Vorinstanz

FG Düsseldorf

Leitsatz

»Die in § 6a MGV zur Berechnung der vorläufigen spezifischen Anlieferungsreferenzmenge für ehemalige Nichtvermarkter festgelegte Kürzung der Prämienmilchmenge um 15 % ist vom Verordnungsgeber zutreffend ermittelt worden.«

Normenkette

EGV Art. 39, Art. 40 Abs. 3 Unterabs. 2; GG Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 ; MGV § 4, § 6a; VO ( EWG) Nr. 857/84 Art. 2, Art. 3a Abs. 2 m ;

Fundstellen

BB 1995, 1892

BFHE 178, 265

Gründe

I. Die Kläger und Revisionskläger (Kläger) sind Landwirte, die in ihrem Betrieb Milch erzeugen. Gemäß der Verordnung ( EWG) Nr. 1078/77 (VO Nr. 1078/77) des Rates vom 17. Mai 1977 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften- --ABlEG-Nr. L 131/1) war ihnen eine Nichtvermarktungsprämie für eine Prämienmenge von 118 201 kg Milch (Prämienmilchmenge) bewilligt worden. Die eingegangene Verpflichtung zur Nichtvermarktung von Milch endete im Jahre 1985.

Ihr Käufer berechnete ihnen aufgrund von § 6a der Milch-Garantiemengen-Verordnung ( MGV) i.d.F. der 20.Verordnung zur Änderung der MGV vom 19. Juli 1991 (BGBl I 1991, 1597) eine spezifische Referenzmenge von 100 471 kg (= 85 % der Prämienmilchmenge).

Ursprünglich hatten die Kläger eine Erhöhung ihrer spezifischen Referenzmenge auf 100 % ihrer Prämienmilchmenge begehrt. Nachdem die in dieser Sache vom Finanzgericht (FG) eingeholte Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) vom 5. Mai 1994 Rs. C-21/92 (EuGHE I 1994, 1619-1655) ergangen war, erstrebten sie nur noch die Erhöhung der ihnen berechneten spezifischen Referenzmenge auf 91 5 % der Prämienmilchmenge.

Der EuGH hatte auf die ihm zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen des FG entschieden:

1. Art. 3a der Verordnung ( EWG) Nr. 857/84 (VO Nr. 857/84) des Rates vom 31. März 1984 (ABlEG Nr. L 90/13) i.d.F. der Verordnung ( EWG) Nr. 1639/91 (VO Nr. 1639/91) des Rates vom 13. Juni 1991 (ABlEG Nr. L 150/35) ist dahin auszulegen, daß die Basiskürzung zu dem Prozentsatz hinzukommt, der für sämtliche Kürzungssätze repräsentativ ist, die auf die gemäß Art. 2 VO Nr. 857/84 festgelegten Referenzmengen angewendet werden.

2. Die Prüfung der übrigen Vorlagefragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 i.d.F. der VO Nr. 1639/91 beeinträchtigen könnte.

Das FG wies die Klage ab (Entscheidungen der Finanzgerichte -- EFG-- 1995, 223, nur Leitsatz).

