Tenor

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Westdeutschen Rundfunks Köln, Anstalt des öffentlichen Rechts, vertreten durch den Intendanten Friedrich Nowottny, Appellhofplatz 1, Köln 1,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Prof. Dr. Konrad Redeker, Prof. Dr. Hans Dahs, Dr. Dieter Sellner, Dr. Klaus D. Becker, Ulrich Keller, Ulrike Börger, Dr. Friedwald Lübbert, Hanns W. Feigen, Dr. Kay Artur Pape, Dr. Christian D. Bracher, Dr. Andreas Frieser, Dr. Burkhard Messerschmidt, Martin Reuter, Dr. Jürgen Lüders, Thomas Thierau, Dr. PeterAndreas Brand, Dieter Merkens, Dr. Thomas Mayen und Dr. Jochen Langkeit, Oxfordstraße 24, Bonn 1, Gernot Lehr, Große Theaterstraße 7, Hamburg 36

gegen

1. § 3 in Verbindung mit der in Abs. 4 genannten Anlage und § 7 des Rundfunkgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Art. 2 Nr. 4 und Nr. 7 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom 22. September 1992 (GVBl. S. 348 ff.),

2.

Art. 5 Abs. 1 Nr. 12, 13 und 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes vom 22. September 1992 (GVBl. S. 357 ff.),

h i e r : Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung,

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkungdes Präsidenten Herzog,

der Richter Henschel,

Seidl,

Grimm,

Söllner,

Dieterich,

Kühling

und der Richterin Seibert

am 15. Dezember 1992 beschlossen:

Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Gründe{GESPERRT:ENDE} :}

A.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die gesetzliche Zuteilung zweier bisher vom Beschwerdeführer genutzter terrestrischer Frequenzen an einen privaten Rundfunkveranstalter.

I.

1. Mit dem Übergang vom öffentlichrechtlichen Rundfunkmonopol zur dualen Rundfunkordnung stellt sich das Problem der Verteilung der knappen drahtlos-terrestrischen Sendefrequenzen, über die nach wie vor der Großteil des Publikums mit Rundfunkprogrammen versorgt wird. Das Landesrundfunkgesetz Nordrhein-Westfalen (LRG NW) hatte diese Aufgabe ursprünglich der Landesregierung zugewiesen, die die Frequenzen durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Hauptausschusses des Landtags verteilen sollte. Diese Regelung wurde vom Bundesverfassungsgericht für unvereinbar mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und nichtig erklärt (BVerfGE 83, 238).

Das Land Nordrhein-Westfalen erließ daraufhin das 3. Rundfunkänderungsgesetz vom 18. Juni 1991 (GVBl. S. 254), in dem es die Frequenzvergabe weitgehend der Landesanstalt für Rundfunk (LfR) übertrug. Zu diesem Zweck wurden die bestehenden Sender in zwei Gruppen eingeteilt: die gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 des Gesetzes über den "Westdeutschen Rundfunk Köln" (WDR-Gesetz) dem Beschwerdeführer zur Nutzung überlassenen sowie die durch Art. 2 Abs. 4 des 3. Rundfunkänderungsgesetzes der LfR zur Zuteilung an private Veranstalter zugewiesenen Sender. Die beiden hier umstrittenen, besonders leistungsstarken Sender Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Kanal 59) standen danach dem Beschwerdeführer zu. Aus den Übertragungskapazitäten für private Veranstalter wurden zwei Senderketten gebildet. Die Fernseherstfrequenzen erhielt RTL plus. Die Fernsehzweitfrequenzen waren einem noch zu gründenden neuen Veranstalter (dem sogenannten Westschienenveranstalter) vorbehalten. Bis zu dessen Sendebeginn wurden sie SAT 1 überlassen.

Nachdem der sogenannte Westschienenstaatsvertrag der Länder Bremen, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Saarland vom 29. Juni/20. Juli 1989 zustande gekommen war, wurden für den bereitstehenden Satellitenkanal die "Westschienenkanal Film- und Fernsehen GmbH & Co. KG" sowie die "Entwicklungsgesellschaft für TV-Programme mbH (DCTP)" als Veranstaltergemeinschaft durch den zuständigen Länderausschuß mit Bescheid vom 20. Dezember 1991 zugelassen. Auf diesen Veranstalter mit seinem Programm VOX wären gemäß § 7 Abs. 6 LRG NW a.F. die von SAT 1 genützten Fernsehzweitfrequenzen übergegangen.

