Normenkette

BBVAnpG 99 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 § 1 Abs. 1 Satz 3 BRRG § 126 Abs. 3 VwGO § 69 VwGO § 156

Vorinstanz

OVG Rheinland-Pfalz; 28.11.2000; ?

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 2 C 9.01

Verkündet am 28. Juni 2001

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. Juni 2001 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dawin, Dr. Kugele, Groepper und Dr. Bayer

für Recht erkannt:

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. November 2000 wird aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11. August 2000 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe

I.

Der Kläger ist Beamter des Beklagten. Er ist verheiratet und war zwischen dem 1. Januar 1988 und dem 31. Dezember 1998 mehr als zwei Kindern unterhaltspflichtig. Mit Schreiben vom 25. November 1997 beanstandete er gegenüber dem Beklagten, dass seine Besoldung angesichts der Zahl seiner Kinder nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu niedrig sei. Der Beklagte behandelte dieses Schreiben als Antrag auf Gewährung einer höheren als der im Gesetz vorgesehenen Besoldung und lehnte ihn mit Bescheid vom 28. Januar 1998 ab. Der Widerspruch des Klägers hatte keinen Erfolg.

Während des anschließenden Klageverfahrens trat Art. 9 § 1 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1999 - BBVAnpG 99 - vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) über die Nachzahlung kinderbezogener Gehaltsbestandteile für die Vergangenheit in Kraft. Zur Erfüllung der Verpflichtung aus Satz 3 dieser Vorschrift zahlte der Beklagte dem Kläger kinderbezogene Gehaltsbestandteile für die Zeit ab Januar 1998 nach.

Die Klage auf Nachzahlung bereits ab Beginn des Jahres, in dem der Kläger erstmals die Höhe seiner Besoldung beanstandet hat, hatte in der zweiten Instanz keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt: Nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 seien anspruchsberechtigt nur die Beamten, die den Anspruch zwischen dem 1. Januar 1988 und dem 31. Dezember 1998 sowohl durch Widerspruch als auch durch Klage geltend gemacht hätten. Nach Satz 3 dieser Vorschrift sei der Anspruch lediglich auf Nachzahlungen ab dem 1. Januar des Haushaltsjahres gerichtet, in dem der Widerspruch gegen die Versagung einer zuvor beantragten höheren Besoldung eingelegt worden sei. Das sei im Falle des Klägers das Jahr 1998.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet. Der Kläger hat Anspruch auf Nachzahlung der monatlichen Erhöhungsbeträge seit dem 1. Januar 1997.

Nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzes 1999 - BBVAnpG 99 vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) erhalten Kläger und Widerspruchsführer, die ihren - in der Vergangenheit nicht erfüllten - Anspruch auf amtsangemessene Besoldung auch hinsichtlich des dritten Kindes und weiterer Kinder in der Zeit vom 1. Januar 1988 bis zum 31. Dezember 1998 geltend gemacht haben, ohne dass darüber schon abschließend entschieden worden ist, Erhöhungsbeträge nach Satz 1 der Vorschrift vom 1. Januar des Haushaltsjahres, in dem das Vorverfahren begonnen hat. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber der vom Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 - (BVerfGE 81, 363) erhobenen und mit Beschluss vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. - (BVerfGE 99, 300) nachdrücklich unter Fristsetzung bekräftigten Forderung Rechnung getragen, die Besoldung der Beamten mit mehreren Kindern seit 1988 zu verbessern.

