Vorinstanz

VGH Baden-Württemberg; 31.01.2002; VGH 5 S 3057/99

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 30. Juli 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. {GESPERRT:BEGINN}Driehaus{GESPERRT:ENDE} sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k und Dr. {GESPERRT:BEGINN}Brunn{GESPERRT:ENDE} beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 31. Januar 2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 14 250 EUR festgesetzt.

Die Beschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdevorbringen, das sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO als gegeben ansieht, führt nicht auf einen solchen Zulassungsgrund.

1. Unbegründet sind zunächst die Verfahrensrügen.

a) Zu Unrecht behauptet die Beschwerde, dem angefochtenen Urteil hafte der Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) einer ungenügenden Aufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) bzw. einer Zugrundelegung eines falschen, unvollständigen Sachverhalts an (S. 2 bis 5 der Beschwerdeschrift vom 21. Mai 2002).

Ob einem tatsachengerichtlichen Urteil ein Verfahrensmangel anhaftet, hängt von dem eingenommenen Rechtsstandpunkt des Tatsachengerichts ab, und zwar unabhängig davon, ob dieser rechtliche Ansatz zutreffend ist oder nicht. Hieran gemessen musste der Verwaltungsgerichtshof keine weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben, namentlich brauchte er den in der Beschwerdeschrift bezeichneten Beweisanträgen nicht nachzugehen:

aa) Die von der Beschwerde beanstandeten tatsächlichen Annahmen auf S. 32 des Urteilsumdrucks, insbesondere zunächst die Annahmen von den gezielten und kurzen "Ansprachen", sind Teil der Urteilsgründe, die sich mit der Frage befassen, ob Verfassungsrecht dazu zwingt, die im Streitfall in Rede stehenden Aktivitäten des Klägers deswegen als zulassungsfreien Gemeingebrauch zu bewerten, weil bereits ein Erlaubnisvorbehalt für die in Rede stehende Betätigung verfassungsrechtlich unangemessen sei (Urteilsumdruck S. 29 ff.). In diesem Zusammenhang hat es der Verwaltungsgerichtshof für entscheidungserheblich angesehen, ob und inwieweit im Streitfall die Ausgangslage eine rechtlich andere ist als diejenige, die dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (Kammer) vom 18. Oktober 1991 - 1 BvR 1377/91 - (NVwZ 1992, 53 f.) zugrunde lag. Der Verwaltungsgerichtshof hat insoweit eine andere Ausgangslage angenommen; während im vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall davon auszugehen gewesen sei, dass Passanten, die an einem Flugblatt oder einer Broschüre kein Interesse haben, die Möglichkeit hätten, dem Verteiler aus dem Weg zu gehen, sei dies im Streitverfahren anders, weil sich die Missionierer des Klägers nach deren eigenem Vorbringen im Straßenraum "unauffällig" bewegten und Passanten gezielt ansprächen, was ein solchermaßen überraschter Passant nicht verhindern könne; beim Verteilen von Zeitungen und Zeitschriften komme überdies hinzu, dass diese nicht nur im Einzelfall von einer oder wenigen Personen verteilt würden, sondern im Rahmen von groß angelegten, von einer Organisation geplanten und gesteuerten, regelmäßig wiederkehrenden Werbe- und Aufklärungsaktionen, wobei bis zu 26 Verteiler mehrere Stunden gleichzeitig mitwirkten.

Vor dem Hintergrund dieser tatsächlichen und rechtlichen Annahmen liegt es auf der Hand und bedarf keiner vertieften Begründung, dass es im Zusammenhang mit der dargelegten, für den Verwaltungsgerichtshof maßgeblichen rechtlichen Frage nicht darauf ankommen kann - wie es die Beschwerde unter Beweis gestellt wissen will -, ob und inwieweit bei einzelnen Aktionen des Klägers Zeitschriften verteilt wurden, ohne dass Passanten angesprochen wurden, bzw. ob und inwieweit die einzelnen Druckschriftenverteiler immer mehrere Exemplare der Druckschriften im Arm getragen haben, so dass sie von weitem als Druckschriftenverteiler erkennbar gewesen seien; die insoweit erfolgte Ablehnung des Beweisantrags als unerheblich durch den Verwaltungsgerichtshofs ist daher nicht zu beanstanden.