In dem Bestreben, neben der terrestrischen Verbreitung der Programme von RTL plus und VOX auch die Verbreitung des Programms von SAT 1 weiter zu sichern und den Anforderungen des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991 Rechnung zu tragen, der in seiner Präambel den Abbau von Doppel- oder Mehrfachversorgungen fordert, damit zusätzliche Übertragungsmöglichkeiten für private Veranstalter gewonnen werden, änderte der Gesetzgeber jedoch diese Vorschrift. Durch § 3 Abs. 3 und 4 LRG NW n.F. wurden nunmehr drei Frequenzketten für private Veranstalter gebildet. Die Vorschrift lautet:

§ 3

(1) und (2) ...

(3) Übertragungskapazitäten, die zur drahtlosen Verbreitung von landesweiten Fernsehprogrammen über erdgebundene Sender geeignet sind, werden nach Maßgabe des folgenden Absatzes zu Frequenzketten zusammengefaßt und der LfR zur Nutzung durch private landesweite Fernsehveranstalter einschließlich privater lokaler Fernsehfensterprogramme (§ 6 Abs. 5) zugeordnet.

(4) Für die Verbreitung privater landesweit verbreiteter Fernsehprogramme werden Übertragungskapazitäten zu folgenden Frequenzketten zusammengefaßt:

1. zu einer ersten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 1 aufgeführten Übertragungskapazitäten,

2. zu einer zweiten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 2 aufgeführten Übertragungskapazitäten,

3. zu einer dritten Frequenzkette, die in der Anlage unter Nummer 3 aufgeführten Übertragungskapazitäten.

Die Zusammenfassung von Übertragungskapazitäten zu weiteren Frequenzketten oder die Erweiterung der Frequenzketten nach Satz 1 mit Übertragungskapazitäten bleibt einer gesonderten gesetzlichen Regelung vorbehalten.

Aus der Anlage zu § 3 Abs. 4 LRG NW ergibt sich, daß die drei Frequenzketten aus den bereits durch das 3. Rundfunkänderungsgesetz der LfR zugewiesenen Sendern, neu zu schaffenden Sendern und den beiden zur Zeit noch vom Beschwerdeführer genutzten Sendern Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Kanal 59) bestehen. Die Beendigung der Nutzung dieser beiden Sender durch den Beschwerdeführer und die Übertragung der Nutzung auf die LfR ist in Art. 5 Abs. 1 Nr. 12 und 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes angeordnet. Als Ersatz für die dem Beschwerdeführer entzogenen Frequenzen teilt ihm Art. 5 Abs. 1 Nr. 14 des 5. Rundfunkänderungsgesetzes die Kanäle 27, 41 und 50 mit entsprechenden Füllsendern zu. Weiter bestimmt § 7 Abs. 4 dieses Gesetzes, daß die dritte Frequenzkette demjenigen Veranstalter zur Nutzung zuzuweisen ist, der nach dem Westschienenstaatsvertrag als Veranstalter zugelassen wird.

2. a) Mit seiner Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer das 5. Rundfunkänderungsgesetz an, soweit es die Frequenzvergabe selbst vornimmt und ihm bisher genutzte Frequenzen entzieht. Er beantragt festzustellen, daß die entsprechenden Vorschriften mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig sind. Ferner beantragt er, die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Regelungen des 5. Rundfunkänderungsgesetzes einstweilen außer Kraft zu setzen, hilfsweise die erforderlichen Anordnungen zu treffen, damit er die Kanäle 39 und 59 bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiter nutzen kann.

Zur Begründung trägt der Beschwerdeführer vor:

Die angegriffenen Vorschriften verletzten das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der Staatsferne der Frequenzvergabe. Dieses verlange vom Gesetzgeber eine abstrakt-gene-relle Regelung der Vergabekriterien, beschränke ihn aber auch auf derartige Regelungen. Die Zuteilung von Frequenzen sei nicht seine Sache. Vergebe der Gesetzgeber selber die knappen Frequenzen, könne er mittelbar Einfluß auf das Programm nehmen. Die Veranstalter würden gezwungen, sich um Wohlverhalten gegenüber dem Gesetzgeber zu bemühen, um Frequenzen zu behalten oder zu erhalten. Diese Gefahr bestehe auf Dauer, denn der Gesetzgeber habe sich weitere Zuteilungsentscheidungen in § 3 Abs. 4 Satz 2 LRG NW ausdrücklich vorbehalten.

