Leitsatz

1. Kehrt ein aufenthaltsbefugter Ausländer in das Bundesland zurück, in dem ihm die Aufenthaltsbefugnis erstmalig erteilt worden war, und erhält er dort Hilfe zum Lebensunterhalt, kann der hierfür zuständige Sozialhilfeträger nicht nach § 107 BSHG vom Sozialhilfeträger des Wegzugsortes Erstattung seiner Sozialhilfeaufwendungen verlangen.

2. Für die Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG ist auf den Ort der erstmaligen Erteilung der räumlich nicht beschränkten Aufenthaltsbefugnis abzustellen.

Vorinstanz

OVG Münster; 26.09.2002; OVG 16 A 2722/00 - / OVG für das Land Nordrhein-Westfalen; 26.09.2002; OVG 16 A 2722/00

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. November 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. {GESPERRT:BEGINN}Rothkegel{GESPERRT:ENDE} , Dr. {GESPERRT:BEGINN}Franke{GESPERRT:ENDE} und Prof. Dr. B e r l i t für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. September 2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

I

Der Kläger verlangt vom Beklagten Erstattung von Sozialhilfeaufwendungen, die ihm vom 30. Juli 1996 bis zum 29. Juli 1998 für die 1988 aus dem Libanon eingereiste Familie L. entstanden sind.

Den Mitgliedern der Familie L. waren, nachdem sie erfolglos Asyl beantragt hatten, im Rahmen einer Altfall-Regelung zunächst auf das Land Niedersachsen beschränkte Aufenthaltsgenehmigungen erteilt worden. Von der für den Kläger handelnden Wohnortgemeinde K. (Niedersachsen) erhielten sie Sozialhilfe. Am 16. August 1995 nahm Familie L., deren Aufenthaltsgenehmigungen inzwischen als Aufenthaltsbefugnisse mehrmals verlängert worden und nicht mehr räumlich beschränkt waren, eine Wohnung im Zuständigkeitsbereich des Beklagten in der Stadt H. (Nordrhein-Westfalen); dort bezog sie vom Beklagten ab dem 1. September 1995 Hilfe zum Lebensunterhalt und Krankenhilfe. Die Ausländerbehörde in H. verlängerte die Aufenthaltsbefugnisse am 14. November 1995.

Durch Bescheid vom 8. Mai 1996 stellte der Beklagte seine bisherigen Sozialhilfeleistungen mit der Begründung ein, Familie L. stehe gemäß § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe zu und könne danach nur noch die Übernahme ihrer Rückfahrtkosten nach Niedersachsen beanspruchen. Daraufhin kehrte Familie L. am 30. Juli 1996 nach Niedersachsen zurück, wo sie von der Stadt N. Hilfe zum Lebensunterhalt erhielt.

Mit Schreiben vom 5. August 1996 nahm die Stadt N. wegen ihrer neuerlichen Sozialhilfeaufwendungen die Stadt H. - später den Beklagten - auf Kostenerstattung nach § 107 BSHG in Anspruch. Dem trat die Stadt H. - später der Beklagte - mit der Begründung entgegen, eine Kostenerstattung nach § 107 BSHG liefe hier dem Zweck des § 120 Abs. 5 BSHG zuwider.

Das Verwaltungsgericht hat der auf Zahlung von 140 566,49 DM (entspricht 71 870,50 EUR) gerichteten Klage auf der Grundlage von § 107 BSHG stattgegeben, das Oberverwaltungsgericht die Klage hingegen abgewiesen und dies wie folgt begründet (NVwZ-Beilage I 5/2003, 34):

