Vorinstanz

I. VG Düsseldorf vom 20.07.1993 - Az.: VG 15 K 2689/92 -; II. OVG Münster vom 07.02.1995 - Az.: OVG 22 A 2856/93

Normenkette

WiPrO §§ 131, 131a

Leitsatz

»Ist die mit einer Ablehnungsandrohung verbundene Fristsetzung zur Beibringung fehlender Unterlagen fruchtlos verstrichen, darf die Prüfungsbehörde einen Antrag auf Zulassung zur Prüfung ohne weitere sachliche Überprüfung ablehnen.

Erhebt der Prüfling anschließend Verpflichtungsklage, dann sind nachträglich beigebrachte Unterlagen vom Gericht zu berücksichtigen. Um einen Verbrauch des abgelehnten Antrages annehmen zu können, bedarf es jedenfalls dann, wenn damit der unwiderbringliche Verlust einer materiellen Rechtsposition verbunden wäre, einer normativen Eingriffsgrundlage.

§ 131 Abs. 1 Satz 2 WiPrO ist nicht dahin auszulegen, daß die Ausschlußfrist auch für die Vorlage von Nachweisen gelten soll, die darüber geführt werden, daß die materiellen Voraussetzungen für die Zulassung zur vereinfachten Prüfung als vereidigter Buchprüfer am gesetzlichen Stichtag vorgelegen haben.«

Gründe

I.

Gegenstand des Rechtsstreits sind Fragen des Verfahrens bei der Zulassung zur vereinfachten - nur mündlich durchgeführten - Prüfung als vereidigter Buchprüfer.

Der Kläger ist seit 1960 in Düsseldorf als Rechtsanwalt zugelassen. Kurz vor Ende einer am 31. Dezember 1989 ablaufenden Frist beantragte er beim beklagten Ministerium die Zulassung zur vereinfachten Prüfung als vereidigter Buchprüfer. In der Folgezeit forderte der Beklagte von ihm verschiedentlich die für eine Zulassung vorausgesetzten Nachweise ein. Der Kläger legte unter anderem eine Bescheinigung seiner Rechtsanwaltskammer vor, wonach er dieser gegenüber angegeben habe, seit dem 28. Oktober 1960 den Beruf eines Rechtsanwaltes hauptberuflich und selbständig in eigener Praxis auszuüben; Tatsachen, die Zweifel an diesen Angaben begründeten, seien der Rechtsanwaltskammer nicht bekannt. Diese Bescheinigung ließ der Beklagte jedoch nicht gelten. Daher forderte er weitere Nachweise ein, und zwar über die deutsche Staatsangehörigkeit des Klägers (in der Form einer Aufenthaltsbescheinigung oder einer öffentlich beglaubigten Kopie des Personalausweises oder des Reisepasses) und über seine Zulassung zur Rechtsanwaltschaft (in der Form einer öffentlich beglaubigten Kopie der Berufsurkunde). Diese Aufforderung wiederholte er am 3. Januar 1992. Er setzte dabei "letztmalig" eine Frist zum 24. Januar 1992 und wies darauf hin, daß nach erfolglosem Fristablauf der Antrag abgelehnt werden müsse. Hierauf reagierte der Kläger mit der Frage, auf welcher gesetzlichen Grundlage die Forderung beruhe; außerdem erklärte er, daß durch die vorgelegte Bescheinigung seine Zulassung als Rechtsanwalt und seine dafür vorausgesetzte Staatsangehörigkeit hinreichend nachgewiesen seien.

Wie angekündigt lehnte der Beklagte den Antrag auf Zulassung zur Prüfung mangels ausreichender Nachweise ab. Die gegen den Bescheid vom 26. Februar 1992 erhobene Klage mit dem Antrag, den Beklagten unter Aufhebung seines ablehnenden Bescheides vom 26. Februar 1992 zu verpflichten, den Kläger zur vereinfachten Prüfung als vereidigter Buchprüfer zuzulassen, hatte erstinstanzlich keinen Erfolg. Der Kläger hatte zwar in der mündlichen Verhandlung seinen Reisepaß, aus dem seine deutsche Staatsangehörigkeit hervorging, und die Urkunde über die Zulassung als Rechtsanwalt jeweils im Original vorgelegt. Das Verwaltungsgericht hat sie jedoch nicht berücksichtigt, weil die in den Prüfungsbestimmungen für die Zulassung zur vereinfachten Prüfung festgelegte Antragsfrist auch für die Vorlage der erforderlichen Nachweise gelte. Die davon abweichende Praxis des Beklagten sei auch dann, wenn man Fristverlängerungen als rechtswidrig ansehe, hier deshalb nicht zu beanstanden, weil sie den Kläger lediglich begünstigt habe, so daß jedenfalls die zuletzt gesetzte Frist für den Kläger verbindlich geworden sei.