Im Übrigen bleibt es unerfindlich, wie der Kläger seine beiden Aussagen miteinander in Übereinstimmung bringen will, die Missionierer bewegten sich - zum einen - im Straßenraum unauffällig, um aus dieser unauffälligen Haltung Passanten gezielt anzusprechen, und sie trügen - zum anderen - immer mehrere Exemplare von Druckschriften im Arm, so dass sie von weitem als Druckschriftenverteiler erkennbar seien.

bb) Die Beschwerde führt auch nicht deswegen zum Erfolg, weil sich - so die Begründung - eine weitere Sachverhaltsaufklärung (Beweiserhebung) bzw. zumindest eine Erörterung in der mündlichen Verhandlung deshalb aufgedrängt habe, weil das Urteil die falsche Feststellung enthalte, die Druckschriften seien "immer nur in groß angelegten Aktionen verteilt worden"; diese Rüge geht schon deswegen fehl, weil das angefochtene Urteil weder ausdrücklich noch der Sache nach eine entsprechende Aussage enthält, die auch nach dem Zusammenhang der Urteilsgründe unstimmig bzw. überflüssig wäre.

Nach dem vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen rechtlichen Standpunkt konnte es vielmehr nur maßgeblich sein, ob und inwieweit die Werber des Klägers typischer- und üblicherweise geplant und regelmäßig wiederkehrend über Einzelfälle hinaus verkaufend tätig waren (vgl. insbesondere S. 24 des Urteilsumdrucks).

b) Auch die Rüge, das Gericht sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen und habe dadurch gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen (S. 5 unten bis S. 8 oben der Beschwerdeschrift), geht fehl; sie leidet an einem unzutreffenden Verständnis der gerichtlichen Annahmen.

Die Beschwerde rügt, der Verwaltungsgerichtshof gehe davon aus, dass der Kläger nicht versucht habe, das streitige Verfahren durch Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beenden; er habe in den Urteilsgründen ausgeführt, dass das Erfordernis der vorgängigen Einholung einer Sondernutzungserlaubnis für den Kläger keine unzumutbaren organisatorischen Schwierigkeiten auslöse (S. 30 des Urteils).

Während sich die letzterwähnten Ausführungen in den Urteilsgründen ausmachen lassen, findet sich für die erstgenannte Behauptung darin kein Beleg. Für den Verwaltungsgerichtshof hatte dieser Gesichtspunkt auch keine ausschlaggebende Bedeutung. Ihm ging es im Zusammenhang der Urteilsgründe auf S. 30 ausschließlich darum, dass das Erfordernis der vorherigen Einholung einer Sondernutzungserlaubnis für geplante (regelmäßig wiederkehrende) Verkaufs- und Werbeaktivitäten (regelmäßig) für den Kläger keine unzumutbaren organisatorischen Schwierigkeiten auslöse, weil es - so die Urteilsgründe - dem Kläger ohne weiteres möglich sei, den Ort und den zeitlichen Umfang solcher Aktivitäten zu benennen, um die Beklagte in die Lage zu versetzen, die straßenrechtliche Verträglichkeit der Aktivitäten zu prüfen und zu bewerten; insoweit komme möglicherweise auch nur ein einmalig durchzuführendes Erlaubnisverfahren in Betracht.

Vor diesem Hintergrund kann nicht zweifelhaft sein, dass der Behauptung der Beschwerde, das Urteil beruhe auf dem angenommenen Verfahrensverstoß, von vornherein die Grundlage entzogen ist. Dies gilt auch in Ansehung des Umstandes, dass das Gericht durchaus das Vorbringen des Klägers zur Kenntnis genommen und erwogen hat, die Beklagte habe in den Gründen der angefochtenen Verfügung vom 19. Januar 1995 die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis bereits angekündigt, so dass eine Antragstellung zwecklos erscheine; in den nachfolgenden Urteilsgründen legt der Verwaltungsgerichtshof nämlich insoweit (lediglich) dar, dass selbst die Ankündigung der Ablehnung eines Erlaubnisantrags nicht den - vom Kläger vertretenen und von der Beschwerde aufgenommenen - Schluss rechtfertige, ein Erlaubnisvorbehalt müsse dann insoweit "suspendiert" werden, als in dem vorbezeichneten Umfang Gemeingebrauch anzunehmen sei. Diese rechtliche Ableitung hat indessen erkennbar nichts mit der vorbezeichneten Behauptung der Beschwerde zu tun, das Gericht gehe davon aus, der Kläger habe nicht versucht, das streitige Verfahren durch Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beenden; diese rechtliche Ableitung steht im Übrigen auch - entgegen der insoweit sinngemäß geltend gemachten Auffassung der Beschwerde - nicht in einem zwingenden logischen Widerspruch zu den entscheidungstragenden Ausführungen des vorerwähnten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts.