Durch den Entzug der Kanäle 39 und 59 werde er an der Erfüllung seines Grundversorgungsauftrags gehindert, der auch die Verbreitung regionaler Programme umfasse. Eine Pflicht zur Berücksichtigung der Regionen sei ihm ferner in § 4 Abs. 3 WDR-Gesetz auferlegt. Er strahle im Programm West 3 im Rahmen seiner "Aktuellen Stunde" an fünf Wochentagen zwischen 19.45 Uhr und 20.00 Uhr sechs regionale "Fenster" aus. Überdies werde das Programm bei entsprechenden regionalen Anlässen auch zu anderen Tageszeiten im Interesse regionaler Berichterstattung auseinandergeschaltet.

Das Regionalprogramm sei auf die beiden Sender Düsseldorf II (Kanal 39) und Wesel II (Kanal 59) angewiesen. Sie seien 1985 und 1986 eigens errichtet worden, um die regionalen Fensterprogramme zu ermöglichen. Ihr Entzug könne nicht mit dem Abbau von Doppelversorgungen begründet werden. Er führe vielmehr dazu, daß die Zuschauer im westlichen Ruhrgebiet und im Raum Düsseldorf nicht mehr die für ihre Region bestimmten Fenster, sondern die Fenster anderer Regionen empfingen. Wollten sie die gewohnten Regionalprogramme weiterverfolgen, müßten sie eine Zusatzantenne installieren. Die Bereitstellung von Füllsendern behebe diesen Mangel nicht, weil auch sie nicht ohne Änderung der Antennenanlagen empfangen werden könnten. Ein bloßes Drehen der Empfangsantennen auf andere Kanäle reiche zur Vermeidung des Verlusts ebenfalls nicht aus.

Von der Änderung sei ein erheblicher Teil der Bevölkerung in den beiden Regionen betroffen. Auf den Sender Wesel II (Kanal 59) hätten insgesamt 1,7 Mio. Einwohner ihre Empfangsanlagen ausgerichtet. Da davon 717.000 Einwohner über das Kabelnetz der Deutschen Bundespost Telekom versorgt würden, blieben 983.000 Einwohner, die eine neue Antenne installieren müßten, wenn sie das Regionalprogramm weiter empfangen wollten. Die Kosten beliefen sich auf etwa 420 DM pro Empfangsanlage. Wo wegen Kanalnachbarschaft von Kanal 52 (RTL plus) und Kanal 53 (West 3) ein Frequenzumsetzer erforderlich würde, stiegen diese Kosten auf 960 DM. Bei 983.000 Einwohnern und einem Mittelwert von 6,7 Zuschauern pro Antennenanlage in diesem Gebiet ergebe dies einen Gesamtbetrag von 150 Mio. DM, der von den Fernsehteilnehmern aufgebracht werden müßte, damit diese das Regionalfenster "Hier im Revier" weiter empfangen könnten.

Das Regionalfenster "Schaufenster Düsseldorf" werde über die Kanäle 48 (Wesel I), 42 (Wuppertal) und 39 (Düsseldorf II) ausgestrahlt. Über den Kanal 39 würden derzeit 1,44 Mio. Einwohner versorgt. Durch den Einsatz des Ersatzkanals 41 könnten 550.000 Einwohner erreicht werden, ohne daß diese ihre Antennenanlage ändern müßten. Unter Berücksichtigung der an das Breitbandkabelnetz der Deutschen Bundespost Telekom angeschlossenen Teilnehmer blieben 442.000 Einwohner übrig, die ihre Antennenanlagen erweitern müßten, wenn sie das für sie bestimmte regionale Fenster sehen wollten. Hiervon seien etwa 63.000 bis 88.000 Antennenanlagen bei rund 5 Einwohnern pro Anlage im Düsseldorfer Stadt- und Einzugsbereich betroffen. Die Kosten beliefen sich pro Anlage auf 420 DM, zusammen also auf rund 50 Mio. DM.

Da die Mehrzahl der Teilnehmer nicht in der Lage oder nicht bereit sein werde, diese Kosten wegen des regionalen Fernsehprogramms des Beschwerdeführers auf sich zu nehmen, werde diesem faktisch das Publikum für sein Regionalprogramm entzogen. Der Beschwerdeführer sei dadurch zu erheblichen Änderungen seines Programms gezwungen. Das Regionalfenster für das Ruhrgebiet "Hier im Revier" könne in der bisherigen Form nicht fortgeführt werden, wenn es rund 1 Mio. Zuschauer im westlichen Ruhrgebiet nicht mehr erreiche. Der einheitliche Berichterstattungsraum Ruhrgebiet werde zerschnitten. Die Regionalberichterstattung müsse sich dann auf das östliche Ruhrgebiet konzentrieren. Die Mitarbeiter im Landesstudio Dortmund müßten teilweise entlassen oder in andere Landesstudios umgesetzt werden. Im übrigen sei die Aussparung des westlichen Ruhrgebiets aus der Regionalberichterstattung mit dem gesetzlichen Auftrag zur flächendeckenden Regionalisierung des Programms unvereinbar.