Eine Verpflichtung des Beklagten zur Kostenerstattung nach § 107 BSHG, dessen Tatbestandsvoraussetzungen nach dem Wortlaut der Vorschrift erfüllt seien, entfalle, weil durch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eine Verlagerung von Sozialhilfelasten in ein anderes Bundesland ausgeschlossen und dieser Regelung auch im Rahmen der Erstattungspflicht des § 107 BSHG Rechnung zu tragen sei. Familie L. habe während ihres Aufenthaltes in H. gemäß § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG keine bedarfsdeckenden Sozialhilfeleistungen beanspruchen können. Für die Frage, ob sich Hilfesuchende - wie es jene Vorschrift voraussetzt - außerhalb des Landes aufhielten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden sei, müsse auf die erstmalige Erteilung der Aufenthaltsbefugnisse für die Mitglieder der Familie L. in Niedersachsen abgestellt werden, nicht dagegen auf die in Nordrhein-Westfalen erfolgte Verlängerung. § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG solle ohne zeitliche Fixierung bewirken, dass die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen ohne räumliche Beschränkung nicht zu einer Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer führe; es sei nicht erkennbar, warum dies nur für einen begrenzten Zeitraum verhindert werden solle. Sonst könnte eine Verlagerung der Sozialhilfelasten nach Maßgabe der jeweiligen ausländerbehördlichen Praxis schon nach erheblich kürzerer Zeit als der im Ausländergesetz als Höchstdauer für die Erteilung oder Verlängerung von Aufenthaltsbefugnissen festgesetzten Zweijahresfrist sanktionslos erfolgen. Familie L. sei auch nicht als Einzelfall von der Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG ausgenommen gewesen; insbesondere habe weder die Verlängerung ihrer Aufenthaltsbefugnisse durch den Beklagten noch die unbeschränkte Sozialhilfegewährung während eines Zeitraums von mehr als acht Monaten dazu geführt, dass Familie L. während ihres Aufenthalts in H. in vollem Umfang ihres Bedarfs vom Beklagten Hilfe zum Lebensunterhalt habe beanspruchen können. Ebenso wenig habe die ausländerrechtliche Legalisierung des Aufenthaltes etwa unter dem rechtlichen Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes oder des Verbotes widersprüchlichen (Behörden-)Verhaltens gleichsam am gesetzlichen Tatbestand vorbei doch zu einer Weitergewährung der Sozialhilfe führen müssen. Sei der Beklagte aber nicht zu dauernden bedarfsdeckenden Sozialhilfeleistungen an Familie L. verpflichtet gewesen, sei er nicht für bedarfsdeckende Leistungen erstattungspflichtig, wenn die Familie sich in das Bundesland zurückbegebe, wo allein sie solche Leistungen erhalten könne. Die dem Gesetzgeber unerwünschte Verlagerung von Sozialhilfelasten sei nur dann wirksam unterbunden, wenn der Sozialhilfeträger am Zuzugsort nicht nur dem Hilfebegehren des sozialhilfebedürftigen Ausländers, sondern nach dessen Rückkehr an seinen vormaligen Wohnsitz oder jedenfalls in das zuvor bewohnte Bundesland auch einem Erstattungsbegehren des nunmehr (wieder) örtlich zuständigen Sozialhilfeträgers entzogen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, der sein Erstattungsbegehren weiterverfolgt und eine Verletzung von § 107 Abs. 1, § 111 BSHG rügt.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II

Die Revision ist unbegründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Kläger nicht nach § 107 BSHG Erstattung seiner Sozialhilfeaufwendungen für die in den örtlichen Zuständigkeitsbereich des Klägers zurückgekehrten Hilfeempfänger verlangen kann. Das Oberverwaltungsgericht hält im Einklang mit dem Bundesrecht für einen Aufenthalt der Hilfeempfänger im Zuständigkeitsbereich des Beklagten die Voraussetzungen des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG für erfüllt und deshalb § 107 BSHG hier für unanwendbar.

Nach § 107 Abs. 1 BSHG ist, wenn eine Person von dem Ort ihres bisherigen gewöhnlichen Aufenthalts verzieht, der Träger der Sozialhilfe des bisherigen Aufenthaltsortes verpflichtet, dem nunmehr zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe die dort erforderlich werdende Hilfe außerhalb von Einrichtungen zu erstatten, wenn die Person innerhalb eines Monats nach dem Aufenthaltswechsel der Hilfe bedarf. Nach § 107 Abs. 2 Satz 2 BSHG entfällt diese Verpflichtung spätestens nach Ablauf von zwei Jahren seit dem Aufenthaltswechsel. § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sodann bestimmt, dass Ausländer, die eine räumlich nicht beschränkte Aufenthaltsbefugnis besitzen, wenn sie sich außerhalb des Landes aufhalten, in dem die Aufenthaltsbefugnis erteilt worden ist, von dem für den tatsächlichen Aufenthaltsort zuständigen Träger der Sozialhilfe nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe verlangen können.

1. Dem Oberverwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass im Anwendungsbereich des § 120 Abs. 5 BSHG die Anwendung des § 107 BSHG ausgeschlossen ist.