2. Entgegen der Berühmung der Beschwerde weicht das angefochtene Urteil auch nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von dem Beschluss vom 4. Juli 1996 - BVerwG 11 B 23.96 - (Buchholz 407.56 Nr. 5) ab.

Die Beschwerde meint, in der vorgenannten Entscheidung sei (auf S. 3 f. des Beschlussabdrucks = a.a.O. S. 5 f.) der Rechtssatz aufgestellt worden, dass bei der Beantwortung der Frage, ob eine bestimmte Tätigkeit im öffentlichen Straßenraum, die dem Schutzbereich von Art. 4 GG unterfällt, Gemeingebrauch oder Sondernutzung ist, auf die näheren Umstände des Einzelfalles abzustellen sei und eine rechtsgrundsätzliche Festlegung nicht möglich sei; demgegenüber führe das angefochtene Urteil (auf S. 23 Mitte) aus, dass aufgrund der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise auch Handlungen, die dem Schutzbereich von Art. 4 GG unterfielen, bereits aufgrund der Art der Betätigung nicht Gemeingebrauch sein könnten. Diese Annahme ist eindeutig unzutreffend:

Zum einen verkennt die Beschwerde den Inhalt der herangezogenen Gründe aus dem Beschluss vom 4. Juli 1996. Dort ist nämlich lediglich eine auf die Behauptung der Grundsatzbedeutung gestützte Rüge mit der Begründung zurückgewiesen worden, die zur Begründung formulierte Frage umfasse eine Vielzahl von unterschiedlichen Fallgestaltungen, die sämtlich dem unscharfen Begriff des "kommunikativen Verkehrs" zugeordnet werden könnten, deren rechtliche Beurteilung aber von den näheren Umständen des Einzelfalles abhänge und sich deshalb einer rechtsgrundsätzlichen Festlegung entziehe.

Zum anderen wiche das angefochtene Urteil mit den beanstandeten Urteilsgründen selbst dann nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ab, wenn der in Bezug genommenen Entscheidung vom 4. Juli 1996 der von der Beschwerde formulierte abstrakte Rechtssatz zu entnehmen wäre. Denn sie dienen lediglich zur Begründung der gerichtlichen Annahme, bei den dem Kläger untersagten Verkaufsaktivitäten handele es sich um "entgeltliche Tätigkeiten gegenüber Nichtmitgliedern", welche nicht (mehr) unter den Begriff des in Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen eröffneten Gemeingebrauchs im zuvor ausführlich beschriebenen landesrechtlichen Verständnis fielen. Die nach dem rechtlichen Ansatz des Verwaltungsgerichtshofs "gebotene typisierende Betrachtungsweise" bezieht sich mithin auf den Aspekt der Entgeltlichkeit im Zusammenhang mit dem Verkauf von Büchern/Broschüren, womit an die Urteilsgründe angeknüpft wird, in denen zuvor (S. 22 f.) hinsichtlich des Aspekts der Gewinnerzielung das Erfordernis einer detaillierten betriebswirtschaftlichen Analyse verneint wird.

Im Übrigen belegen die Gründe des Beschlusses vom 4. Juli 1996 (vgl. auch den Leitsatz), dass es auch im Streitverfahren im Grunde genommen um die gleichen Fragen geht, deren Beantwortung durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (sowie der Oberverwaltungsgerichte) der Kläger nicht akzeptieren will; hier wie dort geht es darum, dass es regelmäßig nicht zu beanstanden ist, wenn ein Oberverwaltungsgericht in Anwendung und Auslegung einschlägigen Landesrechts (zwar das bloße Verteilen von Werbezetteln und Faltblättern dem Gemeingebrauch zuordnet, aber) intensivere Formen einer "persönlichen Einwirkung" auf Straßenpassanten als Sondernutzung ansieht (Beschluss vom 4. Juli 1996 a.a.O. S. 6; vgl. auch Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 3 B 125.97 -); und hier wie dort geht es darum, dass das behördliche Kontrollverfahren der Sondernutzungserlaubnis mit den von dem Kläger in Anspruch genommenen Grundrechten grundsätzlich vereinbar ist, weil es dazu dient, die verschiedenen grundrechtlich geschützten Belange, die bei der Benutzung öffentlicher Straßen (Fußgängerbereiche) miteinander in Konflikt geraten können, in Einklang zu bringen, und weil der Zwang, zu diesem Zweck eine Erlaubnis zu beantragen, in der Regel nur eine geringe und damit keine unverhältnismäßige Belastung darstellt (a.a.O. S. 6 f.).

