Normenkette

VwGo § 68 BSHG § 120 Abs. 2 Satz 4

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

1. Hat der Sozialhilfeträger Hilfeleistungen durch eine Vorabentscheidung dem Grunde nach für einen in die Zukunft hineinreichenden, über den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung hinausgehenden Zeitraum abgelehnt, so erfaßt die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme den Regelungszeitraum auch über die Widerspruchsentscheidung hinaus.

2. Ist mit einer solchen Vorabentscheidung eine Kürzungsregelung im Sinne von § 120 Abs. 2 Satz 4 BSHG getroffen worden und wird auf dieser Grundlage Sozialhilfe jeweils gekürzt ausgezahlt, muß der Hilfeempfänger, wenn er gegen die Vorabentscheidung Widerspruch erhoben hat, nicht jeweils gesondert (und erneut) Widerspruch gegen die gekürzten Auszahlungen einlegen.

Urteil des 5. Senats vom 14. Juli 1998 - BVerwG 5 C 2.97 -

Vorinstanz

I. VG Hamburg vom 25.03.1994 - Az.: 8 VG 3725/92 - II. OVG Hamburg vom 28.07.1995 - Az.: OVG Bf IV 14/94 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 5 C 2.97 OVG Bf IV 14/94

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 14. Juli 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Säcker und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Pietzner, Schmidt, Dr. Rothkegel und Dr. Franke

ohne weitere mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. Juli 1995 wird aufgehoben, soweit es den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 25. März 1994 ergänzt und im übrigen die Klage abgewiesen hat. Der Gerichtsbescheid wird dahin ergänzt, daß die Beklagte ferner verpflichtet wird, den Klägern Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe weiterer 10 % der jeweils gültigen Regelsätze gemäß § 22 BSHG für die Zeit vom 1. Oktober bis zum 27. Dezember 1992 und vom 24. Mai bis zum 31. August 1993 zu bewilligen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Gründe

I.

Die Kläger - asylsuchende Eheleute mit vier Kindern aus Afghanistan - begehren von der Beklagten um 10 % höhere Regelsatzleistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz für die Zeit ab dem 1. Oktober 1992, dem Zeitpunkt der Bekanntgabe eines über ihr Sozialhilfebegehren ergangenen Widerspruchsbescheids.

Die Kläger hatten von der Beklagten bereits seit August 1988 laufende Hilfe zum Lebensunterhalt erhalten, dann aber im Herbst 1990 das Bundesgebiet verlassen. Im Juni 1991 reisten sie erneut ein und erhielten von der Beklagten in Übereinstimmung mit der Gültigkeitsdauer der von ihnen vorgelegten Duldung für Asylbewerber Hilfe zum Lebensunterhalt bis zum 18. Juli 1991. Eine erneute Vorsprache beim Sozialamt erfolgte erst am 12. August 1991, so daß ihnen erst von diesem Tage an Hilfe zum Lebensunterhalt bewilligt wurde.

Am 19. August 1991 beantragten die Kläger Nachzahlung der Hilfe zum Lebensunterhalt auch für die Zeit vom 19. Juli bis zum 12. August 1991. Dies lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. August 1991 ab, weil auf Leistungen für die Vergangenheit kein Anspruch bestehe. Im übrigen hätten die Kläger auch nach § 120 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BSHG keinen Anspruch auf Sozialhilfe, weil sie sich im Juni 1991 in den Geltungsbereich dieses Gesetzes begeben hätten, um Sozialhilfe zu erhalten. Sollten sie zukünftig noch auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sein, werde ihnen diese Hilfe im Wege des Ermessens gemäß § 120 Abs. 1 Satz 2 BSHG gewährt, und zwar in Höhe des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen gemäß § 120 Abs. 2 Satz 4 BSHG. In der Folgezeit - erstmals ab 12. September 1991 - erhielten die Kläger - jeweils für einen Zeitraum von 30 Kalendertagen gegen Vorlage einer Auszahlungsanordnung des Sozialamts an der Kasse in bar - die Regelsatzhilfe nur noch um 20 % gekürzt. In der Zeit vom 28. Dezember 1992 bis zum 23. Mai 1993 beanspruchten die Kläger von der Beklagten keine Hilfe zum Lebensunterhalt, weil sie sich nach ihren Angaben bei Freunden in Hannover aufgehalten hatten. Seit dem 1. November 1993 erhielten die Kläger die sog. Grundleistungen nach § 3 AsylblG.