Anspruchsvoraussetzung ist, dass innerhalb des in Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 bezeichneten Zeitraums wegen der zu erhöhenden Bezüge Widerspruch oder Klage erhoben worden ist. Anders als das Berufungsgericht angenommen hat, ist es nicht erforderlich, dass der Beamte sowohl Widerspruch eingelegt als auch Klage erhoben hat. Mit der Koppelung der Anspruchsberechtigung an die Verfahrenspositionen "Kläger" und "Widerspruchsführer" entspricht Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 BBVAnpG 99 der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in den bezeichneten Entscheidungen. Die vom Bundesverfassungsgericht festgestellte langjährige verfassungswidrige Unteralimentierung der Beamten mit drei oder mehr Kindern ist danach rückwirkend zu Gunsten derjenigen Beamten zu beheben, die ihren verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf amtsangemessene Alimentierung zeitnah durch Klage oder Widerspruch geltend gemacht haben (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1990, a.a.O., S. 385 und vom 24. November 1998, a.a.O., S. 330). Für den Nachzahlungsanspruch ist es unschädlich, wenn die Klage wegen der für ein erforderliches Vorverfahren benötigten Zeit nicht rechtzeitig erhoben werden konnte (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1990, a.a.O., S. 385 und vom 24. November 1998, a.a.O., S. 330 f.). Die Dauer des Vorverfahrens ist in den Zeitraum, für den Nachzahlungen zu leisten sind, einzubeziehen. Mit dem Haushaltsjahr, in dem der Beamte Widerspruch erhoben hat, beginnt in Übereinstimmung mit dem Gebot des Bundesverfassungsgerichts (Beschlüsse vom 22. März 1990, a.a.O., S. 385 und vom 24. November 1998, a.a.O., S. 330) nach Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 3 BBVAnpG 99 die Nachzahlung.

Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und die sie umsetzende Regelung des Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBVAnpG 99 tragen dem Umstand Rechnung, dass aus dem Beamtenverhältnis keine Klage ohne Vorverfahren erhoben werden kann. Nach § 126 Abs. 3 BRRG gelten für sämtliche Klagen aus einem Beamtenverhältnis die Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung. Danach ist auch bei allgemeinen Leistungsklagen und bei Feststellungsklagen aus dem Beamtenverhältnis ein sonst nicht erforderliches Vorverfahren durchzuführen. Dieses beginnt gemäß § 69 VwGO mit der Erhebung des Widerspruchs.

Das Bundesverfassungsgericht, dem der Gesetzgeber mit Art. 9 § 1 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBVAnpG 99 uneingeschränkt gefolgt ist, hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angenommen, dass der Beamte den verfassungsrechtlichen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation unmittelbar mit dem Widerspruch verfolgen kann. Wenn es diejenigen Beamten für schutzwürdig erachtet, die ihren Anspruch gegenüber dem Dienstherrn zeitnah durch Widerspruch geltend gemacht haben, und die Dauer des notwendigen Vorverfahrens als unschädlich für die Höhe des Nachzahlungsanspruchs bezeichnet (BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1990, a.a.O., S. 385 und vom 24. November 1998, a.a.O., S. 330), setzt es damit voraus, dass ein anspruchswahrender Widerspruch ohne einen vorherigen Antrag und dessen Ablehnung durch Verwaltungsakt eingelegt werden kann. Denn ein dem Widerspruch notwendig vorgeschaltetes zusätzliches Verwaltungsverfahren könnte wegen dessen Dauer zu einer erheblichen Verkürzung des Anspruchs führen, obwohl der Beamte diesen zeitnah gegenüber dem Dienstherrn geltend gemacht und damit das zur Wahrung seines Anspruchs nach Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts wegen der "Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme" Erforderliche getan hat. Die Möglichkeit der Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) ändert daran nichts. Diese Klage kann grundsätzlich nicht vor Ablauf von drei Monaten seit dem Antrag erhoben werden (§ 75 Satz 2 VwGO). Liefe die Dreimonatsfrist erst nach dem Ende des Haushaltsjahres ab, entfiele der Anspruch auf Nachzahlung für das gesamte verstrichene Jahr. Das Bundesverfassungsgericht hat dementsprechend in seinem Beschluss vom 11. Juli 1996 - 2 BvR 571/96 - (ZBR 1997, 90 f.) unter Hinweis auf den Beschluss vom 22. März 1990 (a.a.O., S. 369 f.) auch ausdrücklich ausgeführt, der Beamte könne gegen die unzureichende Besoldung unmittelbar Widerspruch einlegen (§ 126 Abs. 3 BRRG) und nach erfolglosem Vorverfahren Klage erheben mit dem Antrag festzustellen, dass die Besoldungsfestsetzung verfassungswidrig sei. Dem ist beizupflichten.