Von vornherein unverständlich ist schließlich die Behauptung der Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof habe den Rechtssatz aufgestellt, dass - zur Abgrenzung zwischen Sondernutzung und Gemeingebrauch - auf Motive abzustellen sei, die in den konkreten Umständen der Straßenbenutzung nicht hervorträten, womit er vom vorerwähnten Beschluss vom 4. Juli 1996 abgewichen sei; die insoweit herangezogenen Urteilsgründe dienen lediglich dazu, die Frage zu verneinen, ob von einem Verkauf von Büchern und Broschüren in nur geringem Umfang gesprochen werden könne - was, so sind die Darlegungen wohl zu verstehen, auch einem Verkauf den Charakter des Gemeingebrauchs verleihen könnte -, wenn die Missionierer des Klägers jeweils nur einige Exemplare zum Verkauf mit sich führen sollten.

3. Das Beschwerdevorbringen führt schließlich auch nicht auf eine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Beschwerde in der Klärung der Frage sieht, ob "eine Verwaltungsbehörde Handlungen im öffentlichen Straßenraum, die dem vorbehaltlos gewährten Schutz von Art. 4 GG unterfallen aber gleichwohl sondernutzungserlaubnispflichtig sind, als erlaubnisfrei dulden" muss, "wenn sie sich auf der anderen Seite weigert, einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für dieselbe Handlung entgegenzunehmen und/oder zu bearbeiten".

Abgesehen davon, dass bereits fraglich ist, ob sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vom Tatsachengericht festgestellten Tatsachen überhaupt stellen würde, kann die Beantwortung der Frage im verneinenden Sinne nicht zweifelhaft sein, so dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens zur Gewinnung eines Erkenntnisses mit einer ebensolchen Aussage nicht bedarf.

Allerdings wäre dem Kläger auch in einem Revisionsurteil ohne weiteres beizupflichten, wenn er darlegt, es könne weder verfassungs- noch einfachgesetzlich angehen, dass zuständige Behörden rechtzeitig und auch ansonsten ordnungsgemäß angebrachte Sondernutzungserlaubnis-Anträge bestimmter Antragsteller (wie des Klägers) nicht oder so spät abschlägig bescheiden, dass eine zu Recht beanspruchte Sondernutzung nicht formell rechtmäßig durchgeführt werden kann.

Selbst eine - hier zugunsten des Klägers lediglich unterstellte - belegte ständige Praxis der vorerwähnten Art zwänge jedoch nicht zu einem Automatismus, wie er in der von der Beschwerde formulierten Frage vorgezeichnet wird. Ein solcher könnte auch nicht aus den Gründen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Oktober 1991 (a.a.O. S. 54) abgeleitet werden, wie die Beschwerde offenbar annimmt. Soweit das Bundesverfassungsgericht dort die Möglichkeit aufzeigt, der Bedeutung der in Rede stehenden Grundrechte könne dadurch Rechnung getragen werden, dass für einzelne Flugblattverteiler eine grundsätzliche Pflicht der zuständigen Behörde zur Duldung nicht genehmigter Flugblattverteilung bestehe, sind diese Aussagen vor dem Hintergrund der zuvor dargelegten Annahme zu bewerten, dass regelmäßig bei bloßer Flugblattverteilung nicht von einer sondernutzungspflichtigen Betätigung ausgegangen werden könne (also grundsätzlich von Gemeingebrauch auszugehen sei); nach den das Bundesverwaltungsgericht als Revisionsgericht bindenden Annahmen des angefochtenen Urteils zu den tatsächlichen Umständen, die die grundsätzlich irrevisible und damit gleichfalls bindende Einschätzung der in Rede stehenden Aktivitäten als landesrechtliche Sondernutzung tragen, hätte es in einem Revisionsverfahren indessen von der wesentlich anderen Ausgangslage der Sondernutzung auszugehen.

Den berechtigten Interessen des Klägers, möglichst zeitig - und jedenfalls vor einer geplanten Aktion - hinsichtlich von Anträgen auf entsprechende Erlaubnisse beschieden zu werden, kann gleichwohl dadurch Rechnung getragen werden, dass Verwaltungsgerichte nicht nur in Hauptsache-, sondern auch und gerade in Eilverfahren den von der Verfassung (insbesondere von Art. 19 Abs. 4 GG) vorgegebenen effektiven Rechtsschutz gewähren, wofür die Rechtsprechung eine Vielzahl geeigneter Rechtsschutzgesuche sowie -gewährungen aufgezeigt hat und bereithält.

Von einer weiteren Begründung sieht der beschließende Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; bei der Streitwertfestsetzung orientiert sich der beschließende Senat an der berufungsgerichtlichen Festsetzung.