Normenkette

AO § 165 Abs. 2 KAG R-P § 30 Abs. 2 KAG R-P § 39 Abs. 1 Nr. 4 VwGO § 43 Abs. 2

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Wenn nach Maßgabe des Fachrechts ein bestandskräftiger endgültiger Gebührenbescheid einen vorausgegangenen vorläufigen Heranziehungsbescheid oder einen Vorausleistungsbescheid in jeder Hinsicht gegenstandslos macht, ihn also als Rechtsgrund vollständig ablöst, entfällt das Rechtsschutzinteresse für die anhängige Klage gegen den vorläufigen Bescheid oder den Vorausleistungsbescheid.

Unter diesen Umständen vermag auch eine Musterprozeßvereinbarung zwischen den Beteiligten die Zulässigkeit einer Klage gegen den (erledigten) vorläufigen Gebührenbescheid mangels fortbestehender belastender Regelungswirkung weder in Gestalt einer Anfechtungsklage noch im Hinblick auf § 43 Abs. 2 VwGO in Gestalt einer Feststellungsklage zu begründen.

Beschluß des 8. Senats vom 19. Dezember 1997 - BVerwG 8 B 244.97

Vorinstanz

I. VG Trier vom 31.10.1995 - Az.: VG 2 K 2106/93.TR II. OVG Koblenz vom 04.09.1997 - Az.: OVG 12 A 13673/95

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

BVerwG 8 B 244.97 OVG 12 A 13673/95

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 19. Dezember 1997 durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Silberkuhl, Sailer und Golze

beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 4. September 1997 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 41 166,91 DM festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde der Klägerin hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung, Divergenz oder Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO) liegen nicht vor.

1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (vgl. § 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. Daran fehlt es hier.

a) Die Beschwerde wirft zunächst die Frage auf,

ob trotz Bestandskraft des endgültigen Heranziehungsbescheids ein Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung eines vorläufigen Bescheides bzw. eines Vorausleistungsbescheides besteht.

Für die der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zugrundeliegende Fallkonstellation besteht insoweit entgegen der Ansicht der Beschwerde jedoch kein Klärungsbedarf.

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat das Rechtsschutzinteresse an der mit der Klage allein begehrten Aufhebung des Belastungszuschlags für Shredderabfälle in dem Gebührenbescheid vom 18. Februar 1992 - den es ohne abschließende Entscheidung als vorläufigen Gebührenfestsetzungsbescheid gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 4 KAG i.V.m. § 165 Abs. 1 AO oder als Vorausleistungsbescheid gemäß § 30 Abs. 2 KAG qualifiziert (BU S. 7) - verneint, weil der angefochtene ("vorläufige") Bescheid hinsichtlich der allein streitigen Festsetzung eines Belastungszuschlags durch den späteren, bestandskräftigen endgültigen Heranziehungsbescheid vom 10. Mai 1993 "gegenstandslos" geworden sei (BU S. 6) und ihm kein Regelungscharakter mehr zukomme, da der endgültige Bescheid vom 10. Mai 1993 "nunmehr den Rechtsgrund für die von der Klägerin erbrachten Leistungen" darstelle (BU S. 10); falls der bestandskräftig gewordene Bescheid vom 10. Mai 1993 im Verhältnis zu dem angefochtenen Bescheid vom 18. Februar 1992 als Änderungsbescheid anzusehen sei, gelte nichts anderes.

Damit hat das Oberverwaltungsgericht - ohne daß die Beschwerde hiergegen revisionsrechtlich beachtliche Rügen erhoben hätte - auf der Grundlage irrevisiblen Landesrechts dem bestandskräftigen endgültigen oder ändernden Bescheid vom 10. Mai 1993 die Bedeutung einer - soweit es um die allein streitige Festsetzung des Belastungszuschlags geht vollständigen Ersetzung oder Ablösung des angefochtenen Bescheids beigemessen; der angefochtene Bescheid "regelt" in der Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht nach Erlaß des endgültigen Heranziehungsbescheides nichts mehr, ihm kommen keine Rechtswirkungen mehr zu.