Auch die Berufung des Klägers blieb erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat sie mit folgender Begründung zurückgewiesen: Zwar könnten Nachweise zu den Zulassungsvoraussetzungen dann, wenn diese am Stichtag 31. Dezember 1989 erfüllt gewesen seien, zu einem rechtzeitigen Antrag grundsätzlich nachgereicht werden. Die hier erst nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens dem Gericht vorgelegten Nachweise könnten jedoch nicht berücksichtigt werden. Nach einem allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsatz dürfe die sachliche Bescheidung eines Vornahmeantrages im Wege einer rein verwaltungsverfahrensrechtlichen Entscheidung abgelehnt werden, wenn und solange der Antragsteller - wie hier der Kläger - den Verfahrenszweck durch pflichtwidriges Unterlassen der ihm obliegenden Mitwirkungshandlungen vereitele. Das müsse auch im Prüfungsrecht gelten, da anderenfalls dem Prüfling die Verfahrensherrschaft über den Ablauf des Prüfungsverfahrens eingeräumt werde, was dem Zweck des Prüfungsverfahrens zuwiderlaufe. Rechtsfolge einer derartigen verwaltungsverfahrensrechtlichen Ablehnung des Antrages sei, daß das Verwaltungsverfahren in Bezug auf den konkreten Antrag seinen Abschluß gefunden habe und der Antrag in der Weise "verbraucht" sei, daß der Antragsteller eine materielle Sachentscheidung nur noch im Rahmen eines durch einen neuen Antrag einzuleitenden neuen Verwaltungsverfahrens erreichen könne.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision rügt der Kläger eine Verletzung materiellen Rechts. Er beantragt, die Urteile des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und gemäß dem erstinstanzlich gestellten Klageantrag zu erkennen. Er meint, einen "Verbrauch" des Antrages als Folge einer verwaltungsverfahrensrechtlichen Ablehnung anzunehmen, verbiete sich jedenfalls dann, wenn dies zu einer erheblichen Verschlechterung der materiellrechtlichen Rechtsposition führe. Das sei hier aber der Fall. Bei einer erneuten Antragstellung entfalle nicht nur die Möglichkeit einer vereinfachten Prüfung, so daß nunmehr auch schriftliche Prüfungsleistungen erbracht werden müßten. Darüber hinaus werde nunmehr auch eine mindestens dreijährige Prüfungstätigkeit oder eine entsprechend lange Tätigkeit nach § 8 Abs. 1 WPO vorausgesetzt, was vorher nicht erforderlich gewesen sei.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend weist er darauf hin, daß bei den Rechtsfolgen der Ablehnung zwischen verfahrensrechtlicher Rechtsstellung und materieller Rechtsposition zu unterscheiden sei. Die materielle Rechtsposition sei hier von der Verwaltungsentscheidung nicht betroffen gewesen. Sie habe sich lediglich aus anderen Gründen geändert. In ähnlicher Weise werde auch unterschieden, wenn anerkannt werde, daß ein verwaltungsverfahrensrechtliches Antragsrecht verwirkt werden könne, auch ohne daß der mit dem Antrag verfolgte materiellrechtliche Anspruch von der Verwirkung unmittelbar betroffen sei. Entsprechende Rechtsfolgen müßten erst recht unbedenklich erscheinen, wenn im Rahmen eines Prüfungsrechtsverhältnisses Mitwirkungspflichten verletzt würden.

II.

Die zulässige Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet. Die Entscheidungen der Vorinstanzen sind aufzuheben und dem Verpflichtungsantrag des Klägers ist stattzugeben, denn der Kläger hat Anspruch auf Zulassung zur vereinfachten Prüfung als vereidigter Buchprüfer. Die dafür erforderlichen Nachweise hat er in der mündlichen Verhandlung erster Instanz unstreitig vervollständigt, indem er seinen Reisepaß und die Urkunde über seine Zulassung zur Rechtsanwaltschaft im Original vorgelegt hat. Die vorausgegangene Versäumung der ihm im Verwaltungsverfahren gesetzten Frist muß er sich im gerichtlichen Verfahren nicht entgegenhalten lassen. Hier kommt es allein darauf an, ob ihm der materiellrechtliche Anspruch auf der Grundlage der von ihm geführten Nachweise zusteht.