Den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom 20. August 1991 wies der Widerspruchsausschuß der Beklagten durch Bescheid vom 9. September 1992 (zugestellt am 1. Oktober 1992) zurück. In der daraufhin erhobenen Klage auf Verpflichtung der Beklagten zur Bewilligung von Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe der Regelsätze für Asylbewerber in ungekürzter Form hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, den Klägern Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe weiterer 10 % des jeweils gültigen Regelsatzes gemäß § 22 BSHG für den Zeitraum von September 1991 bis September 1992 zu bewilligen. Die Beklagte hat den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts nicht angefochten und im Januar 1995 den Klägern den geforderten Betrag für die Zeit von September 1991 bis September 1992 nachgezahlt.

Die Kläger dagegen haben ihren Anspruch auch für die Zeit nach Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids durch Berufung weiterverfolgt. Das Oberverwaltungsgericht hat den Klägern Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe weiterer 10 % der Regelsätze gemäß § 22 BSHG für die Zeit vom 19. bis zum 31. August 1993 zugesprochen und im übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Zwar habe das Verwaltungsgericht den Streitgegenstand insoweit verkannt, als es das Klagebegehren nur hinsichtlich des Zeitraums zwischen Antrag und Widerspruchsbescheid geprüft habe. Dies führe aber nur zu einem geringen Erfolg der Berufung in der Sache. Denn die Kläger hätten gegen die dem Widerspruchsbescheid nachfolgenden Verwaltungsakte in Gestalt der Aushändigung einer entsprechenden Auszahlungsanordnung in Verbindung mit der nachfolgenden Barauszahlung Widerspruch einlegen müssen, um sie als sogenannte verfahrensbegleitende Bescheide in das anhängige verwaltungsgerichtliche Verfahren einzubeziehen. Eine solche rechtswahrende Widerspruchseinlegung könne lediglich in dem Schreiben des Prozeßbevollmächtigten der Kläger vom 5. August 1994 gesehen werden, mit dem dieser die Nachzahlung höherer Regelsatzhilfe auch über den 30. September 1992 hinaus begehrt habe. Die Beklagte habe diesem Widerspruch Wirkung lediglich für die Kürzung ab 1. September 1993 beigemessen, dabei aber übersehen, daß hier die Bewilligungen nicht nach Kalendermonaten, sondern nach jeweils verschiedenen Tagen im Monat erfolgt seien, so daß richtigerweise mit dem Widerspruch vom 5. August 1994 auch noch die Bewilligung vom 19. August 1993 erfaßt sei, weil für den Widerspruch in Ermangelung einer Rechtsmittelbelehrung die Jahresfrist gegolten habe. Die Klage sei deshalb für die Zeit ab 19. bis zum 31. August 1993 als Untätigkeitsklage zulässig. Im übrigen sei die Klage in Ermangelung rechtzeitiger Widerspruchserhebung unzulässig.

Soweit die Klage danach zulässig sei, sei sie auch begründet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe, hätten die Kläger als ausreiseverpflichtete, aber geduldete Ausländer gemäß § 120 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Satz 4 BSHG a.F. i.V.m. der einschlägigen Fachlichen Weisung Anspruch auf die lediglich um 10 % gekürzte Regelsatzhilfe und sei dieser Anspruch nicht durch § 120 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BSHG a.F. ausgeschlossen. Dieser Beurteilung, der die Beklagte, die kein Rechtsmittel eingelegt habe, auch nicht entgegengetreten sei, schließe sich der Senat an.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Kläger, mit der sie ihren Anspruch auf Bewilligung von Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe weiterer 10 % der Regelsätze gemäß § 22 BSHG für die Zeit vom 1. Oktober 1992 bis 27. Dezember 1992 und vom 24. Mai 1993 bis zum 18. August 1993 weiterverfolgen. Sie rügen Verletzung des § 68 VwGO.