Mit ihrer Revision machen die Kläger u.a. geltend, das Urteil verkenne die Tragweite der in Art. 39 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ( EGV) niedergelegten Ziele und Grundsätze der Marktordnungsregelung sowie des in Art. 40 EGV normierten Diskriminierungsverbots und verstoße gegen den gemeinschaftsrechtlich und grundgesetzrechtlich geschützten Gleichheitsgrundsatz. Gerechtfertigt sei nur eine Kürzung um 8,5 % (Basisabzug von 4,5 % zzgl. erfolgter Stillegungen in Höhe von 4 %). Bei der darüber hinausgehenden Kürzung von 6,5 % handele es sich, wie das FG München in seinem Urteil vom 27. Juli 1994 3 K 1512/93 zu Recht festgestellt habe, weder um einen tatsächlichen repräsentativen, noch um einen rechnerisch ermittelten noch um einen in Anwendung von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 nach objektiven Kriterien gestaffelten repräsentativen Kürzungssatz. Die Bezugsgrößen, aus denen das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BML) den repräsentativen Kürzungssatz ermittelt habe, seien dafür ungeeignet, weil die Anzahl der milcherzeugenden Betriebe in den Jahren 1983 bis 1990 nicht gleich und identisch geblieben sei. Bei der Berechnung des repräsentativen Kürzungssatzes müßten nämlich sämtliche Betriebe ausscheiden, die vor dem 2. April 1984 bzw. vor dem 1. April 1990 die Milchproduktion endgültig eingestellt hätten. Der repräsentative Kürzungssatz beziehe sich auf die Kürzungen, die auf Erzeuger angewendet würden, die die Milchproduktion nach dem 2. April 1984 fortgesetzt haben. Die Zahl der Betriebe, die die Milcherzeugung vollständig eingestellt haben, könne zu einem hohen Prozentsatz zur Minderung der Anlieferungsreferenzmenge (ARM) zwischen 1983 und 1990 beigetragen haben. Betriebe, die weiterhin Milch geliefert hätten, brauchten möglicherweise keine oder nur ganz geringe Kürzungen hinzunehmen. Ihnen seien durch verschiedene Aktionen Milchquoten wiederum zugeteilt worden. Die Ausführungen in der Vorentscheidung, daß die ehemaligen Nichtvermarkter durch den über 8,5 % hinausgehenden Kürzungssatz nicht besonders betroffen würden, seien nicht zu akzeptieren. Die ehemaligen Nichtvermarkter müßten vielmehr --anders als die übrigen Erzeuger-- lediglich aufgrund der Tatsache, daß sie erst später mit der Milcherzeugung wieder hätten beginnen können, einen (zusätzlichen) durchschnittlichen Kürzungssatz von 6,5 % ohne Differenzierungsmöglichkeit hinnehmen.

Der Verordnungsgeber hätte zunächst feststellen müssen, ob, bezogen auf die im Jahre 1990 noch produzierenden Betriebe, überhaupt ein repräsentativer Kürzungssatz festzustellen sei und wenn ja, hätte er diesen auf die ca. 5 500 "SLOM-Betriebe" (ehemalige Nichtvermarkter) entsprechend § 4 Abs. 3 MGV a.F. aufteilen müssen. Das FG habe zudem die Auskunft des BML vom 12. Juli 1994, für eine Differenzierung hätten nur 0,58 % zur Verfügung gestanden, kritiklos hingenommen.

Die Kläger beantragen, unter Aufhebung der Vorentscheidung, der Verwaltungsentscheidungen (vom 11. September 1986 und vom 13. Januar 1987) und der Neuberechnungen durch die Käufer (vom 13. Juli 1989 und vom 6. September 1991) für die Kläger eine spezifische Referenzmenge in Höhe von 91,5 % der Prämienmilchmenge festzusetzen.

Das Hauptzollamt (HZA) beantragt, die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

II. Die Revision ist unbegründet. Das FG hat zutreffend entschieden, daß den Klägern eine spezifische Referenzmenge, die 85 % ihrer Prämienmilchmenge übersteigt, nicht zusteht. Die in § 6a MGV zur Berechnung der vorläufigen spezifischen ARM für ehemalige Nichtvermarkter festgelegte Kürzung der Prämienmilchmenge um 15 % ist vom Verordnungsgeber zutreffend ermittelt worden.

1. Grundlage für die Berechnung der spezifischen Referenzmenge für ehemalige Nichtvermarkter ist § 6a MGV, der seinerseits auf Art. 3a VO Nr. 857/84 i.d.F. der VO Nr. 1639/91 zurückgeht. Nach § 6a Abs. 1 S. 2 MGV entspricht die spezifische Referenzmenge der um 15 % gekürzten Milchmenge, für die der Prämienanspruch nach der VO Nr. 1078/77 fortbestand oder erworben wurde (Prämienmilchmenge). Nach den vom FG getroffenen Feststellungen setzt sich der Kürzungssatz von 15 % aus der nach Art. 3a VO Nr. 857/84 erforderlichen Basiskürzung von 4,5 % und einem repräsentativen Kürzungssatz von 10,5 % zusammen.

