Vorinstanz

VG Karlsruhe; 19.01.2017; VG 2 K 858/16 / VGH Mannheim; 12.07.2018; VGH 2 S 143/18

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 10. September 2019 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler und Dr. Martini beschlossen:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 12. Juli 2018 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7 395,90 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde, die sich auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO stützt, bleibt ohne Erfolg.

1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit oder zur Weiterentwicklung der Rechtsprechung geboten ist. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Frage,

ob dem verfassungsrechtlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit durch die Anwendung entweder der Treuwidrigkeitseinrede oder von § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG genügt werden kann, wenn das jeweils einschlägige Beitragsrecht eine zeitliche Höchstgrenze für die Beitragserhebung ab Entstehung der Vorteilslage nicht ausdrücklich vorsieht,

rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil sie sich der Vorinstanz nicht entscheidungserheblich gestellt hat. Das Berufungsgericht hat dies vielmehr ausdrücklich dahinstehen lassen (UA S. 18, 25).

b) Auch die Frage,

welche Anforderungen sich aus dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit in Verbindung mit dem Grundsatz von Treu und Glauben an eine Pflichtverletzung der Gemeinde ergeben, die einer Beitragserhebung bereits vor Ablauf von dreißig Jahren nach den Umständen des Einzelfalls entgegensteht,

verhilft der Beschwerde nicht zum Erfolg. Die Frage zielt darauf, dass sich das Berufungsgericht unabhängig davon, ob das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143 Rn. 40 ff.) den Gesetzgeber zur Bestimmung einer zeitlichen Höchstgrenze für die Beitragserhebung nötigt, "dazu berufen" gesehen hat, "dem Verfassungsrecht bei der Anwendung des einfachen Gesetzesrechts im Einzelfall zur Geltung zu verhelfen". Im Anschluss an das Urteil des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - (BVerwGE 149, 211 Rn. 31) sei die Abgabenerhebung unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Rechtsausübung treuwidrig, "wenn es aufgrund einer Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den Bürger mit der Beitragserhebung zu konfrontieren". Entsprechend qualifizierte Pflichtverletzungen der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof in der jahrelang unterlassenen Fortschreibung der Globalberechnung und der unzureichenden Aktenführung sowie Dokumentation erblickt.

Die Revision ist im Hinblick darauf nicht zuzulassen; denn die Frage lässt sich, soweit sie sich dem Senat nach Maßgabe des revisiblen Rechts überhaupt stellen würde, nicht allgemein beantworten.

aa) Das erstrebte Revisionsverfahren böte dem Senat keinen Anlass, in dem von der Beschwerde dargestellten Sinnzusammenhang eine Rechtsfrage des revisiblen Rechts über den schon erreichten Stand hinaus weiter zu klären. Der Grundsatz von Treu und Glauben, auf den sich die Beschwerde bezieht, ist anerkanntermaßen dem Rechtskreis zuzurechnen, zu dessen Ergänzung er herangezogen wird (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 15. September 2011 - 9 B 11.11 - juris Rn. 6 m.w.N.), hier also dem Kommunalabgabenrecht und damit dem irrevisiblen Landesrecht. Für die bundesstaatliche Rechtsordnung des Grundgesetzes ist an dieser Abgrenzung des revisiblen Rechts auch unter Berücksichtigung des rechtshistorischen Exkurses der Beschwerde festzuhalten.

Auch soweit sich die Beschwerde auf das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit als Auslegungsmaßstab für den - hier dem Landesrecht zuzuordnenden - Grundsatz von Treu und Glauben beruft, ist ein grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht dargetan. Die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Anwendung und Auslegung von Landesrecht vermag eine Nichtzulassungsbeschwerde nur dann zu begründen, wenn die bundesrechtliche Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 9 B 17.15 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 114 Rn. 5 m.w.N.). Daran fehlt es hier. So hat der Senat bereits grundsätzlich entschieden, dass seiner Überzeugung nach der Grundsatz von Treu und Glauben nicht geeignet ist, das Fehlen einer normativen zeitlichen Höchstgrenze für die Beitragserhebung auszugleichen. Denn der einzelfallbezogene, von unbestimmten Rechtsbegriffen und einer Abwägungsentscheidung abhängige Einwand einer treuwidrigen Rechtsausübung verschafft dem Bürger keine Klarheit über den Zeitpunkt, ab dem seine Heranziehung ausgeschlossen ist (so für eine vergleichbare landesrechtliche Regelung der Vorlagebeschluss des Senats nach Art. 100 Abs. 1 GG vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 - juris Rn. 38; insoweit a.A. BVerwG, 4. Senat, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 28 ff.).

Daran gemessen gibt es im vorliegenden Zusammenhang keine besonderen verfassungsrechtlichen und deshalb revisiblen Anforderungen an den Grad einer gemeindlichen Pflichtverletzung, die eine Beitragserhebung unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Rechtsausübung treuwidrig erscheinen lässt. Vielmehr bemessen sich die Anforderungen an Treu und Glauben unabhängig von dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, das eine bestimmte gesetzliche Regelung verlangt und sich darin erschöpft, nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, hier also nach irrevisiblem Landesrecht.

bb) Unbeschadet dessen - und unter Berücksichtigung des Umstandes, dass das Bundesverfassungsgericht über den Vorlagebeschluss des Senats noch nicht entschieden hat - ist die Revision auch deshalb nicht zuzulassen, weil ein allgemeiner Klärungsbedarf in dem von der Beschwerde vorausgesetzten Sinn weder dargelegt noch ersichtlich ist. Denn die Frage nach einer unzulässigen Rechtsausübung betrifft voraussetzungsgemäß stets den Einzelfall und entzieht sich damit einer grundsätzlichen Klärung.