Die aus § 126 Abs. 3 BRRG folgende Notwendigkeit eines Vorverfahrens bedeutet nur, dass der Beamte unabhängig von der Klageart und dem Vorliegen eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung in jedem Falle Widerspruch einlegen muss. Für den Widerspruch, der einer allgemeinen Leistungs- oder einer Feststellungsklage aus dem Beamtenverhältnis vorauszugehen hat, bedarf es keines vorherigen Erlasses eines Verwaltungsakts durch den Dienstherrn. Ein Leistungs- oder Feststellungswiderspruch kann vielmehr unmittelbar gegen eine Amtshandlung ohne Verwaltungsaktscharakter oder auch gegen ein behördliches Unterlassen gerichtet werden. Davon ist das Bundesverwaltungsgericht seit jeher ausgegangen. Nach seiner ständigen Rechtsprechung kann ein Beamter die Dienstpostenbewertung, die Umsetzung, die Änderung seines Aufgabenbereichs durch Organisationsverfügung (vgl. Urteile vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 - BVerwGE 36, 192 und - BVerwG 6 C 55.68 - BVerwGE 36, 218 , vom 8. Dezember 1972 - BVerwG 6 C 8.70 - BVerwGE 41, 253 , vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 , vom 28. November 1991 - BVerwG 2 C 7.89 - Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 9 S. 9 f. und vom 1. Juni 1995 - BVerwG 2 C 20.94 - Buchholz 237.1 Art. 4 BayLBG Nr. 1 S. 2 f.), den Entzug des Tarnkennzeichens für Kraftfahrzeuge (vgl. Urteil vom 13. November 1997 - BVerwG 2 A 6.96 - DokBer B 1998, 107), die Anordnung der dienstärztlichen Untersuchung (vgl. Urteil vom 23. Oktober 1980 - BVerwG 2 A 4.78 - Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 3) und die dienstliche Beurteilung (vgl. Urteile vom 13. November 1975 - BVerwG 2 C 16.72 - BVerwGE 49, 351 , vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 - BVerwGE 60, 245 und vom 10. Februar 2000 - BVerwG 2 A 10.98 - Buchholz 232.1 § 11 BLV Nr. 1 S. 1 f.) ohne vorherigen Antrag auf Änderung oder Beseitigung dieser Maßnahmen ohne Verwaltungsaktscharakter unmittelbar mit dem Widerspruch "anfechten", um dem Erfordernis des Vorverfahrens (§ 126 Abs. 3 BRRG) zu genügen. Daran ist festzuhalten. Für die Besoldung, die Beamten, Richtern und Soldaten von Amts wegen zu gewähren ist, gilt nichts anderes.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht vor der Erhebung einer Schadensersatzklage aus dem Beamtenverhältnis einen an den Dienstherrn gestellten Antrag als eine im Prozess nicht nachholbare Klagevoraussetzung gefordert hat (vgl. u.a. Urteile vom 27. Juni 1986 - BVerwG 6 C 131.80 - BVerwGE 74, 303 und vom 10. April 1997 - BVerwG 2 C 38.95 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 m.w.N.), ist dies klarstellend einzuschränken: Die Zulässigkeit einer auf Schadensersatz gerichteten allgemeinen Leistungsklage aus dem Beamtenverhältnis setzt gemäß § 126 Abs. 3 BRRG lediglich die Durchführung eines Vorverfahrens voraus. Es dient der Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns durch den Dienstherrn auch im Interesse des Beamten. Das zwingt zur Konkretisierung des Schadensersatzbegehrens. Nur diese gibt dem Dienstherrn Gelegenheit zu verwaltungsinterner Prüfung und zu dem Versuch, entweder durch Abhilfe oder durch nähere Begründung seines Standpunktes einen Rechtsstreit zu vermeiden (vgl. u.a. Urteile vom 29. Februar 1968 - BVerwG 2 C 105.64 - ZBR 1968, 280 und vom 10. April 1997, a.a.O., S. 31 f.). Dazu bedarf es aber keines dem Widerspruch vorausgehenden spezialisierten Antrags an den Dienstherrn. Daraus ergeben sich vielmehr die Darlegungsanforderungen, die ein Widerspruch erfüllen muss, um dem Zweck des in § 126 Abs. 3 BRRG angeordneten Vorverfahrens zu genügen. Der Rechtsbehelf muss für den Dienstherrn erkennbar machen, wogegen er eingelegt und was mit ihm begehrt wird. Daran fehlt es, wenn der Widerspruchsbegründung nicht hinreichend klar zu entnehmen ist, dass (auch) Schadensersatz gefordert wird (vgl. Urteil vom 29. Februar 1968, a.a.O., S. 282).