Nachdem der EuGH auf das Vorabentscheidungsersuchen des FG hin entschieden hat, daß die Basiskürzung in Höhe von 4,5 % als allgemeiner Aussetzungssatz zu dem repräsentativen Kürzungssatz hinzukommt (EuGH, Urteil in EuGHE I 1994, 1619-1655), ist nur noch die Höhe des repräsentativen Kürzungssatzes streitig, den der nationale Verordnungsgeber aus dem Verhältnis zwischen der für das Milchwirtschaftsjahr 1990/1991 durch Art. 5c Abs. 3 der Verordnung ( EWG) Nr. 804/68 (VO Nr. 804/68) i.d.F. der Verordnung ( EWG) Nr. 3879/89 (VO Nr. 3879/89) des Rates vom 11. Dezember 1989 (ABlEG Nr. L 378/l) festgelegten Gesamtgarantiemenge von 22,519 Mio. Tonnen zu der im Kalenderjahr 1983 tatsächlich gelieferten Milchmenge in Höhe von 25,176 Mio. Tonnen ermittelt hat.

2. Der Senat folgt den Ausführungen des FG, nach denen der nationale Verordnungsgeber diesen repräsentativen Kürzungssatz in Höhe von 10,5 % zutreffend ermittelt hat. Diese Berechnung steht in Übereinstimmung mit den durch Art. 3a VO Nr. 857/84 geregelten --nicht übergeordnetem Gemeinschaftsrecht widersprechenden (vgl. EuGH, Urteil in EuGHE I 1994, 1619-1655)-- Vorgaben.

a) Gemäß Art. 3a Abs. 2 Unterabs. 1 VO Nr. 857/84 wird die den ehemaligen Nichtvermarktern auf Antrag zuzuteilende spezifische Referenzmenge von den Mitgliedstaaten nach objektiven Kriterien festgelegt, indem die Prämienmilchmenge um einen Prozentsatz gekürzt wird, der für sämtliche Kürzungssätze repräsentativ ist, die auf die gemäß Art. 2 VO Nr. 857/84 festgelegten Referenzmengen --auf jeden Fall mit einer Basiskürzung um 4,5 %-- angewendet werden. Bei den Kürzungssätzen handelt es sich um die von den Mitgliedstaaten nach Art. 2 VO Nr. 857/84 vorzunehmenden Kürzungen in bezug auf eine bestimmte Ausgangsmenge mit dem Ziel, daß die Summe der Einzelreferenzmengen eine bestimmte Gesamtgarantiemenge nicht überschreitet, die für den betreffenden Mitgliedstaat durch Art. 5c VO Nr. 804/68 in seiner jeweils maßgebenden Fassung festgelegt worden ist.

Dabei sind die Kürzungssätze so zu bemessen, daß auch die Zuteilung von Referenzmengen in Anwendung der Art. 3, 3a und 4 VO Nr. 857/84 nicht zu einer Überschreitung der Gesamtgarantiemenge führt (Art. 5 VO Nr. 857/84). Die danach in der Bundesrepublik vorzunehmenden Kürzungen sind in § 4 Abs. 2 und 3 MGV und hinsichtlich der nachträglich durch Stillegung zugeteilter Referenzmengen vorzunehmenden Kürzung in § 4a MGV geregelt.

b) Nach der in der Bundesrepublik in Übereinstimmung mit Art. 2 VO Nr. 857/84 gewählten Berechnungsmethode sind die Kürzungen grundsätzlich von der im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milchmenge (Ausgangsmenge) vorgenommen worden (§ 4 Abs. 2 und 3 MGV). Das gilt mittelbar auch für die Stillegung von Referenzmengen, weil diese sich auf die nach § 4 Abs. 2 und Abs. 3 MGV festgelegten Referenzmengen beziehen. Nur in Ausnahmefällen (§§ 6, 8 MGV) ist eine in einem anderen Zeitraum gelieferte Milchmenge als Ausgangsmenge oder eine nach anderen Grundsätzen bestimmte Ausgangsmenge zugrunde gelegt worden. Ziel blieb jedoch, die 1983 tatsächlich gelieferte Menge durch entsprechende Kürzungen auf eine für die einzelnen Milchwirtschaftsjahre jeweils festgelegte Gesamtgarantiemenge herabzuführen. Diesem System entspricht es, daß der Verordnungsgeber den nach Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 zu ermittelnden repräsentativen Kürzungssatz, der zunächst ein Durchschnittssatz sämtlicher vorgenommener Kürzungen der Ausgangsmenge ist, aus dem Verhältnis zwischen der im Kalenderjahr 1983 gelieferten (ungekürzten) Gesamtmenge (Ausgangsmenge) und der für das Milchwirtschaftsjahr 1990/1991 festgelegten Gesamtgarantiemenge ermittelt hat.