bb) Diese Annahme steht mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Verhältnis zwischen Änderungsbescheiden und ursprünglichen Bescheiden in Einklang. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu entschieden, daß das Rechtsschutzinteresse für die Aufhebung eines ursprünglichen Bescheides (nur) dann entfällt, wenn der Änderungsbescheid den angefochtenen Verwaltungsakt zurücknimmt, widerruft oder in allen seinen Regelungsteilen ersetzt, so daß der angefochtene Verwaltungsakt keine Rechtswirkungen mehr zeitigt; die Beurteilung des Rechtsschutzbedürfnisses für die weiterhin begehrte Aufhebung des geänderten Bescheides richtet sich maßgeblich danach, welchen Regelungsinhalt der angefochtene und der ihn ändernde Bescheid jeweils haben (vgl. Urteil vom 16. Mai 1991 - BVerwG 3 C 34.89 - Buchholz 427.3 § 290 LAG Nr. 15 S. 1 ). Diese Grundsätze gelten in gleicher Weise für das Verhältnis eines angefochtenen vorläufigen Gebührenbescheides bzw. eines Vorausleistungsbescheides zu einem endgültigen Heranziehungsbescheid.

cc) Für den hier zu beurteilenden Sachverhalt einer auf der Grundlage des vorläufigen Bescheides bzw. Vorausleistungsbescheides geleisteten Zahlung und der nachfolgenden endgültigen Festsetzung der Gebühr in geringerer Höhe mit entsprechender "Gutschrift" ist dieser im wesentlichen das hier irrevisible Fachrecht betreffenden, aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstandenden Rechtsprechung nichts hinzuzufügen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß der Regelungsinhalt von - vorläufigen wie endgültigen - Gebührenbescheiden zwei verschiedene Gegenstände haben kann: Die - vorläufige oder endgültige - Festsetzung der Gebühr einerseits und die Zahlungsaufforderung andererseits. Die Frage des Rechtsschutzinteresses einer Anfechtungsklage gegen einen Gebührenbescheid muß dementsprechend gegebenenfalls beide Regelungsgegenstände in den Blick nehmen. Das Oberverwaltungsgericht äußert sich hierzu nicht ausdrücklich. Sollte es den Streitgegenstand im vorliegenden Fall von vornherein auf die Frage der Gebührenfestsetzung ("Rechtsgrund") beschränkt haben, so löste der endgültige Heranziehungsbescheid den vorausgegangenen vorläufigen Bescheid bzw. Vorausleistungsbescheid insoweit ab, weil entgegen der Ansicht der Beschwerde nunmehr er nach der Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht den Rechtsgrund für das (endgültige) Behaltendürfen der - zunächst vorläufig erbrachten oder bei Nichtzahlung noch ausstehenden - Gebühr darstellt. Sollte daneben auch das Leistungsgebot Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sein, so gilt bei bereits erbrachter Zahlung - wie hier - nichts anderes: Die Zahlungsaufforderung in dem angefochtenen vorläufigen Gebührenbescheid ist zwar die Grundlage für etwaige Vollstreckungsmaßnahmen bis zum Erlaß des endgültigen Bescheids. Erfolgt aber - wie hier (vgl. BU S. 10) - die Zahlung offenbar freiwillig und ergeht danach ein endgültiger Gebührenbescheid in geringerer Höhe, so kommt der ebenfalls gegenstandslos gewordenen Zahlungsaufforderung in dem angefochtenen vorläufigen Bescheid keine eigenständige, den Gebührenschuldner weiter belastende Regelungswirkung mehr zu (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 147; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 4. Aufl. § 21 Rn. 33; Böttcher in Thiem/Böttcher, KAG Schleswig-Holstein, § 8 Rn. 309). Ob und unter welchen Voraussetzungen das gleiche anzunehmen wäre, wenn der Gebührenschuldner auf der Grundlage des vorläufigen Bescheides bisher nicht geleistet hat und der nachfolgende endgültige Gebührenbescheid keine oder nur eine den etwaigen überschießenden Betrag umfassende eigene Zahlungsaufforderung enthält, bedarf aus Anlaß des vorliegenden Falles keiner Entscheidung (vgl. zum Verhältnis eines endgültigen Beitrags- oder Gebührenbescheides zum Vorauszahlungsbescheid bei noch nicht erfolgter Zahlung: Böttcher, a.a.O., Rn. 308 f.; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 149 ff., und Erschließungs- und Ausbaubeiträge, a.a.O., Rn. 32 f.).