1. Das Berufungsurteil beruht zunächst auf der zutreffenden Überlegung, daß es einer Prüfungsbehörde gestattet ist, auch ohne eine ausdrückliche Regelung in den gesetzlichen oder untergesetzlichen Prüfungsbestimmungen, nämlich auf der Grundlage eines allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsatzes die sachliche Bescheidung eines Vornahmeantrages (hier: des Antrages auf Zulassung zur Prüfung) im Anschluß an eine erfolglose Fristsetzung mit Ablehnungsandrohung durch eine rein verwaltungsverfahrensrechtliche Entscheidung abzulehnen. Dies gilt jedenfalls, wenn und solange der Antragsteller (wie hier der Kläger) den Verfahrenszweck durch pflichtwidriges Unterlassen der ihm obliegenden Mitwirkungshandlungen vereitelt. Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, daß dieser allgemeine Grundsatz auch und gerade im Prüfungsrecht gelten muß. Es würde dem Zweck des Prüfungsverfahrens zuwiderlaufen, dem Prüfling die Verfahrensherrschaft über den Ablauf des Prüfungsverfahrens einzuräumen. Diese steht allein dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses zu (§ 6 Satz 1 der Verordnung vom 16. Juni 1986 zur Durchführung von Art. 6 des Bilanzrichtlinien-Gesetzes, BGBl I S. 904 - DV Art. 6 BiRiLiG - in Verbindung mit § 3 Abs. 7 der Prüfungsordnung für Wirtschaftsprüfer vom 31. Juli 1962, BGBl I S. 529, mit späteren Änderungen).

2. Nicht zu folgen ist dem Berufungsgericht indessen darin, daß eine solche Ablehnung auch dann, wenn sie zulässigerweise angefochten und somit nicht bestandskräftig geworden ist, zu einem "Verbrauch" des einmal gestellten Antrages führen soll, und zwar selbst dann, wenn dies - wie bei einer materiellen Ausschlußfrist - letztlich den Verlust einer materiellen Rechtsposition nach sich zieht. Ein solcher Verlust ist dann nicht hinzunehmen, wenn die Zuerkennung dieser materiellen Rechtsposition nicht in das Ermessen der Behörde gestellt ist, der Antragsteller vielmehr bei Vorliegen der Voraussetzungen hierauf einen gesetzlichen Anspruch hat. In derartigen Fällen kann einem Antrag auch dann, wenn er im Verwaltungsverfahren zu Recht ohne sachliche Prüfung abgelehnt worden ist, weil der Antragsteller die nach dem Gesetz erforderlichen Unterlagen trotz Fristsetzung nur unvollständig vorgelegt hat, bei nachträglicher Feststellung der Voraussetzungen im Gerichtsverfahren gleichwohl noch stattgegeben werden (vgl. die stRspr des Senats zu den Fällen des § 6 Abs. 1 Satz 2 KDVG: Urteile vom 11. August 1988 - BVerwG 6 C 60.87 - und 6. Oktober 1988 - BVerwG 6 C 53.86 - Buchholz 448. 6 § 6 KDVG Nr. 1; Beschlüsse vom 18. Februar 1994 - BVerwG 6 B 41.93 - und 7. September 1995 - BVerwG 6 B 32.95 - Buchholz 448. 6 § 5 KDVG Nr. 6 u. 7, stRspr). Denn für den dauerhaften Entzug materieller Rechtspositionen als Folge des Verstreichenlassens einer von der Verwaltungsbehörde gesetzten Frist bedarf es einer materiellrechtlichen Gesetzesgrundlage. Mittelbar kommt nämlich auch einer solchen Nachfristsetzung mit Ablehnungsandrohung eine rechtsgestaltende Wirkung zu (vgl. BGHZ 114, 360, 366). Sie hat gegebenenfalls Eingriffscharakter. Wenn daher eine behördliche Verfahrenshandlung allein auf der Grundlage der in das behördliche Ermessen gestellten Befugnis zur Gestaltung des nicht geregelten Teils des Verwaltungsverfahrens ergeht, reicht diese Handlung für sich allein als Rechtsgrundlage für den materiellen Rechtsentzug nicht aus (vgl. zu behördlichen Fristsetzungen: Urteil des Senats vom 22. Oktober 1993 - BVerwG 6 C 10.92 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 111). Ohne spezialgesetzliche Grundlage ist die Behörde daher nach fruchtlosem Fristablauf zwar zur rechtmäßigen Ablehnung des Sachantrages befugt. Erst auf der Grundlage der gesetzlichen Regeln über die Unanfechtbarkeit und Bestandskraft von Verwaltungsakten kann jedoch die mit der Fristversäumnis begründete Entscheidung über die Ablehnung des Sachantrages endgültige Verbindlichkeit erlangen.