Dieser Folgerung aus Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 steht dessen Wortlaut nicht entgegen. Zwar bezieht dieser die zur Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes zu berücksichtigenden Kürzungssätze "auf die gemäß Art. 2 festgelegten Referenzmengen". Das rechtfertigt aber nicht die Schlußfolgerung, daß im Falle der Bundesrepublik nicht die im Kalenderjahr 1983 tatsächlich gelieferte Milchmenge, sondern die um die nach Art. 2 VO Nr. 857/84 i.V.m. § 4 MGV gekürzte Menge als Referenzmenge und damit Ausgangsmenge zugrunde zu legen ist und daß erst die darauf vorgenommenen Kürzungen für die Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes zu berücksichtigen sind. Nach dem letzten S. des 6.Erwägungsgrundes zur VO Nr. 1639/91, mit der Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 seine jetzige Fassung erhalten hat, sind unter der nach Art. 2 VO Nr. 857/84 festgelegten Referenzmenge i.S. von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 jeweils die Mengen zu verstehen, zwischen denen Art. 2 Abs. 1 VO Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten die Wahl läßt, nämlich entweder die im Kalenderjahr 1981 gelieferte Menge oder die im Kalenderjahr 1983 gelieferte Menge. Danach ist die in dem jeweils gewählten Kalenderjahr gelieferte Menge die festgelegte Referenzmenge i.S. des Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 und damit die jeweilige Ausgangsmenge, zu der entweder ein Zuschlag hinzukommt (Menge 1981 + 1 %) oder von der eine Kürzung vorzunehmen ist (Menge 1983./. Kürzungen nach Art. 2 VO Nr. 857/84). Demgemäß ist bei den ehemaligen Nichtvermarktern ein Abschlag anzuwenden, "der dem Durchschnitt aller auf (Dauer-)Erzeuger gemäß Art. 2 VO Nr. 857/84 angewendeten Abschläge entspricht...". Die Abschläge nach Art. 2 beziehen sich in der Bundesrepublik --von der hier nicht in Betracht kommenden Ausnahme abgesehen-- auf die im Kalenderjahr 1983 gelieferte Menge. Auch der EuGH geht in seiner in dieser Sache eingeholten Vorabentscheidung in EuGHE I 1994, 1619-1655 erkennbar von dieser Auslegung des Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 aus. Das ergibt sich deutlich aus der Rz. 36 des Urteils, wonach der für sämtliche Kürzungssätze repräsentative Prozentsatz ausgehend von dem Referenzjahr 1983 (nämlich der darin gelieferten Menge) zu errechnen ist.

Da nach Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 nur die vorgenommenen Kürzungen im Hinblick auf die im Kalenderjahr 1983 gelieferte Menge zu berücksichtigen sind, kann es auf die Veränderungen nicht ankommen, die bei einzelnen Erzeugern dadurch eingetreten sind, daß sich ihre individuelle Referenzmenge durch z.B. Zupacht eines Betriebes oder durch den Zuerwerb oder die Zuteilung bestimmter zusätzlicher Referenzmengen erhöht hat. Gleichermaßen ohne Bedeutung ist deshalb auch die Entwicklung der Anzahl derjenigen Erzeuger, die keine Nichtvermarktungsverpflichtung übernommen hatten (Dauererzeuger), im Verhältnis zu der zur Verfügung stehenden Gesamtgarantiemenge. Aus den genannten Größen läßt sich nämlich nichts dafür entnehmen, in welchem Maße die Ausgangsmenge zur Erreichung der vorgegebenen Gesamtgarantiemenge gekürzt wurde. Allein darauf kommt es aber --wie ausgeführt-- nach dem Wortlaut des Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 und dem Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, an.