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat einen widerruflichen Vergleich geschlossen und für den Fall des - durch Schreiben der Beklagten vom 12. Juni 1998 erfolgten - Widerrufs auf weitere mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision der Kläger, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden kann, ist begründet. Die Auffassung des Berufungsgerichts, die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage der Kläger auf Nachbewilligung von 10 % der Regelsatzleistungen scheitere an der Bestandskraft der im streitgegenständlichen Zeitraum ergangenen Sozialhilfebewilligungen, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Dahinstehen mag, ob der Ausgangspunkt des Berufungsgerichts zutrifft, die Aushändigung einer entsprechenden Auszahlungsanordnung jeweils am Tage der Vorsprache der Kläger an diese in Verbindung mit der nachfolgenden Barauszahlung - am 5. Oktober, 2. und 30. November 1992 sowie am 24. Mai, 24. Juni, 22. Juli und 19. August 1993 - stelle einen Verwaltungsakt im Sinne von § 31 Abs. 1 SGB X dar. Daß der Bedienstete der Beklagten bei der Vorsprache den Klägern gegenüber jeweils einen mündlichen Bewilligungsbescheid erlassen habe, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Allerdings kann ein Verwaltungsakt nicht nur schriftlich und mündlich, sondern auch in anderer Weise - etwa durch konkludentes Verhalten - erlassen werden (§ 33 Abs. 2 Satz 1 SGB X). Jedoch setzt dies voraus, daß ein entsprechendes Verhalten nach seinem objektiven Erklärungsgehalt aus der Sicht des Adressaten bei verständiger Würdigung als hoheitliche Regelung eines Einzelfalles verstanden werden mußte. Ob ein Hilfebedürftiger das Überreichen einer Auszahlungsanordnung, die sich als Willenserklärung an den Schalterbediensteten richtet, bzw. die von diesem vorgenommene Auszahlung von Geld als konkludente Erklärung einer Sozialhilfebewilligung in entsprechender Höhe verstehen muß (vgl. zu sog. Schalterverwaltungsakten P. und U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 35 Rn. 50 sowie BSG, Urteil vom 29. Oktober 1992 - 10 RKg 4/92 - ) oder nicht nur als die Einleitung und Durchführung eines Zahlungsvorgangs, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls konnten die Kläger - was das Berufungsgericht nicht hinlänglich berücksichtigt hat - nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles die Hilfeauszahlungen nicht dahin verstehen, daß mit ihnen jeweils erneut eine Ermessensentscheidung, die Regelsatzhilfe um 20 % zu kürzen, getroffen und bekanntgegeben werden sollte.

Denn die Beklagte hatte bereits in ihrem schriftlichen, mit Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Bescheid vom 20. August 1991 den Klägern bekanntgegeben: "Sollten Sie zukünftig noch auf Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sein, wird Ihnen diese Hilfe im Wege des Ermessens gem. § 120 Abs. 1 Satz 2 BSHG gewährt, u.z. in Höhe des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen gem. § 120 Abs. 2 Satz 4." Dies war keine unverbindliche Ankündigung zukünftigen Entscheidungsverhaltens der Beklagten, sondern die hoheitliche Vorabentscheidung einer grundlegenden Frage des Sozialrechtsverhältnisses zwischen der Beklagten und den Klägern. Anderenfalls hätte die Beklagte diesen Absatz dem Bescheid nach der Rechtsbehelfsbelehrung gleichsam nachrichtlich angefügt. Bestätigt wird dies dadurch, daß das Sozialamt der Beklagten in seinem Vorlageschreiben vom 29. Juli 1992 an den Widerspruchsausschuß als Inhalt seines Bescheides u.a. angegeben hatte: "SH-Leistung im Wege des Ermessens gem. § 120 (1) Satz 2 BSHG in Höhe des zum Lebensunterhalt Unerläßlichen gem. § 120 (2) Satz 4 BSHG (80%) ab 12.09.91." Auch der Widerspruchsausschuß hat den Bescheid vom 20. August 1991 insoweit als Vorabentscheidung mit dem Inhalt einer "Reduzierung der laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt von 100 auf 80% ab dem 12. September 1991" verstanden und in dieser Bedeutung zum Gegenstand seines Widerspruchsbescheids vom 9. September 1992 gemacht (Widerspruchsbescheid S. 2 und 5 f., Beiakte IV Bl. 347 und 350 f.).