Zwar ist der Tatbestand der letztgenannten Vorschrift seinem Wortlaut nach hier erfüllt. Insbesondere kann nach dem vom Berufungsgericht bindend festgestellten Sachverhalt nicht bezweifelt werden, dass Familie L. in H. ihren gewöhnlichen Aufenthalt genommen hatte und infolge ihrer Rückkehr nach Niedersachsen dorthin also im Sinne des § 107 BSHG "verzogen" ist. Die dem Erstattungsbegehren des Klägers von der Stadt H. entgegengehaltene Betrachtungsweise, dass die Hilfeempfänger infolge des Ausschlusses von Ansprüchen auf Hilfe zum Lebensunterhalt in H. keinen gewöhnlichen Aufenthalt hätten begründen können, so dass die Rückkehr nach Niedersachsen kein Umzug im Sinne von § 107 BSHG gewesen sei, ist schon in Anbetracht des von Familie L. auf Dauer angelegten und acht Monate lang von der Stadt H. durch Leistung von Hilfe zum Lebensunterhalt ermöglichten Aufenthalts in H. unzutreffend.

Zu Recht hat die Vorinstanz § 107 BSHG aber gleichwohl für unanwendbar gehalten, wenn der Inhaber einer Aufenthaltsbefugnis aus einem Bundesland, in dem er nur einen nach § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eingeschränkten Anspruch auf Sozialhilfe hat, in das Bundesland zurückkehrt, in dem diese Einschränkung für ihn nicht gilt. Das Berufungsgericht hat dies zutreffend mit dem Zweck des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG begründet, bei Ausländern, die sich aufgrund einer - sei es auch räumlich nicht beschränkten - Aufenthaltsbefugnis im Bundesgebiet aufhalten, eine Verlagerung von Sozialhilfelasten von einem Bundesland in ein anderes zu verhindern (vgl. BTDrucks 11/6321, S. 90). Für eine Verdrängung des § 107 BSHG durch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG als "bereichsspezifische Sonderregelung" (BVerwGE 111, 200 <206>) spricht ferner, dass eine Binnenwanderung aufenthaltsbefugter Ausländer verhindert und dadurch eine unverhältnismäßige Belastung einzelner Teile des Bundesgebietes, insbesondere der Ballungszentren, mit Sozialhilfekosten vermieden werden soll (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 212 unter Bezugnahme ebenfalls auf BTDrucks 11/6321, S. 90). Aus diesen Gründen muss folglich ein Sozialhilfeträger, der einem Ausländer nur zu nach § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eingeschränkten Sozialhilfeleistungen verpflichtet ist, nicht nach § 107 BSHG Sozialhilfeaufwendungen erstatten, die im Falle der Rückkehr des Hilfebedürftigen in das Bundesland, innerhalb dessen ihm nicht durch § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG eingeschränkte Sozialhilfe zusteht, dem dort zuständigen Sozialhilfeträger entstehen.

Die Revision kann sich für ihren gegenteiligen Standpunkt nicht auf das bereits genannte Urteil des Senats vom 18. Mai 2000 - BVerwG 5 C 29.98 - (BVerwGE 111, 200) stützen. Soweit dort auf das "Institut des interkooperativen Erstattungsanspruchs (§ 107 BSHG)" als "ein gesetzgeberisches Mittel" verwiesen wurde, "mit dem (die Bundesrepublik Deutschland in Fällen der Sozialhilfe für aufenthaltsbefugte Personen) einen von ihr erforderlich gehaltenen innerstaatlichen Lastenausgleich bewirken kann" (a.a.O., S. 212), ist damit nicht darüber entschieden worden, unter welchen Voraussetzungen ein solcher innerstaatlicher Lastenausgleich im Wege des § 107 BSHG stattzufinden hat. Außerdem war nicht über die sich im vorliegenden Fall stellende Frage der Anwendung des § 107 BSHG in Fällen einer Rückkehr in das Bundesland zu befinden, in dessen Bereich mit der Leistungszuständigkeit (§ 97 Abs. 1 BSHG) vom Gesetz auch die uneingeschränkte Finanzierungslast für die Hilfe zum Lebensunterhalt zugewiesen war.