Entsprechendes gelte für das Regionalprogramm "Schaufenster Düsseldorf". Dieses sei auf den Bereich Niederrhein, Düsseldorf, Bergisches Land zugeschnitten. Fielen im Düsseldorfer Raum etwa 500.000 Zuschauer weg, so müßte die Regionalberichterstattung sich auf das Bergische Land und den Niederrhein beschränken. Ein Fensterprogramm, das den Düsseldorfer Raum ausspare, sei aber journalistisch nicht zu realisieren. Die Berichterstattung könne nicht mehr wie bisher vom Landesstudio Düsseldorf geleistet werden. Der Frequenzentzug führe dazu, daß personell und organisatorisch eine Aufspaltung in zwei Unterregionen erfolgen müsse.

b) Der Erlaß einer einstweiligen Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile für das gemeine Wohl dringend geboten.

Ohne den Erlaß der einstweiligen Anordnung könnten ab dem 1. Januar 1993 etwa 1,5 Mio. Zuschauer das für ihre Region bestimmte Programm nicht mehr empfangen. Wenn die Fernsehteilnehmer diese Programme weiterhin empfangen wollten, müßten sie für zusätzliche Empfangsantennen insgesamt 200 Mio. DM aufwenden. Da es unwahrscheinlich sei, daß die Zuschauer diese Kosten aufbrächten, werde das Regionalkonzept des Beschwerdeführers zerstört. Es bestehe die Gefahr, daß er sein Regionalisierungskonzept auf Dauer aufgeben müsse. Sollten die Zuschauer dagegen wider Erwarten ihre Empfangsanlagen ändern und erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später als begründet, wären ihre Aufwendungen im Ergebnis nutzlos gewesen.

Demgegenüber seien die nachteiligen Folgen für das gemeine Wohl geringer, wenn die einstweilige Anordnung erlassen, die Verfassungsbeschwerde aber später zurückgewiesen würde. Die bestehende Rundfunkordnung im Land Nordrhein-Westfalen werde durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung nicht berührt, da alle bestehenden öffentlichrechtlichen und privaten Programme weiterhin ausgestrahlt und empfangen werden könnten. Auch das Programm VOX werde durch die begehrte einstweilige Anordnung nicht am Start im Januar 1993 gehindert. Die nachteiligen Folgen für den Veranstalter dieses Programms seien als gering einzuschätzen. Vorübergehende wirtschaftliche Nachteile müßten bei der Abwägung außer Betracht bleiben. Selbst wenn man sie einbeziehe, habe der Erlaß der einstweiligen Anordnung aber nur marginale wirtschaftliche Auswirkungen. Das Programm VOX erreiche dann in Nordrhein-Westfalen über terrestrische Frequenzen 7,6 statt 8,5 Mio. Zuschauer. Die terrestrischen Frequenzen hätten nur ergänzende Funktion. Sein Marktanteil ergebe sich aus der Verbreitung über Kabel im gesamten Bundesgebiet, nicht aus der terrestrischen Verbreitung in Nordrhein-Westfalen. Im übrigen bestehe die Möglichkeit, VOX über eine Satellitenantenne zum Preis von etwa 350 DM zu empfangen.

II.

Zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung haben die Landesregierung Nordrhein-Westfalen und die VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG Stellung genommen.

1. Nach Auffassung der Landesregierung kann der Antrag keinen Erfolg haben.

Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG scheide offensichtlich aus. Zwar bedinge der Grundversorgungsauftrag des Beschwerdeführers auch entsprechende Übertragungsmöglichkeiten. Aus dem Grundrecht folge aber kein absolutes Frequenzbehauptungsrecht. Ebensowenig gewähre es ein Recht, frequenzintensive Regionalprogramme zu veranstalten, wenn dadurch andere Programme blockiert würden. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hindere den Gesetzgeber auch nicht, die Frequenzverteilung selbst zu regeln.

Bei der gemäß § 32 BVerfGG vorzunehmenden Folgenabwägung sei ein strenger Maßstab anzulegen, da der Erlaß der einstweiligen Anordnung dazu führe, daß dem Willen des demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers bis auf weiteres die Gefolgschaft versagt werde. Ferner müsse berücksichtigt werden, daß die Länder nach dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland gehalten seien, die bisherige Frequenzaufteilung zu überprüfen sowie Doppel- und Mehrfachversorgungen abzubauen, um zusätzliche Übertragungskapazitäten für private Veranstalter zu gewinnen.