Hier geht es um eine derartige materielle Rechtsposition. Der Kläger hat sie mit dem vor Ablauf der Ausschlußfrist gestellten Antrag erlangt. Sie besteht darin, daß der Antrag noch im vereinfachten Verfahren nach §§ 131, 131 a Wirtschaftsprüferordnung zu prüfen ist, und zwar nach Maßgabe der Fassung der Bekanntmachung vom 5. November 1975 (BGBl I S. 2803), geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 1985 (BGBl I S. 2355 - WiPrO 1985). Diese Rechtsposition ist insbesondere auch eine materiellrechtliche: Bei einer Zulassung auf dieser Rechtsgrundlage muß er nicht die sonst nach § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WiPrO erforderlichen Nachweise erbringen, nämlich über wenigstens drei Jahre Prüfungstätigkeit oder eine Tätigkeit nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 letzter Satz WiPrO. Diese Voraussetzung entfällt nach § 131 Abs. 1 Satz 2 WiPrO bei denjenigen Bewerbern, die den Antrag auf Zulassung zur Prüfung bis zum Ablauf des 31. Dezember 1989 gestellt haben. Wäre nach Ablauf der von der Behörde gesetzten Ausschlußfrist eine zum "Verbrauch" des Antrages führende Ablehnung ohne sachliche Bescheidung möglich, träte insoweit ein unmittelbarer Rechtsverlust ein.

Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang außerdem die Folgen des Suspensiveffekts der hier erhobenen Verpflichtungsklage nicht hinreichend berücksichtigt. Er bewirkt, daß der ablehnende Bescheid mangels Bestandskraft nicht zu einem "Verbrauch" des Antrages führt, mit dem der Kläger das Verwaltungsverfahren in Gang gesetzt hat. Zwar ist hier maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der 31. Dezember 1989 als gesetzlicher Stichtag. Wie sonst bei Verpflichtungsklagen, die mit einem unselbständigen Anfechtungsantrag verbunden werden, sind aber Beweismittel über die anspruchsbegründenden Tatsachen bis zur Sachentscheidung in der letzten Tatsacheninstanz zu berücksichtigen. Die schon in der mündlichen Verhandlung erster Instanz vorgelegten Nachweise über Tatsachen, die bei Ablauf der gesetzlichen Antragsfrist bereits vorgelegen haben, durften daher nicht unberücksichtigt bleiben. Etwas anderes könnte allenfalls gelten, wenn die Nachweisführung zu diesem Zeitpunkt durch das Gesetz selbst oder durch die Prüfungsordnung ausgeschlossen wäre, was hier aber nicht der Fall ist (s.u. zu 3.).

Prüfungsrechtliche Besonderheiten nötigen zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage. Die Verfahrensherrschaft der Prüfungsbehörde läßt sich auch so hinreichend sicherstellen. Zunächst ist eine absichtsvoll auf das gerichtliche Verfahren hinausgeschobene Nachreichung von Nachweisen für den Prüfling mit einem erheblichen Prozeßkostenrisiko belastet. Das setzt nur zweckentsprechende Prozeßerklärungen der Behörde voraus. Läßt es der Prüfling auf ein gerichtliches Verfahren ankommen, so kann nötigenfalls auch auf eine Beschleunigung des einfach gelagerten und daher rasch zu entscheidenden Verwaltungsstreitverfahrens hingewirkt werden.

3. Die Entscheidung des Berufungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Rechtsgründen als im Ergebnis zutreffend. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist § 131 Abs. 1 Satz 2 WiPrO in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht dahin auszulegen, daß diese Ausschlußfrist nur für den Antrag selbst und das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für die Zulassung zur vereinfachten Prüfung, nicht aber auch für den Zeitpunkt der Vorlage der förmlichen Nachweise hierzu gilt. Etwas anderes ließe sich allenfalls dann annehmen, wenn der Gesetzgeber aus Gründen des Gemeinwohls eine möglichst kurze Übergangsfrist für die Einräumung der Möglichkeit einer vereinfachten Prüfung hätte vorsehen wollen. Dies entspricht aber ersichtlich nicht Sinn und Zweck der Regelung. Denn für bestimmte Fälle, unter anderem für Bewerber, welche die Prüfung nach dem 1. Juli 1987 nicht bestanden haben, sieht § 131 Abs. 1 Satz 3 WiPrO vor, daß sich die in Satz 2 geregelte Frist um drei Jahre verlängert. Eine derart großzügige Fristverlängerung schließt die Annahme aus, daß im Rahmen des Satzes 2 eine Ausschlußfrist auch für die Vorlage von Nachweisen darüber, daß am Stichtag die materiellen Voraussetzungen vorgelegen haben, hätte geregelt werden sollen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Eine in Fällen dieser Art prinzipiell mögliche Anwendung des § 155 Abs. 5 VwGO (vgl. dazu die genannten Urteile vom 11. August 1988 und vom 6. Oktober 1988, insoweit a.a.O. nicht abgedruckt) kam nicht in Betracht. Denn der Beklagte hätte es in der Hand gehabt, Kostennachteile durch ein Anerkenntnis unter Verwahrung gegen die Kostenlast oder aber durch Klaglosstellung und anschließende Erledigungserklärung abzuwenden. Davon hat er keinen Gebrauch gemacht und stattdessen Klageabweisung beantragt.

Beschluß:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20000 DM festgesetzt (vgl. Nr. 35. 3 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 1996, 563).