Eine derartige Vorabentscheidung dem Grunde nach entsprach auch dem erkennbaren verfahrensökonomischen Interesse der Beklagten, nachfolgende monatsweise Sozialhilfezahlungen von möglicherweise begründungspflichtigen Ermessensentscheidungen (vgl. § 33 Abs. 2 Satz 2, § 35 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 SGB X) zu entlasten. Dies war auch sachgerecht, da aus der rechtlichen Sicht der Beklagten, die den Klägern vorwarf, sich in den Geltungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes begeben zu haben, um Sozialhilfe zu erlangen, eine Änderung der für die Ausübung des Kürzungsermessens maßgeblichen Umstände nicht zu erwarten war.

Eine zeitliche Begrenzung der Geltungskraft dieser Kürzungsentscheidung dem Grunde nach enthält weder der Ausgangs- noch der Widerspruchsbescheid. Die Kläger konnten demnach den Bescheid vom 20. August 1991 nur dahin verstehen, daß sein Geltungsanspruch mit der nächstfolgenden Bewilligung von Hilfe zum Lebensunterhalt beginnen, dann aber zeitlich unbegrenzt sein und erst mit der endgültigen Einstellung der genannten Hilfeart enden sollte. Ob der Bescheid seine Geltungskraft dadurch verloren hat, daß die Kläger den Zuständigkeitsbereich der Beklagten für einen Zeitraum von fünf Monaten (28. Dezember 1992 bis 23. Mai 1993) verlassen und Sozialhilfe nicht in Anspruch genommen hatten, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Beklagte hat ab dem 24. Mai 1993 ihre gekürzten Sozialhilfeleistungen kommentarlos wieder aufgenommen und sich jedenfalls damit den Klägern gegenüber so geriert, als sei die Kürzungsentscheidung dem Grunde nach noch in Geltung. Daran muß sich die Beklagte festhalten lassen. Erst das Bezirksamt Altona, in dessen Zuständigkeitsbereich die Kläger am 23. September 1993 umzogen, erließ unter dem 18. Oktober 1993 einen als neuen Grundbescheid verstehbaren schriftlichen Bescheid.

Ob derartige - negative - Vorabentscheidungen dem Grunde nach mit der für sie charakteristischen Dauerwirkung im Sozialhilferecht zulässig sind, mag fraglich sein. Da mit Dauerwirkung nur über die - teilweise - Versagung einer Sozialhilfeleistung, nicht aber über ihre Bewilligung entschieden worden ist, steht negativen Grundentscheidungen jedenfalls nicht der Gesichtspunkt entgegen, daß Leistungen der Sozialhilfe keine rentengleichen Dauerleistungen, sondern Hilfen in einer bestimmten Notsituation sind (BVerwGE 89, 81 = Buchholz 435.11 § 43 SGB I Nr. 3). Der Senat hat weiter Bescheide als zulässig anerkannt, mit denen der Sozialhilfeträger eine Kostenersatzpflicht nach § 92 a BSHG dem Grunde nach festgestellt hatte (vgl. BVerwGE 67, 163 = Buchholz 436.0 § 92 a BSHG Nr. 5; BVerwGE 75, 343 = Buchholz 436.0 § 3 BSHG Nr. 6). Er hat darüber hinaus darauf hingewiesen, daß es verfahrensökonomischem Vorgehen entspreche, wenn der Träger der Sozialhilfe bei invariablem Sachverhalt und Streit der Beteiligten über eine einzelne Frage der Sozialhilfe lediglich diese Frage in einem Bescheid (Widerspruchsbescheid) entscheide, um eine gerichtliche Beilegung des Streits für die Zukunft zu ermöglichen (BVerwGE 38, 299 - Buchholz 436.0 § 114 BSHG Nr. 4).