Mit der Ablehnung der einstweiligen Anordnung sei ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl nicht verbunden, da der Gesetzgeber die durch den Entzug der Kanäle 39 und 59 auftretenden Versorgungslücken durch die Zuteilung der Kanäle 27, 41 und 50 an den Beschwerdeführer geschlossen habe. Im übrigen seien die Angaben des Beschwerdeführers über die durch den Frequenzentzug betroffenen Zuschauer überhöht. Im westlichen Ruhrgebiet seien statt 983.000 lediglich 741.000 und im Raum Düsseldorf statt 442.000 lediglich 352.000 Zuschauer potentiell betroffen, da die Zahl der Kabelanschlüsse jährlich um 20 vom Hundert zunehme. Stelle man nicht auf die potentiell, sondern die tatsächlich betroffenen Zuschauer ab, sei von einer Zahl von 185.000 Einwohnern auszugehen, die regelmäßig die Regionalfenster "Hier im Revier" und "Schaufenster Düsseldorf" einschalteten. Für diese beliefen sich die Kosten für zusätzliche Antennenanlagen auf 20 bis 30 Mio. DM statt der vom Beschwerdeführer veranschlagten 200 Mio. DM.

Das Regionalisierungskonzept des Beschwerdeführers sei nicht gefährdet. Von den sechs regionalen Fensterprogrammen würden nur zwei betroffen. Für sie seien ausreichende Ersatzfrequenzen bereitgestellt worden. Zudem könnten die betroffenen Fensterprogramme im Rahmen der "Aktuellen Stunde" zeitversetzt gesendet werden, weil sich die entzogenen Kanäle 39 und 59 mit den weiterhin nutzbaren Kanälen 48 und 55 überlagerten. Nötigenfalls sei VOX bereit, die von der Frequenzänderung betroffenen regionalen Fensterprogramme vorübergehend unter Verzicht auf seine Hauptnachrichtenzeit über die beiden Sender auszustrahlen. Ein Zwang zur Änderung des Regionalisierungskonzepts entstehe nicht, weil der Beschwerdeführer ja erwarte, in der Hauptsache zu obsiegen.

Umgekehrt entstünden schwere Nachteile für das Allgemeinwohl, wenn die einstweilige Anordnung erginge, die angegriffenen Regelungen sich später aber als verfassungsmäßig erwiesen.

Den von der Frequenzänderung betroffenen Zuschauern entginge ein 15 Stunden dauerndes informationsorientiertes Vollprogramm, dem lediglich 15 Minuten regionaler Berichterstattung gegenüberstünden. Publizistische Konkurrenz und Meinungsvielfalt würden auf diese Weise geschmälert.

Die Folgen für das Programm des Westschienenveranstalters wären beträchtlich. Beim Wegfall der beiden umstrittenen Frequenzen 39 und 59 könnten 4 Mio. Einwohner sein Programm nicht empfangen. Diese Zahl ergebe sich, wenn man auf die Reichweite der Sender Wesel II und Düsseldorf II und nicht nur auf das Gebiet der beiden regionalen Fensterprogramme des Beschwerdeführers abstelle. Die Zuweisung der dem Beschwerdeführer zugedachten Ersatzfrequenzen könne diesen Mangel nicht wettmachen, da sie technisch nicht an den Westschienenveranstalter angebunden seien. Die Anbindung dauere ein Jahr.

Der Ausfall von 4 Mio. Zuschauern schlüge sich in Mindereinnahmen aus Werbung in Höhe von 80 Mio. DM für 1993 nieder. Es komme hinzu, daß potentielle Werbekunden abgeschreckt würden, weil die Werbeblöcke für das Jahr 1994 bereits im ersten Halbjahr 1993 gebucht würden. Die Anfangsverluste für 1994 würden dadurch mindestens 100 Mio. DM erreichen. Da auch die Ausstrahlung des VOX-Programms in Niedersachsen und Hamburg sich verzögere, drohten die kalkulierten Verluste von 500 bis 600 Mio. DM für die ersten fünf Jahre so erheblich überschritten zu werden, daß das Unternehmen wirtschaftlich nicht mehr gerechtfertigt sei.