2. Während ihres Aufenthaltes in H. unterlag Familie L. den Leistungseinschränkungen aus § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG. Hierfür war maßgeblich, dass ihr räumlich unbeschränkte Aufenthaltsbefugnisse erstmals in Niedersachsen erteilt worden waren. Unter der im Sinne des Gesetzes "erteilten Aufenthaltsbefugnis" ist nicht die jeweils im Hilfezeitraum gültige (gegebenenfalls verlängerte), sondern die ursprünglich erteilte Aufenthaltsbefugnis zu verstehen. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

a) § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG erwähnt die Verlängerung einer Aufenthaltsbefugnis nicht (vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 25. April 1996 - Bs IV 152 und 153/96 - <FEVS 47, 21, 22>). Das Berufungsgericht (NVwZ-Beilage, a.a.O., S. 35) weist zu Recht darauf hin, dass in § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG in Bezug auf die Erteilung "die", nicht hingegen "eine", "die jeweilige" oder "die aktuelle" Aufenthaltsbefugnis genannt ist und dass zwischen der "Erteilung" und der "Verlängerung" gerade auch in ausländerrechtlichen Bestimmungen (vgl. z.B. §§ 12, 13, 30 Abs. 2, § 34 AuslG), die zeitgleich mit § 120 Abs. 5 (damals Abs. 4) Satz 2 BSHG durch die Neuregelung des Ausländerrechts vom 9. Juli 1990 (BGBl I S. 1354) geschaffen wurden, begrifflich unterschieden wird (vgl. auch Oestreicher/Schelter/Kunz, BSHG, Stand: November 2001, § 120 Rn. 91). Dem lässt sich nicht - ebenfalls mit dem Wortlaut des Gesetzes argumentierend - entgegenhalten, dass in § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG weder von einer "zuerst erteilten" Aufenthaltsbefugnis noch von einer "erstmaligen Erteilung" die Rede und eine Verlängerung lediglich ein Unterfall der "Erteilung" sei, da auf sie nach § 13 AuslG dieselben Vorschriften Anwendung finden wie auf eine (Erst-)Erteilung (so aber OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Oktober 1998 - 4 L 1264/98 - Vorinstanz zu BVerwGE 111, 200; ähnlich OVG Frankfurt/Oder, Beschluss vom 7. Februar 2000 - 4 B 128/99 - <FEVS 52, 29, 31>: "die Verlängerung ... eine erneute Erteilung"). Den Fall einer Verlängerung in den Blick zu nehmen und im Gesetz zu berücksichtigen, hatte der Gesetzgeber in Anbetracht des von ihm vorausgesetzten Verhaltens von auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesenen Inhabern einer räumlich nicht beschränkten Aufenthaltsbefugnis, sich außerhalb des Bundeslandes, in dem ihnen die Aufenthaltsbefugnis erstmalig erteilt worden ist, keinen Anlass; aus seiner Sicht war vielmehr davon auszugehen, dass es zu einer Verlängerung regelmäßig nur dort kommen werde, wo auch Hilfe zum Lebensunterhalt uneingeschränkt beansprucht werden kann, eine Verlängerung außerhalb dieses Bundeslandes dagegen in aller Regel nicht werde erreicht werden können, wenn dort mangels ausreichender finanzieller Mittel für den Lebensunterhalt in tatsächlicher Hinsicht kein gewöhnlicher Aufenthalt genommen werden könne.

b) Die hier vertretene Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG wird durch die Gesetzesmaterialien bestätigt.

Nach der diese Vorschrift betreffenden Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 11/6321, S. 90) soll damit verhindert werden, dass durch Binnenwanderung Sozialhilfelasten in andere Bundesländer verlagert werden. Daran knüpfen zu Recht die Vorinstanz (NVwZ-Beilage, a.a.O., S. 36) und mit ihr mehrere andere Obergerichte (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 25. April 1996, a.a.O., und Beschluss vom 16. September 1998 - 4 Bf 294/98 - <FEVS 49, 473 f.>; VGH München, Beschluss vom 8. Juli 1997 - 12 Ce 97.14 64 - <FEVS 48, 112 f.> im Anschluss an OVG Hamburg, Beschluss vom 25. April 1996, a.a.O.; OVG Berlin, Beschluss vom 27. August 1997 - 6 S 129.97 - <FEVS 48, 40 f.> und Beschluss vom 26. März 1999 - 6 SN 53.99 /6 M 7.99 - <FEVS 51, 77 f.>) an. Wenn das Berufungsgericht (a.a.O.) aus diesem Gesetzeszweck herleitet, dass einer Abwanderung von Ausländern mit (ausländerrechtlich) räumlich unbeschränkter Aufenthaltsbefugnis in ein anderes Bundesland - bei fortbestehender Sozialhilfebedürftigkeit - ohne zeitliche Fixierung begegnet werden sollte, so verhilft es jenem Gesetzesziel im weitestmöglichen Umfang zur Geltung. Wäre ein Sozialhilfeanspruch nach § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG nämlich nur für die Geltungsdauer der erstmalig erteilten Aufenthaltsbefugnis eingeschränkt, könnte spätestens mit Ablauf von zwei Jahren (dem Ablauf der Geltungsdauer der Aufenthaltsbefugnis gemäß § 34 Abs. 1 AuslG) die vom Gesetzgeber missbilligte Verlagerung der Sozialhilfelasten dennoch eintreten (vgl. auch OVG Berlin, Beschluss vom 27. August 1997, a.a.O.).