Auch die Ausführungen des EuGH in den Urteilen vom 11. Dezember 1990 Rs. C-189/89 und C-217/89 (EuGHE I 1990, 4539-4584 und 4585-4605), die Anlaß zur Neufassung des Art. 3a VO Nr. 857/84 durch die VO Nr. 1639/91 waren, führen nicht, wie das FG München in seinem von den Klägern genannten Urteil vom 27. Juli 1994 3 K 1512/93 meint, zu einer anderen Auslegung der Vorschrift. In diesen Entscheidungen hat der EuGH zwar anerkannt, daß der Rat einen Kürzungssatz anwenden durfte, der einem repräsentativen Wert der Kürzungssätze für die Erzeuger entsprach, die die Erzeugung fortgesetzt hatten (vgl. EuGH, Urteil in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 21). Dies bedeutet aber nicht, daß für die Ermittlung des repräsentativen Kürzungssatzes auf die konkrete Entwicklung der Referenzmenge in den Betrieben von Dauererzeugern abzustellen ist, in denen die Milcherzeugung im Gegensatz zu den Betrieben ehemaliger Nichtvermarkter ununterbrochen fortgesetzt wurde. Vielmehr wird damit nur allgemein der Grundsatz zum Ausdruck gebracht, daß der Kürzungssatz wegen des erforderlichen Vertrauensschutzes bei ehemaligen Nichtvermarktern nicht so hoch angesetzt werden darf, daß seine Anwendung auf eine Beschränkung hinausläuft, die die ehemaligen Nichtvermarkter gerade wegen der von ihnen eingegangenen Nichtvermarktungsverpflichtung besonders beeinträchtigt (vgl. u.a. EuGH, Urteile vom 28. April 1988 Rs. 120/86, EuGHE 1988, 2321, Rz. 24; Rs. 170/86, EuGHE 1988, 2355, Rz. 13). In diesen Entscheidungen geht es --wie in den Folgeentscheidungen (zuletzt EuGH, Urteil vom 3. Dezember 1992 Rs. C-264/90, Zeitschrift für Zölle + Verbrauchsteuern --ZfZ-- 1993, 49, Rz. 8)-- daher nur um den Kürzungssatz für ehemalige Nichtvermarkter im Vergleich zu dem bei Dauererzeugern auf die anfängliche Referenzmenge angewandten Kürzungssatz, nicht aber um die tatsächliche Entwicklung, die die Referenzmenge bei ihnen durch den Hinzuerwerb oder die Zuteilung von zusätzlichen Referenzmengen im Einzelfall möglicherweise genommen hat.

Wie das FG ferner in Übereinstimmung mit der von ihm eingeholten Vorabentscheidung des EuGH (in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 30-36) zutreffend ausgeführt hat, ist es nicht zu beanstanden, daß der Verordnungsgeber nicht berücksichtigt hat, daß die ehemaligen Nichtvermarkter an der Produktionssteigerung von 1981 bis 1983 nicht teilgenommen haben. Der Umstand, daß die ehemaligen Nichtvermarkter nicht zur Erhöhung der 1983 angelieferten Milchmenge gegenüber 1981 beigetragen haben, hinderte daher den Verordnungsgeber nicht, zur Berechnung des durchschnittlichen Kürzungssatzes von der im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milchmenge auszugehen.

c) Der Senat teilt auch die in der Vorentscheidung vertretene Auffassung, daß der Verordnungsgeber nicht gegen den in Art. 40 Abs. 3 Unterabs.2 EGV und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes ( GG) normierten Gleichheitssatz verstoßen hat, indem er für alle ehemaligen Nichtvermarkter einen durchschnittlichen und nicht einen nach Betriebsgrößen gestaffelten Kürzungssatz festgelegt hat.

Zwar hat der EuGH in der eingeholten Vorabentscheidung (in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 37-39) zum Ausdruck gebracht, daß Art. 3a VO Nr. 857/84 die Anpassung des repräsentativen Prozentsatzes (Kürzungssatzes) aus den in Art. 2 Abs. 2 VO Nr. 857/84 vorgesehenen Gründen zuläßt. Gleichzeitig hat er darauf hingewiesen, daß eine solche Anpassung aber nur schwer möglich ist und praktisch nur nach Maßgabe der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen, d.h. nach Maßgabe der Größe des Betriebes angepaßt werden kann (in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 38). Aus diesen Ausführungen ist aber nicht zu entnehmen, daß der EuGH eine solche Anpassung des rechnerisch ermittelten durchschnittlichen Kürzungssatzes auf jeden Fall für notwendig hält; vielmehr ergibt sich daraus nur, daß eine solche Anpassung, falls praktisch möglich, zur Wahrung der Gleichbehandlung erforderlich sein kann.

Wie das FG zu Recht ausgeführt hat, stehen Dauererzeuger ehemaligen Nichtvermarktern nicht gleich, so daß der Verordnungsgeber schon deshalb nicht verpflichtet war, eine der Regelung für Dauererzeuger entsprechende Differenzierung des Kürzungssatzes auch für ehemalige Nichtvermarkter vorzunehmen. Dauererzeuger mußten nämlich die in § 4 MGV vorgesehenen Kürzungen in der laufenden Produktion umsetzen und waren damit einer unmittelbaren Belastung ausgesetzt.