Einer näheren Auseinandersetzung hiermit bedarf es jedoch nicht. Denn im vorliegenden Zusammenhang ist lediglich erheblich, daß die Beklagte eine Vorabentscheidung dem Grunde nach über die Ausübung ihres Kürzungsermessens getroffen und damit diese Frage aus dem Regelungsgehalt etwaiger nachfolgender Zeitabschnittsbewilligungen ausgegliedert hat, nicht aber, ob sie so wie geschehen entscheiden durfte.

Der Widerspruch gegen einen solchen Kürzungsbescheid dem Grunde nach wahrt in Verbindung mit einer nachfolgenden Verpflichtungsklage die Rechte des Hilfeempfängers auf Nachbewilligung der ungekürzten Leistungen auch über den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids hinaus. Denn daß der Anspruch auf Leistungen der Sozialhilfe grundsätzlich nur im zeitlichen Umfang bis zur letzten behördlichen Entscheidung, in der Regel dem Widerspruchsbescheid, in zulässiger Weise zum Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle gemacht werden kann (vgl. BVerwGE 92, 220 - Buchholz 436.0 § 69 BSHG Nr. 22), gilt nur dann, wenn die Behörde den Hilfefall nur für den dem Bescheid nächstliegenden Zeitraum geregelt hat, nicht aber, wenn sie statt dessen mit ihrer Regelung einen längeren Zeitraum erfassen wollte (vgl. BVerwGE 89, 81 = Buchholz 435.11 § 43 SGB I Nr. 3; BVerwGE 99, 149 = Buchholz 436.0 § 40 BSHG Nr. 19 sowie Urteile vom 16. Januar 1986 - BVerwG 5 C 36.84 - , vom 30. April 1992 - BVerwG 5 C 1.88 - und vom 8. Juni 1995 - BVerwG 5 C 30.93 - ). Hat der Sozialhilfeträger - wie hier - Hilfeleistungen für einen in die Zukunft hineinreichenden, über den Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung hinausgehenden Zeitraum abgelehnt, so erfaßt die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme ihren Regelungszeitraum.

Zu Unrecht vermißt deshalb das Berufungsgericht für die hier streitgegenständlichen Zeiträume vom 1. Oktober bis zum 27. Dezember 1992 und vom 24. Mai bis zum 31. August 1993 einen Rechtsbehelf der Kläger, der die Frage der Kürzungsbefugnis der Beklagten bei der Bewilligung von Regelsatzleistungen an die Kläger bis zum rechtskräftigen Abschluß des anhängigen Verfahrens offengehalten hat.

Die nach alledem für den im Revisionsverfahren noch streitgegenständlichen Zeitraum zulässige Klage ist auch begründet. Das hat das Berufungsgericht für den Zeitraum vom 19. bis zum 31. August 1993 zutreffend ausgeführt; für den hier streitgegenständlichen Zeitraum gilt nichts anderes. Auch die Beklagte ist den der Berufungsentscheidung zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen und Würdigungen nicht entgegengetreten, obwohl sie auch für den hier streitgegenständlichen Zeitraum von Bedeutung sind. Die Beklagte war deshalb auch für diesen Zeitraum zur Nachbewilligung in Höhe von 10 % der Regelsätze gemäß § 22 BSHG zu verpflichten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 VwGO.