dd) Für den Bereich des Steuerrechts hat der Bundesfinanzhof in ständiger Rechtsprechung ebenfalls die Erledigung einer Anfechtungsklage gegen den ursprünglichen Bescheid angenommen, wenn der Änderungsbescheid von dem Kläger nicht angefochten und nicht gemäß § 68 FGO in den anhängigen Streit einbezogen wird (vgl. BFH, Beschluß vom 25. Oktober 1972 - GrS 1/72 - BFHE 108, 1; Tipke/Kruse, AO/FGO, § 68 FGO, Tz. 17 und 19 m.w.N.). Desgleichen hat der Bundesfinanzhof entschieden, daß der Erlaß des (Jahres-)Einkommensteuerbescheids zur Erledigung von Vorauszahlungsbescheiden führt, diese also ablöst und nunmehr die alleinige Grundlage für die Einbehaltung der als Vorauszahlungen geleisteten Beträge bildet (BFH, Beschlüsse vom 3. Juli 1995 - GrS 3/93 - BFHE 178, 11 und vom 23. Juni 1993 - X B 134/91 - BFHE 172, 9 ).

ee) Angesichts der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung zum (fehlenden) Rechtsschutzbedürfnis in vergleichbarem Fallkonstellationen vermittelt auch der Hinweis der Beschwerde auf den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1978 - BVerwG 7 B 118 bis 124.78 (Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 40, S. 45 ff.) der aufgeworfenen Frage keine grundsätzliche Bedeutung. In der genannten Entscheidung war ein Vorausleistungsbescheid zu beurteilen, der bei bloßer Anrechnung der entrichteten Vorausleistung auf die endgültig geforderte Abgabe nach der Auslegung des Landesrechts durch das damalige Berufungsgericht mit dem endgültigen Heranziehungsbescheid "nicht aufgehoben oder für gegenstandslos erklärt" wurde und deshalb "weiterhin Rechtsgrundlage für den mit ihm verlangten Teil der Abgabe und insoweit unabhängig vom rechtlichen Schicksal des endgültigen Bescheides" blieb (a.a.O., S. 48). Das Bundesverwaltungsgericht hat die Bejahung des fortbestehenden Rechtsschutzinteresses durch das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf die Maßgeblichkeit des Landesrechts für die Bestimmung des Verhältnisses von Vorausleistungsbescheid und endgültigem Bescheid gebilligt und lediglich in einer Hilfserwägung ausgeführt, die Zulassung von Einwendungen, die bereits bei Erlaß des bestandskräftigen Vorausleistungsbescheides bekannt gewesen seien, auch gegenüber dem späteren endgültigen Beitragsbescheid zwinge "im übrigen" nicht zu dem Schluß, daß Einwendungen gegen einen angefochtenen Vorausleistungsbescheid nur deswegen nicht mehr geltend gemacht werden dürften, weil der endgültige Heranziehungsbescheid bestandskräftig geworden sei. Mit dieser "negativen" Formulierung im Rahmen der Erörterung einer Divergenzrüge wird die Beurteilung der aufgeworfenen Frage durch die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht in Zweifel gezogen.

Das gleiche gilt für die ebenfalls nur ergänzende Bemerkung, das fortbestehende Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung des Vorausleistungsbescheides lasse sich trotz Bestandskraft des endgültigen Bescheides "im übrigen ... auch daraus herleiten, daß die mit einer Aufhebung des Vorausleistungsbescheids verbundene Feststellung der Rechtswidrigkeit von Bedeutung sein kann, wenn die Kläger etwa die Aufhebung des bestandskräftigen (endgültigen) Beitragsbescheides beantragen" (a.a.O., S. 49). Auch diese Aussage setzt voraus, daß - wie seinerzeit vom Berufungsgericht auf der Grundlage des irrevisiblen Landesrechts angenommen - der Vorausleistungsbescheid nach wie vor Rechtsgrundlage für den von ihm verlangten Teil der Abgabe bleibt und also weiterhin Regelungswirkung zu Lasten des Adressaten hat. Ist dies nach dem im Ausgangspunkt maßgeblichen irrevisiblen Landesrecht - wie hier - nicht der Fall, so kann aus dieser Formulierung allenfalls gefolgert werden, daß gegebenenfalls ein Feststellungsinteresse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Erledigung des ursprünglich angefochtenen Verwaltungsakts in Betracht kommen könnte (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 4. Aufl., § 21 Rn. 33 am Ende); für eine den Adressaten weiterhin beschwerende, fortbestehende Regelungswirkung des durch die endgültige Gebührenfestsetzung vollständig abgelösten vorläufigen Bescheids und damit für das Rechtsschutzinteresse an dessen Aufhebung gibt diese Erwägung nichts her.