Die vorzunehmenden Kürzungen der abgabenfrei anlieferbaren Milchmenge konnten je nach Betriebsgröße unterschiedlich einschneidende Auswirkungen auf das Auskommen der betreffenden Dauererzeuger haben. Um u.a. diese Auswirkungen abzumildern, hat der Verordnungsgeber den Kürzungssatz bei großen Betrieben erhöht (§ 4 Abs. 2 S. 3 MGV), um ihn bei kleinen Betrieben senken zu können (§ 4 Abs. 3 MGV). Demgegenüber sind die ehemaligen Nichtvermarkter von den Kürzungen erst dann betroffen, wenn sie die Milcherzeugung wieder aufnehmen. Sie können ihre betrieblichen Maßnahmen, insbesondere Investitionen, vorher auf die vorgeschriebene Kürzung einrichten und haben die Möglichkeit, vor Wiederaufnahme der Produktion zu entscheiden, ob sich die Milcherzeugung zu den veränderten Bedingungen für sie im Einzelfall noch lohnt. Schon wegen dieser entscheidenden Unterschiede in ihrer wirtschaftlichen Ausgangslage können ehemalige Nichtvermarkter keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit Dauererzeugern haben. Der Senat braucht daher insoweit nicht auf die Ausführungen des FG einzugehen, nach denen der Verordnungsgeber bei Festlegung des Kürzungssatzes die ihm bei Beachtung des Gleichheitssatzes eingeräumten weiten Ermessensgrenzen nicht überschritten hat.

Ehemalige Nichtvermarkter haben im Verhältnis zu Dauererzeugern allerdings einen Anspruch auf Vertrauensschutz. Daraus folgt aber nicht, daß es den ehemaligen Nichtvermarktern ermöglicht werden muß, ihre Erzeugung zu den gleichen Bedingungen wie vor der Einstellung der Milchproduktion wiederaufnehmen zu können. Der Vertrauensschutz gewährleistet nur, daß die ehemaligen Nichtvermarkter von Beschränkungen freizustellen sind, die sie in besonderer Weise deswegen treffen würden, weil sie sich befristet zur Nichtvermarktung von Milch entschlossen haben (EuGH, Urteile in EuGHE 1988, 2321, Rz. 24; in EuGHE 1988, 2355, Rz. 13; in EuGHE I 1990, 4539-4584, Rz. 22; vom 22. Oktober 1992 Rs. C-85/90, EuGHE I 1992, 5305; in ZfZ 1993, 49, Rz. 8; vom 27. Januar 1994 Rs. C-98/91, EuGHE I 1994, 248 ff., Rz. 26; in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 21). Dabei ist nur insgesamt die Gruppe der Dauererzeuger mit der Gruppe der ehemaligen Nichtvermarkter zu vergleichen (vgl. EuGH, Urteil in EuGHE I 1994, 1619-1655, Rz. 33). Der Verordnungsgeber hat diesen Vertrauensschutz dadurch hinreichend gewährleistet, daß nach § 6a Abs. 1 MGV ein pauschaler Kürzungssatz angewendet wird, der im Durchschnitt dem der auf die anfängliche Referenzmenge von Dauererzeugern angewendeten Kürzungssätze entspricht. Damit ist sichergestellt, daß die Gruppe ehemaliger Nichtvermarkter nicht in besonderer Weise gegenüber Dauererzeugern benachteiligt wird.

Eine den Vertrauensschutz vernachlässigende Benachteiligung ist entgegen der Auffassung der Kläger auch nicht darin zu sehen, daß bei der Ermittlung des Kürzungssatzes der den Dauererzeugern mögliche Zuerwerb von zusätzlichen Referenzmengen nicht berücksichtigt wurde. Denn der Zuerwerb wäre für die ehemaligen Nichtvermarkter nur eine hypothetische Möglichkeit gewesen, weil sie während ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung keine Milch erzeugen durften. Diese nur hypothetische Möglichkeit wird aber von dem Vertrauensschutz nicht umfaßt und ist daher auch bei der Ermittlung des realen repräsentativen Kürzungssatzes, wie dies in Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 vorgeschrieben ist, nicht berücksichtigt worden. Dementsprechend durfte sie auch der nationale Verordnungsgeber nicht berücksichtigen.