Der Erlaß der einstweiligen Anordnung würde aber auch das Gesamtsystem der Frequenzverteilung nach dem 5. Rundfunkänderungsgesetz gefährden und damit die duale Rundfunkordnung in Nordrhein-Westfalen beeinträchtigen. Der Gesetzgeber müßte die terrestrischen Zweitfrequenzen in diesem Fall SAT 1 entziehen und VOX übertragen. SAT 1 verlöre dadurch 21 vom Hundert seiner Zuschauer im Bundesgebiet, in Nordrhein-Westfalen erreichte er nur noch 40 vom Hundert der Zuschauer. Das führte zu Umsatzeinbußen von 20 vom Hundert (200 Mio. DM netto). Einen solchen Verlust könne SAT 1 wirtschaftlich nicht verkraften.

Später hat das Land vorgetragen, VOX wäre im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen, sich um die zweite Frequenzkette zu bewerben. Die LfR müßte dann zwischen VOX und SAT 1 wählen. Auch das störe die duale Rundfunkordnung.

2. Die VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG hat gegenüber der Landesregierung Nordrhein-Westfalen eine Stellungnahme abgegeben, die diese in ihrer Äußerung berücksichtigt hat. Darüber hinaus macht sie geltend, daß ihr bei Erlaß einer einstweiligen Anordnung auch ein immaterieller Schaden bei der Anwerbung qualifizierten Personals drohe. Soweit der Beschwerdeführer auf die Möglichkeit hinweise, VOX über Satelliten zu empfangen, müsse berücksichtigt werden, daß der meist genutzte Satellit "Astra" dem Veranstalter erst ab Mitte 1993 zur Verfügung stehe. Zudem stünden im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung für VOX nicht sogleich Ersatzfrequenzen bereit. Es würde mehrere Monate dauern, die Ersatzfrequenzen nutzbar zu machen, während der Beschwerdeführer diese am 1. Januar 1993 in Gebrauch nehmen könnte.

B.

1. Nach § 32 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erweist sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist weder unzulässig noch offensichtlich unbegründet.

Die angegriffenen Regelungen betreffen den Beschwerdeführer gegenwärtig und unmittelbar. Die Erhebung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten ist ihm nicht zuzumuten. Insoweit gilt dasselbe wie im Verfahren des Hessischen Rundfunks über das Werbeverbot im Dritten Fernsehprogramm (Beschluß vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89 und 487/92 - S. 20 des Umdrucks).

Die Verfassungsbeschwerde ist auch nicht offensichtlich unbegründet. Sie wirft noch nicht abschließend geklärte Probleme des Verhältnisses von Rundfunkfreiheit und Frequenzverteilung im dualen Rundfunksystem auf. Namentlich stellt sich die Frage, ob das 5. Rundfunkänderungsgesetz dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden Gebot der Staatsferne des Rundfunks genügt, wie es vom Bundesverfassungsgericht im sechsten Rundfunkurteil hinsichtlich der Zuordnung von Übertragungskapazitäten näher konkretisiert worden ist (vgl. BVerfGE 83, 238 <322 ff.>). Dieses Gebot gilt, wie dort ausgeführt wird, nicht nur für die Exekutive, sondern auch für die Legislative (BVerfG, a.a.O., S. 323). Dabei spielt unter anderem die Frage eine Rolle, in welchem Ausmaß die Frequenzverteilung einer abstrakt-generellen Regelung zugänglich ist. Ferner verlangt die Verfassungsbeschwerde eine Prüfung, ob der Frequenzentzug die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Programmautonomie des Beschwerdeführers verletzt. Angesichts dieser Probleme können der Verfassungsbeschwerde die Erfolgsaussichten nicht von vornherein abgesprochen werden.

3. Die danach erforderliche Abwägung der Folgen eines Erlasses und einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung fällt zu Lasten des Beschwerdeführers aus.

In die Abwägung sind die öffentlichen Interessen einschließlich der Interessen des Fernsehpublikums sowie die Belange des Beschwerdeführers und der VOX-Westschienenkanal GmbH & Co. KG einzubeziehen. Dagegen fallen die Interessen von SAT 1 nicht ins Gewicht. Nach der Regelung des 5. Rundfunkänderungsgesetzes behält SAT 1 die von ihm genutzte Frequenzkette. Auch wenn dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung stattgegeben würde, änderte sich daran nichts. Vielmehr würde die für das VOX-Programm bereitgestellte dritte Frequenzkette zunächst ohne die Kanäle 39 und 59 auf den Westschienenveranstalter übertragen. Diesem könnten dafür allenfalls die dem Beschwerdeführer zugewiesenen Ersatzfrequenzen zur Verfügung gestellt werden. Der Frequenzbestand von SAT 1 bliebe davon unberührt und könnte sich nur aufgrund eines neuen Ausschreibungsverfahrens oder einer weiteren Gesetzesänderung verschlechtern.

a) Erginge die beantragte einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später aber als begründet, lägen die Nachteile vor allem auf seiten des Beschwerdeführers.