Das gilt auch, soweit die Beschwerde geklärt wissen will, ob als Pflichtverletzungen der Gemeinde, die eine Abgabenerhebung treuwidrig erscheinen lassen, nur Verstöße gegen Pflichten hinsichtlich der Rechtsbeziehungen zum Beitragsschuldner in Betracht kommen oder darüber hinaus auch rein verwaltungsinterne Verstöße, die das Außenverhältnis zum Bürger unberührt lassen. Denn das Berufungsgericht hat die von der Beschwerde hierfür angeführten Tatsachen nicht festgestellt. Eine Rechtsfrage, die sich in einem Revisionsverfahren erst auf der Grundlage bislang nicht festgestellter Tatsachen stellen würde, rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 9 B 17.15 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 114 Rn. 8 m.w.N.).

Im Gegensatz zu der dem Beschwerdevorbringen zugrunde liegenden Prämisse, dass es sich bei den Pflichtverletzungen der Beklagten nur um verwaltungsinterne Rechtsverstöße handele, hat das Berufungsgericht darauf abgestellt, dass sich die fraglichen Missstände "zumindest teilweise auch auf den Kläger ausgewirkt haben können" (UA S. 33, 36). Hierzu hat es festgestellt, nach den Unterlagen der Beklagten lasse sich "nicht sicher ausschließen, dass für die Grundstücke - etwa vom Vater des Klägers als dessen Rechtsvorgänger - bereits schon einmal Beiträge bezahlt worden sind, von denen die Beteiligten übereinstimmend keine Kenntnis haben" (UA S. 38). Der Einwand der Beschwerde, das Berufungsgericht postuliere die bloße Möglichkeit nachteiliger Auswirkungen ohne stichhaltige Anhaltspunkte, übersieht das Argument der Vorinstanz, angesichts der in die Sphäre der Beklagten fallenden Unklarheiten dürften Nachteile nicht dem Kläger auferlegt werden. Die damit verbundenen Fragen lassen sich nicht fallübergreifend beantworten.

2. Auch auf einer Abweichung (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) des Berufungsurteils von dem schon erwähnten Urteil des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - (BVerwGE 149, 211) kann die Zulassung der Revision nicht gestützt werden. Eine Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem die Bezugsentscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Daran fehlt es hier schon deshalb, weil der 4. Senat die hier maßgebliche Rechtsfrage nach einem Ausschluss der Beitragserhebung wegen unzulässiger Rechtsausübung ausdrücklich offen gelassen und entscheidungstragend auf einen anderen Gesichtspunkt abgestellt hat (s. Urteil vom 20. März 2014 a.a.O. Rn. 35 f.). Davon abgesehen bezieht sich die Kritik der Beschwerde der Sache nach auf eine vermeintlich fehlerhafte Anwendung der in jenem Urteil aufgestellten Rechtssätze durch das Berufungsgericht; damit kann eine Divergenzrüge nicht begründet werden.

3. Schließlich ist kein Verfahrensfehler bezeichnet, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Darlegungen der Beschwerde lassen nicht darauf schließen, dass der Anspruch der Beklagten auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) unter dem Gesichtspunkt einer Überraschungsentscheidung verletzt worden ist.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt keine Pflicht des Gerichts, die Beteiligten vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffes hinzuweisen. Ein Überraschungsurteil liegt nur vor, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der alle oder einzelne Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2013 - 6 C 9.12 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 180 Rn. 38; Beschluss vom 24. Januar 2019 - 10 BN 2.18 - juris Rn. 9).

Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Mit der Rüge, der Begriff der unzulässigen Rechtsausübung, erst recht in dem im Berufungsurteil gebrauchten Sinn, sei im bisherigen Verfahren nicht thematisiert worden, kann die Beschwerde nicht durchdringen. So hatte der Kläger schon in seinem Schriftsatz vom 24. März 2017 (S. 5, GA VGH Bl. 17/25) unter Hinweis auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. September 2014 - 2 K 2326/13 - geltend gemacht, die Abgabenerhebung könne im Einzelfall auch vor Erreichung der zeitlichen Höchstgrenze treuwidrig und deshalb als Rechtsausübung unzulässig sein. Hierzu hatte er sich ausdrücklich auf die "unbestritten sachwidrige Praxis der Verwaltung der Beklagten" in dem der strittigen Beitragserhebung vorangegangenen Zeitraum bezogen. Aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 14. September 2018 über die Ablehnung des Antrages der Beklagten auf Protokollberichtigung ergibt sich im Übrigen, dass sowohl das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 - als auch das erwähnte Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe in der Berufungsverhandlung vom 12. Juli 2018 unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Rechtsausübung erörtert worden sind. Von daher liegen die tatsächlichen und rechtlichen Ausführungen der Vorinstanz nicht außerhalb dessen, womit ein kundiger Prozessbeteiligter in der Situation der Beklagten rechnen musste.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.