Mit dem Vertrauensschutz nicht zu verwechseln ist ein möglicherweise bestehender Anspruch der ehemaligen Nichtvermarkter auf Schadensersatz wegen einer rechtswidrigen Nichtzuteilung einer ARM nach Ablauf der Nichtvermarktungsverpflichtung (vgl. dazu EuGH, Urteil vom 19. Mai 1992 verb. Rsn. C-104/89 und C-37/90, EuGHE I 1992, 3061). Um den Ausgleich dieses in der Vergangenheit liegenden Schadens geht es im Streitfall aber nicht; hier ist vielmehr nur über die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge aufgrund von Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 für die Zukunft zu entscheiden.

Der Verordnungsgeber hat auch nicht dadurch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, daß er die ehemaligen Nichtvermarkter untereinander gleich behandelt hat. Zwar kann der in Art. 40 Abs. 3 Unterabs.2 EGV und Art. 3 Abs. 1 GG gleichermaßen festgelegte Gleichbehandlungsgrundsatz auch verletzt sein, wenn wesentlich Ungleiches gleich behandelt wird (vgl. Bundesfinanzhof --BFH--, Urteil vom 26. Mai 1992 VII R 98/90, BFHE 168, 488 m.w.N.; EuGH, Urteil vom 19. März 1992 Rs. C-311/90, EuGHE I 1992, 2061 ff., Rz. 18). Ebenso wie Gesetze können indes auch Verordnungen nur in eingeschränktem Maße von den Gerichten daraufhin überprüft werden, ob der Gleichbehandlungsgrundsatz eingehalten worden ist. Denn auch der Verordnungsgeber hat ein weites Ermessen bei der Ausgestaltung seiner Verordnungen. Das ausgeübte Ermessen kann von den Gerichten nur daraufhin überprüft werden, ob der Verordnungsgeber die ihm gesetzten Grenzen des Ermessens überschritten hat. Keinesfalls dürfen die Gerichte ihre Erwägungen an die Stelle der Ermessenserwägungen des Verordnungsgebers setzen. Was im einzelnen gleich und was als so verschieden anzusehen ist, daß eine Ungleichbehandlung geboten ist, hat zunächst der Verordnungsgeber im Rahmen seiner ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit zu entscheiden (Bundesverfassungsgericht-, --BVerfG-Beschluß vom 23. März 1994 1 BvL 8/85, BVerfGE 90, 226, 239). Der Senat hat daher nicht zu untersuchen, ob in § 6a Abs. 1 MGV hinsichtlich des anzuwendenden Kürzungssatzes die zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden worden ist, sondern nur, ob darin die verfassungsrechtlichen Grenzen der Gestaltungsfreiheit eingehalten worden sind (vgl. BFHE 168, 488, 490 f.).

Der Senat hält diese Grenzen --im Ergebnis wie die Vorinstanz-- nicht für überschritten. Denn soziale Gesichtspunkte, wie sie in § 4 Abs. 2 S. 3 und Abs. 3 MGV hinsichtlich der Bemessung des Kürzungssatzes bei Einführung der Milch-Garantiemengen-Regelung für Dauererzeuger anders als im Falle von § 6a Abs. 1 MGV bei Zuteilung der spezifischen Referenzmenge an ehemalige Nichtvermarkter berücksichtigt worden sind, können bei der Beurteilung der Frage, ob die Festlegung des Kürzungssatzes durch § 6a Abs. 1 MGV dem Gleichheitsgrundsatz, widerspricht, keine entscheidende Rolle spielen. Bei der Festlegung dieses Kürzungssatzes geht es nämlich primär nicht darum, einen Ausgleich für soziale Unterschiede zu schaffen oder wie bei der Erhebung von Steuern die Leistungsfähigkeit als Maßstab für einen angemessenen Beitrag zur Finanzierung des Staatshaushalts zu berücksichtigen (BFHE 168, 488, 491). Die Bemessung des Kürzungssatzes in der durch § 6a Abs. 1 MGV vorgesehenen Höhe von 15 % (4,5 % + 10,5 %) sollte vielmehr --wie bereits ausgeführt-- nur dazu dienen, den Vertrauensschutz der ehemaligen Nichtvermarkter zu gewährleisten.