b) Die weitere Frage,

ob eine zwischen den Beteiligten getroffene Musterprozeßvereinbarung trotz Bestandskraft des endgültigen Heranziehungsbescheides ein Rechtsschutzinteresse an der Aufhebung eines vorläufigen Bescheides bzw. eines Vorausleistungsbescheides begründet,

ist mit dem Berufungsgericht ohne weiteres zu verneinen. Wird ein vorläufiger Bescheid bzw. ein Vorausleistungsbescheid durch den endgültigen Gebührenbescheid in jeder Hinsicht gegenstandslos, weil der Rechtsgrund für die Heranziehung nunmehr ausschließlich durch den endgültigen Bescheid vermittelt wird, so ist mangels einer fortwirkenden belastenden Regelung kein Raum für die Aufhebung eines derartigen, überholten vorläufigen Bescheides bzw. Vorausleistungsbescheides. Die Existenz einer auf diesen vorläufigen Bescheid bezogenen Musterprozeßvereinbarung kann die fehlende Sachurteilsvoraussetzung einer fortbestehenden belastenden Regelungswirkung nicht ersetzen. Dieser Beurteilung steht die von der Beschwerde zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 3.86 (BVerwGE 78, 85 ) nicht entgegen. Sie befaßt sich mit einem Normenkontrollantrag gemäß § 47 VwGO und nimmt nur zu dem für derartige Verfahren gebotenen Rechtsschutzbedürfnis Stellung. Mit der Frage, ob die Aufhebung eines gegenstandslos gewordenen Verwaltungsakts trotz fehlender belastender Regelung allein wegen einer Musterprozeßvereinbarung weiterhin schutzwürdig eingeklagt werden kann, beschäftigt sich der Beschluß vom 28: August 1987 ebensowenig wie die gleichfalls zur Begründung des vermeintlichen Klärungsbedarfs angeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 19. Mai 1981 - OVG 6 C 16/80 - (NVwZ 1982, 254).

c) Die dritte aufgeworfene Frage,

ob eine Musterprozeßvereinbarung zwischen Kläger und Beklagten trotz der in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO getroffenen Regelung die Zulässigkeit einer auf den erledigten vorläufigen Gebührenbescheid bezogenen Feststellungsklage begründen kann,

ist ebenfalls nicht klärungsbedürftig. Eine Vereinbarung zwischen den Prozeßbeteiligten kann zwingende gesetzliche Zulässigkeitsvoraussetzungen und insbesondere die gesetzlichen Fristenregelungen einer möglichen Anfechtungsklage nicht überspielen (vgl. Pietzcker in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 43 Rn. 40, 43 und 47 jeweils m.w.N.); für diese Feststellung bedarf es keines Revisionsverfahrens. Nach § 43 Abs. 2 VwGO scheidet eine Feststellungsklage aus, wenn sie sich unmittelbar gegen einen Verwaltungsakt richtet und der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leitungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Dies ist hier der Fall. Die Rechtsverfolgung war für die Klägerin ohne Nachteile oder Schwierigkeiten durch Anfechtung des endgültigen Gebührenbescheides möglich und geboten. Die Anfechtungsklage war insoweit sachnäher und wirksamer, weil die bloße Feststellung der Rechtswidrigkeit des Belastungszuschlages die bestandskräftige endgültige Zahlungsverpflichtung unmittelbar nicht berührt hätte. Aus den von der Beschwerde zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts folgt in diesem Zusammenhang nichts zu ihren Gunsten.