Diese Nachteile hingen allerdings vom Verhalten des Publikums ab. Würden die von der veränderten Frequenzzuteilung betroffenen Zuschauer ihre Empfangsanlagen entsprechend der Frequenzänderung ergänzen, um weiterhin das für sie bestimmte regionale Fenster des Beschwerdeführers empfangen zu können, träten für diesen keine nachteiligen Folgen ein. Indessen kann davon ausgegangen werden, daß angesichts der Kosten für die Investition, der Kürze der regionalen Fensterprogramme sowie der Aussicht, stattdessen ein zusätzliches Vollprogramm zu empfangen, eine Umrüstung der Empfangsanlagen in großem Ausmaß nicht zu erwarten stünde.

Unter diesen Umständen wären zwei regionale Fensterprogramme des Beschwerdeführers für einen Teil ihrer Zielgruppe nicht mehr empfangbar. Die Zahl der davon betroffenen Zuschauer ist - ungeachtet der unterschiedlichen Angaben des Beschwerdeführers und der Landesregierung - jedenfalls als beträchtlich anzusehen. Dabei kommt es auf die potentiellen und nicht auf die ständigen Zuschauer der Sendungen an, denn der Nachteil des Beschwerdeführers ergibt sich bereits aus dem Wegfall der Empfangsmöglichkeit.

Wenn der Beschwerdeführer den voraussichtlichen Ausfall von Zuschauern ausgleichen wollte, müßte er entweder sein bisheriges Regionalisierungskonzept aufgeben und die Regionen anders strukturieren oder zumindest die Sendung "Aktuelle Stunde" ändern. Das wäre auch dann nötig, wenn er, wie die Landesregierung vorschlägt, zwei regionale Fensterprogramme zeitversetzt sendete, weil dadurch in den betroffenen Gebieten zwei regionale Fenster hintereinander ausgestahlt würden und die Zeit für die Berichterstattung aus Nordrhein-Westfalen entsprechend verkürzten. In jedem Fall käme es zu einer Beeinträchtigung der Programmgestaltungsfreiheit des Beschwerdeführers. Dagegen wären wirtschaftliche Interessen nicht unmittelbar berührt, weil der Beschwerdeführer in seinem Dritten Fernsehprogramm keine Werbung ausstrahlen darf und deswegen durch einen Zuschauerschwund keine finanziellen Einbußen erlitte.

Öffentliche Interessen wären bei einer Ablehnung der einstweiligen Anordnung insofern berührt, als der gesetzliche Auftrag des Beschwerdeführers zur Regionalberichterstattung gegenüber einem nennenswerten Teil der Bevölkerung nicht mehr in der bisherigen Weise erfüllt werden könnte. Für die betroffenen Zuschauer, die ihre Empfangsanlagen nicht änderten, hätte der Frequenzentzug zur Folge, daß sie vorübergehend das regionale Fensterprogramm des Beschwerdeführers nicht empfangen könnten, falls dieser nicht eine der oben genannten Maßnahmen ergriffe. Statt dessen empfingen sie das Gesamtprogramm von VOX, das allerdings keine Regionalberichterstattung enthält. Dagegen hätten diejenigen Zuschauer, die aus Interesse an dem Regionalprogramm ihre Empfangsanlagen änderten, im Fall des Erfolgs der Verfassungsbeschwerde eine, gemessen an ihrem Zweck, nutzlose Investition vorgenommen.

b) Erginge die einstweilige Anordnung, erwiese sich die Verfassungsbeschwerde später jedoch als unbegründet, lägen die Nachteile vor allem auf seiten des Westschienenveranstalters.

Ihr Ausmaß hinge allerdings auch hier vom Verhalten des Publikums ab. Selbst wenn man davon ausgeht, daß der Anreiz zur Umrüstung der Empfangsanlagen angesichts eines neuen Vollprogramms von 15 Stunden Dauer täglich größer ist als im Fall eines Regionalprogramms von 15 Minuten, kann doch angenommen werden, daß ein nennenswerter Teil der betroffenen Bevölkerung die Kosten der Umrüstung scheuen würde und daher das VOX-Programm nicht empfangen könnte. Das gilt wiederum ungeachtet der Frage, ob die Zahlenangaben des Beschwerdeführers oder die der Landesregierung zutreffen.