c) Gegen die Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG, wonach auf den Ort der erstmaligen Erteilung der Aufenthaltsbefugnis abzustellen ist, und insbesondere dagegen, dem Gesetzesziel einer Verhinderung der Verlagerung von Sozialhilfelasten in andere Bundesländer Vorrang vor dem Interesse von Ausländern an einem bundesweit nicht beschränkten Sozialhilfebezug einzuräumen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Dies hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts in ihrem Beschluss vom 9. Februar 2001 - 1 BvR 781/98 - (DVBl 2001, 892 = InfAuslR 2001, 229 = NVwZ-Beilage I 6/2001, 58) klargestellt. Soweit § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG danach zu längerfristigen Einschränkungen des auch Ausländern zustehenden Grundrechts führt, ihren Aufenthaltsort und ihren Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland frei zu wählen, ist dies in Anbetracht des von der Vorschrift geschützten Gemeinwohlbelangs im Regelfall verfassungskonform; einzelnen Härtefällen kann dadurch Rechnung getragen werden, dass Hilfe zum Lebensunterhalt als unabweisbar gebotene Hilfe erbracht wird (vgl. BVerfG, a.a.O.).

d) In einer Situation, die als Härtefall zu bewerten wäre, hat Familie L. sich nicht befunden. Allerdings hatte der Beklagte von September 1995 bis Mai 1996 Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt und Krankenhilfe) uneingeschränkt geleistet und waren in seinem Zuständigkeitsbereich die Aufenthaltsbefugnisse für Familie L. im November 1995 verlängert worden. Dies gebietet indessen zumindest im vorliegenden Zusammenhang nicht, über die Einschränkungen eines Hilfeanspruchs nach § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG hinweg bzw. von einer Anwendung dieser Bestimmung abzusehen.

Das Berufungsgericht hat unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes und des Verbotes eines widersprüchlichen Verhaltens erwogen, ob "die längere Sozialhilfegewährung (in H.) geeignet (war), ein schutzwürdiges Vertrauen auf eine zeitlich unbeschränkte Fortsetzung der bedarfsdeckenden Hilfeleistung durch den Beklagten bzw. auf ein Absehen von der Anwendung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG zu begründen" (NVwZ-Beilage, a.a.O., S. 36). Es hat diese Frage mit der Begründung verneint, dass § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG zum einen nicht zur Disposition des jeweiligen Trägers der Sozialhilfe stehe und zum anderen die Sozialhilfe keine rentengleiche wirtschaftliche Dauerleistung, sondern eine zeitabschnittsweise Hilfegewährung sei, deren Voraussetzungen vom Träger der Sozialhilfe stets neu zu prüfen seien. Dies ist revisionsrechtlich für die vorliegende Fallgestaltung nicht zu beanstanden.

e) Hier sind nicht Fälle zu erörtern, in denen Gründe der Familienzusammenführung (zur Bedeutung von Art. 6 Abs. 1 und 2 GG in diesem Zusammenhang s. BVerfG, a.a.O.), eine nach Umzug in ein anderes Bundesland erreichte Unabhängigkeit von Sozialhilfe verbunden mit einem entsprechenden Maß an Integration in die dortigen Lebensverhältnisse oder ähnlich gewichtige Gründe für eine einschränkende Auslegung des § 120 Abs. 5 Satz 2 BSHG sprechen (vgl. § 23 Abs. 5 Satz 3 des Entwurfs eines SGB XII in der Fassung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 5. September 2003 - BTDrucks 15/1514, S. 11). Solche Gründe hat es bei dem Aufenthalt von Familie L. in H. nicht gegeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.