GVBl 2000, 488) kann für die Auslegung der älteren Bestimmung des Bayerischen Mediengesetzes schon vom Grundsatz her nicht maßgebend sein. Angesichts des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums bei der Normierung der Rechtsaufsicht im nicht-staatlichen Bereich durften für die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt und für die Medienanstalt auch voneinander abweichende Regelungen getroffen werden.

In dem Umstand, dass sich die Programmverantwortlichen der Antragstellerin zwar wegen eines unterlassenen Einschreitens gegen strafbare Inhalte von Sendungen unter Umständen strafbar machen (§§ 13 Abs. 1, 27 Abs. 1 StGB), insoweit jedoch als Mitglieder des zuständigen Organs wegen Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG keiner rechtsaufsichtlichen Kontrolle unterliegen, liegt kein untragbarer Wertungswiderspruch. Im Bereich der Printmedien kann gegen strafbare Äußerungen nicht einmal von Seiten der Sicherheitsbehörden eingeschritten, sondern nur im Wege der Strafverfolgung repressiv vorgegangen werden; in dieser Beschränkung liegt für die ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Pressefreiheit sogar ein - auf spezialgesetzlichen Normen beruhender - althergebrachter Grundsatz (BayVGH vom 12.5.1982 BayVBl 1983, 1339; OVG RhPf vom 4. 12. 1980 DÖV 1981, 801; OVG Bbg vom 18. 3. 1997 NJW 1997, 1387; Martens in: Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl., 274 f.; Rasch, DVBl 1987, 194/198; Bullinger in: Löffler, Presserecht, 5. Aufl., RdNr. 138 zu § 1 LPG). Die in Art. 5 Abs. 2 GG benannten verfassungsrechtlichen Grenzen der Meinungsfreiheit zwingen den Gesetzgeber nicht, zum Zwecke präventiver Maßnahmen möglichst umfassende Eingriffsmöglichkeiten zu schaffen (BayVGH a.a.O.). Dies gilt insbesondere für Fälle wie den vorliegenden, in denen das als strafbar angesehene Verhalten statt auf dem Umweg über die medienrechtliche Staatsaufsicht auch durch ein sicherheitsbehördliches Einschreiten unmittelbar gegen den Rundfunkanbieter oder gegen das werbende Unternehmen unterbunden werden könnte, nachdem die Rundfunkfreiheit nicht generell als "polizeifest" anzusehen ist (vgl. Martens, a.a.O., 276; Hoffmann-Riem in: Alternativkommentar zum GG, 3. Aufl., RdNr. 86 zu Art. 5 Abs. 1, 2; zur Gefahrenabwehr im Internet Schmidbauer in: ders./Steiner, PAG, 2. Aufl., RdNrn. 150 ff. zu Art. 11).

Insgesamt spricht somit alles dafür, dass die angefochtene rechtsaufsichtliche Weisung des Staatsministeriums zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt schon wegen eines Verstoßes gegen die Ausschlussklausel des Art. 19 Abs. 2 Satz 3 BayMG a.F. rechtswidrig war, so dass der gegen die Anordnung des Sofortvollzugs gerichtete Antrag Erfolg haben muss. Es kommt daher nicht mehr auf die - vom Verwaltungsgericht verneinte - Frage an, ob die mit einer Ermessensreduzierung auf Null begründete Weisung etwa auch deshalb rechtswidrig war, weil die Antragstellerin von einem medienrechtlichen Einschreiten nach Art. 16 Abs. 1 BayMG ohne Ermessensfehler absehen durfte, um das gesetzlich geforderte ländereinheitliche Vorgehen der Landesmedienanstalten (§ 38 Abs. 2 RStV) sicherzustellen oder um hinsichtlich der straf- und ordnungsrechtlichen Bewertung der bundesweiten Internetwerbung für regional zugelassene Sportwetten (s. dazu nunmehr - jeweils in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes - OVG Bremen vom 7. 9. 2006 A. 1 B 273/06; OVG NW vom 22. 11. 2006 Az. 13 B 1796/06; VG Ansbach vom 14. 12. 2006 Az. 4 S 06.03253) sowie der nach wie vor klärungsbedürftigen europarechtlichen Fragen (BVerwG vom 29. 11. 2006 Az. 6 B 89.06) eine abschließende höchstrichterliche Entscheidung abzuwarten.

2. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG beruhende Streitwertentscheidung orientiert sich an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).