Anders als beim Beschwerdeführer würde dadurch aber nicht die Programmgestaltung des Veranstalters berührt. Seine Programmkonzeption bliebe von der geringeren Reichweite unbeeinflußt. Dagegen läge für das ausschließlich werbefinanzierte VOX-Programm darin nicht nur ein Ausfall an potentiellen Zuschauern, sondern - da Werbeaufträge von Zuschauerzahlen und Einschaltquoten abhängen - auch ein Einnahmeverlust. Dieser wäre - wie immer er zu schätzen sein mag - jedenfalls nicht unerheblich. Überdies könnte VOX den Ausfall schlechter kompensieren als der Beschwerdeführer, weil die bei Erlaß der einstweiligen Anordnung frei werdenden Ersatzfrequenzen des Beschwerdeführers ungeachtet der unterschiedlichen Zeitangaben von VOX und der Landesregierung jedenfalls nicht sogleich, sondern erst nach zusätzlichen technischen Vorkehrungen nutzbar wären.

Öffentliche Belange würden durch den Erlaß der einstweiligen Anordnung insofern berührt, als das vom Gesetzgeber beschlossene Konzept der Frequenzverteilung in Nordrhein-Westfalen durchkreuzt würde. Dagegen wäre der staatsvertragliche Auftrag zum Abbau von Doppelversorgungen nicht unmittelbar berührt, denn zumindest hinsichtlich der Regionalsendungen besteht keine Doppelversorgung. Anders sind die Bereitstellung von Ersatzfrequenzen, der Vorschlag, zwei Regionalfenster nacheinander zu senden, sowie das Hilfsangebot von VOX nicht zu erklären. Jedoch verringerte sich durch den partiellen Ausfall eines zusätzlichen, informationsorientierten Vollprogramms die publizistische Konkurrenz und Meinungsvielfalt. Dadurch wäre das fernsehende Publikum beeinträchtigt, sofern es seine Empfangsanlagen nicht geändert hätte. Bei einer Änderung der Empfangsanlagen würde sich dagegen die damit verbundene Investition - gemessen an ihrem Zweck, VOX zu empfangen - nachträglich als überflüssig herausstellen.

c) Vergleicht man die hypothetischen Folgen, so wiegen die Nachteile im Fall des Erlasses der einstweiligen Anordnung schwerer. Zwar kann man davon ausgehen, daß sich die berührten öffentlichen Interessen in etwa die Waage halten. Sowohl der Auftrag des Beschwerdeführers zur Regionalberichterstattung als auch das Frequenzverteilungskonzept in Nordrhein-Westfalen beruhen auf Entscheidungen des Gesetzgebers. Ebenso sind diejenigen Zuschauer, die sich je nach dem Ausgang des Verfahrens zu einer Änderung ihrer Empfangsanlage entschließen, in beiden Fällen nachteilig betroffen, weil sie eine - gemessen an ihrem Zweck - im Ergebnis überflüssige Investition vorgenommen haben, deren Korrektur abermals Kosten verursacht. Unter diesen Umständen kommen für die Abwägung vornehmlich die Interessen des Beschwerdeführers und des VOX- Veranstalters in Betracht, hinter denen allerdings wiederum die Gemeinwohlgesichtspunkte regionaler Rundfunkberichterstattung und programmlicher Vielfalt stehen.

Bei dieser Abwägung fällt entscheidend ins Gewicht, daß beim Erlaß der einstweiligen Anordnung das 15stündige VOX- Programm in den von der Frequenzänderung betroffenen Gebieten terrestrisch überhaupt nicht empfangen werden könnte, während vom Dritten Fernsehprogramm des Beschwerdeführers bei Ablehnung der einstweiligen Anordnung nur zwei 15minütige Regionalfenster betroffen wären. Zwar handelt es sich bei diesen um einen Programmbestandteil, für den andere Veranstalter keinen Ersatz bieten. Doch wird das Gewicht dieses Umstands dadurch verringert, daß der Beschwerdeführer über Möglichkeiten verfügt, der Reichweitenverkürzung zu begegnen, beispielsweise indem er die betroffenen regionalen Fensterprogramme vorübergehend zeitversetzt ausstrahlt. Eine solche Maßnahme beeinträchtigt zwar die Sendung "Aktuelle Stunde", deren Bestandteil die Regionalfenster sind, und beschränkt damit den Beschwerdeführer in seiner Programmgestaltung. Doch ist ihm eine derartige Beschränkung für die Übergangszeit bis zur Entscheidung in der Hauptsache eher zuzumuten als dem VOX-Veranstalter der völlige Verzicht auf die terrestrische Verbreitung seines Programms in den betroffenen Gebieten, der sich nicht durch Programmanpassungen ausgleichen läßt. 

Unterschrift

Herzog				Henschel				Seidl
Grimm				Söllner				Dieterich
Kühling						Seibert