Die Notwendigkeit eines dem Vorverfahren zur Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage oder einer Feststellungsklage vorgeschalteten zusätzlichen Antrags des Beamten an den Dienstherrn ergibt sich weder aus § 126 Abs. 3 BRRG noch aus sonstigen Vorschriften des Prozessrechts. Den Regelungen des § 126 Abs. 3 BRRG und des § 156 VwGO ist im Gegenteil zu entnehmen, dass es vor der Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage und einer Feststellungsklage - anders als bei der Verpflichtungsklage (§ 42, § 68 Abs. 2, § 75 VwGO) - prozessrechtlich nicht stets eines vorherigen Antrags an die Behörde bedarf. Die Anordnung eines Vorverfahrens auch vor der Erhebung einer beamtenrechtlichen Feststellungs- oder allgemeinen Leistungsklage in § 126 Abs. 3 BRRG wäre offenbar überflüssig, wenn verfahrensrechtlich bei diesen Klagearten immer zunächst ein Antrag gestellt und beschieden werden müsste. Denn gegen einen Ablehnungsbescheid müsste ohnehin Widerspruch erhoben werden. Auch § 156 VwGO, wonach der Kläger die Prozesskosten trägt, wenn der Beklagte durch sein Verhalten keine Veranlassung zur Erhebung der Klage gegeben hat und den Anspruch sofort anerkennt, liefe bei der ausnahmslosen Notwendigkeit eines vorprozessualen Antrags offensichtlich leer. Da bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen der Beklagte Veranlassung zur Klage gegeben hat, kann diese Vorschrift nur für allgemeine Leistungsklagen und Feststellungsklagen unmittelbar bedeutsam sein. Wenn ein Kläger vor Erhebung dieser Klagen immer bei der zuständigen Behörde erfolglos einen entsprechenden Antrag stellen müsste, wäre die Kostenregelung des § 156 VwGO gegenstandslos. Dies verdeutlicht, dass dem Prozessrecht ein solches allgemeines Antragserfordernis im Sinne einer im Prozess nicht nachholbaren Klagevoraussetzung fremd ist. Freilich kann für eine gerichtliche Rechtsverfolgung das als Sachurteilsvoraussetzung erforderliche Rechtsschutzbedürfnis fehlen, wenn die Behörde noch nicht mit dem Begehren befasst war. Auch kann das jeweils einschlägige materielle Recht es gebieten, die geforderte Leistung zunächst bei der Behörde zu beantragen. Beides ist hier jedoch nicht der Fall.

Der Kläger hat mit seinem Schreiben vom 25. November 1997, das noch vor Ablauf des Jahres beim Beklagten einging, Widerspruch gegen die nach den vom Bundesverfassungsgericht gesetzten Maßstäben unzureichende Besoldung erhoben. Seine schriftliche Erklärung, mit der er höhere als die ihm tatsächlich fortlaufend gezahlten Bezüge begehrt hat, genügt den sich aus § 126 Abs. 3 BRRG ergebenden inhaltlichen Anforderungen an einen Widerspruch. Auf ihre Bezeichnung durch den Erklärenden kommt es nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Tenor

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 470 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG; 13 x 190 DM).