2. Das Berufungsurteil weicht nicht im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 3.86 (BVerwGE 78, 85 ff.) und vom 3. Juli 1978 - BVerwG 7 B 118 bis 124.78 - (Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 40, S. 45 ff.) ab. Die die Zulassung der Revision rechtfertigende Divergenz setzt die einander jeweils widersprechende Formulierung eines entscheidungserheblichen, dieselbe Vorschrift betreffenden abstrakten Rechtssatzes bei vergleichbaren Sachverhalten voraus. Daran fehlt es.

a) Der Normenkontrollbeschluß vom 28. August 1987 befaßt sich - wie bereits dargelegt (siehe oben zu Ziff. 1 b) - mit dem Rechtsschutzbedürfnis bei Normenkontrollanträgen gemäß § 47 VwGO und betrifft einen mit der vorliegenden Situation nicht vergleichbaren Sachverhalt.

b) Es besteht auch keine Divergenz zu dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1978 (a.a.O.). Die Beschwerde entnimmt diesem Beschluß den abstrakten Rechtssatz, das Rechtsschutzinteresse entfalle jedenfalls dann nicht, wenn der Vorausleistungsbescheid durch den endgültigen Heranziehungsbescheid nicht aufgehoben oder für gegenstandslos erklärt, sondern lediglich die bereits entrichtete Vorausleistung auf die endgültig geforderte Abgabe angerechnet werde; in diesem Fall bleibe der Vorausleistungsbescheid weiterhin Rechtsgrundlage für den mit ihm verlangten Teil der Abgabe. Die Beschwerde sieht insoweit einen hierzu bestehenden Widerspruch des Berufungsurteils, als das Oberverwaltungsgericht davon ausgehe, daß der vorläufige Bescheid durch den endgültigen Bescheid gegenstandslos geworden sei und deshalb das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage gegen den vorläufigen Gebührenbescheid entfalle.

Eine das revisible Recht betreffende Divergenz ergibt sich daraus jedoch nicht. Die Beschwerde verkennt, daß das Bundesverwaltungsgericht die von ihr zitierte Aussage ausdrücklich als eine Feststellung des damaligen Berufungsurteils gekennzeichnet und im Anschluß daran erklärt hat, das Verhältnis von Vorausleistungsbescheid und endgültigem Bescheid beurteile sich "in dem hier landesrechtlich geregelten Bereich des Kommunalabgabenrechts nach irrevisiblem Recht" (a.a.O., S. 49). 0 b der nachfolgende Erlaß eines endgültigen Heranziehungsbescheides einen vorangegangenen vorläufigen Gebührenbescheid oder einen Vorausleistungsbescheid in jeder Hinsicht gegenstandslos macht, ihn also als Rechtsgrund vollständig "ablöst", ist - wie bereits erwähnt - in erster Linie eine Frage des materiellen Fachrechts, hier also des irrevisiblen Landesrechts, und nicht des Prozeßrechts. W e n n der endgültige Bescheid in Auslegung des Fachrechts zur Gegenstandslosigkeit des vorläufigen Bescheides führt, also alle den Kläger belastenden Rechtswirkungen des vorläufigen Bescheides entfallen läßt, knüpft das Prozeßrecht daran die vom Berufungsgericht im vorliegenden Fall gezogene Konsequenz. Mit dieser das revisible Recht betreffenden, prozeßrechtlichen Folgerung steht auch die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang. Soweit die vorausgesetzte Frage nach dem Verhältnis des endgültigen zum vorläufigen Gebührenbescheid von den jeweiligen Berufungsgerichten unterschiedlich beantwortet worden ist, betrifft die Divergenz weder Bundesrecht noch in Wahrheit einen vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz.

3. Die abschließend erhobene Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), das Oberverwaltungsgericht habe anstelle eines Sachurteils zu Unrecht durch Prozeßurteil entschieden, setzt voraus, daß das Berufungsgericht die Zulässigkeit der Klage unzutreffend verneint hat. Da das Berufungsurteil auf der Grundlage des irrevisiblen Landesrechts insoweit aus den bereits erörterten Gründen nicht zu beanstanden ist, trifft dieser Vorwurf jedoch nicht zu.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 13, 14 GKG.