Unter Berücksichtigung dieses Zieles konnte es für den Verordnungsgeber nur auf die Prämienmenge der ehemaligen Nichtvermarkter ankommen, die er durch Anwendung eines Kürzungssatzes entsprechend dem für Dauererzeuger angewandten kürzen mußte. Er brauchte dabei --jedenfalls unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes in bezug auf andere ehemalige Nichtvermarkter-- keine Überlegungen darüber anzustellen, ob die Maßnahme Betriebe unterschiedlicher Größenordnung unterschiedlich hart treffen würde. Solche Überlegungen liegen vielmehr --wie der Senat bereits in einem ähnlichen Fall befunden hat (BFHE 168, 488, 492)-- im Bereich der Landwirtschaftspolitik und der dort zu treffenden grundsätzlichen Entscheidungen darüber, in welchem Maße kleinere Betriebe im Verhältnis zu größeren unter sozial-, bevölkerungs- und umweltpolitischen Gesichtspunkten zu schonen sind. Auch nach der Rechtsprechung des EuGH liegt eine Diskriminierung und damit Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes nicht vor, wenn die Maßnahme wie im Streitfall auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepaßten Kriterien beruht (EuGH, Urteil in EuGHE I 1992, 2061, Rz. 19). Es kann daher dahingestellt bleiben, ob und inwieweit der Verordnungsgeber trotz seiner Verpflichtung zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zur pauschalen Festlegung des Kürzungssatzes in § 6a Abs. 1 MGV berechtigt gewesen wäre, weil er sich bei der Ausgestaltung seiner Normen generalisierender, typisierender oder pauschalierender Regelungen bedienen darf (vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1993 1 BvL 20/85, BStBl II 1994, 59, 62; vom 8. Oktober 1991 1 BvL 50/86, BVerfGE 84, 348, 359; BFH, Urteile vom 20. Oktober 1992 VII R 33/92, BFHE 169, 247, 249; vom 17. Oktober 1985 VII R 59/84, BFHE 145, 262, 265).

lm übrigen haben die Kläger auch nicht dargelegt, daß sie durch die Anwendung des nur pauschal ermittelten repräsentativen Kürzungssatzes in besonderer Weise gegenüber anderen ehemaligen Nichtvermarktern belastet werden.

d) Auch die --allerdings ohne Begründung-- gerügte Verletzung des Art. 39 EGV durch § 6a Abs. 1 MGV liegt nicht vor. Art. 39 EGV setzt mehrere Ziele, zwischen denen sowohl die Gemeinschaftsorgane wie die Mitgliedstaaten ständig einen Ausgleich schaffen müssen, wenn die Ziele für sich betrachtet in einem Widerspruch zueinander stehen. Soweit ihm die in Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 enthaltene Regelung den Spielraum dazu gibt, hat daher auch der nationale Verordnungsgeber unter dem Gesichtspunkt des Art. 39 EGV einen weiten Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Regelung in nationales Recht (vgl. EuGH, Urteil in EuGHE I 1992, 2061, Rz. 13; BFH-Urteil in BFHE 168, 488, 492). lm Streitfall sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß der Verordnungsgeber diesen Ermessensspielraum bei der Durchführung des Art. 3a Abs. 2 VO Nr. 857/84 überschritten hätte. Selbst wenn man die bei der Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik nach Art. 39 Abs. 1 EGV zu berücksichtigenden Gesichtspunkte dahin verstehen würde, daß bäuerliche Kleinbetriebe gegenüber Großbetrieben besonders schutzwürdig sind, sind sie jedoch nicht so konkret, daß man daraus im vorliegenden Fall die Notwendigkeit zu einer Staffelung des Kürzungssatzes nach Betriebsgrößen ableiten müßte. Dies gilt um so mehr, als es im Falle der Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an ehemalige Nichtvermarkter nicht um die Erhaltung einer bestimmten landwirtschaftlichen Tätigkeit, sondern darum geht, die Wiederaufnahme einer zeitweilig nicht mehr ausgeübten Tätigkeit zu ermöglichen. In diesem Fall muß es dem Verordnungsgeber in noch weiterem Umfang überlassen bleiben zu entscheiden, ob er im Rahmen der in Art. 39 EGV festgelegten Ziele der Agrarpolitik gerade die Wiederaufnahme der Milcherzeugung in Kleinbetrieben gegenüber größeren Betrieben besonders begünstigen will (vgl. BFH-Urteil in BFHE 168, 488, 493).