Normenkette

LSA-PersVG § 69 Nr. 8 LSA-PersVG § 71 LSA-PersVG § 65 ff LSA-PersVG § 61 III 3 LSA-PersVG § 104 S 3 LSA-PersVG § 61 II GO LReg § 9 II LSA-Verf Art. 68 III Nr. 8 LSA-Verf Art. 68 II LSA-Verf Art. 86 II LSA-PersVG § 57 III 3

Vorinstanz

VG Magdeburg; 17.09.2002; 11 A 13/01

Leitsatz

Der Beschluss der Landesregierung über die Bildung einer Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau ist als Organisationsentscheidung der Landesregierung nach § 61 Abs. 2 LSA-PersVG der Mitbestimmung entzogen.

Die Befugnis der Landesregierung zur Entscheidung in dieser Angelegenheit ergibt sich aus § 9 Abs. 2 GO LReg.

OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT

Tenor

Aktenz.: 5 L 6/02

Datum: 30.07.2003

Gründe

Der Antragsteller begehrt die Klärung seines Mitbestimmungsrechts bei der Bildung der Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau durch Zusammenlegung mehrerer, bislang selbständiger Einrichtungen aus dem Geschäftsbereich des Beteiligten. Die Maßnahme ist Teil einer langfristig angelegten Gebiets- und Verwaltungsreform auf Landesebene. Im Jahre 1998 setzten Überlegungen des Beteiligten zur Neustrukturierung des nachgeordneten Bereichs mit dem Ziel einer "Optimierung des Aufgabenbestands und der Organisation" ein, die in einen ersten Entwurf für eine Kabinettvorlage vom November 2000 einmündeten. In einer Besprechung beim Beteiligten vom 29. November 2000 wurde der Entwurf dem Antragsteller und den örtlichen Personalräten der betroffenen Einrichtungen vorgestellt. In einer Stellungnahme an den Beteiligten vom 8. Dezember 2000 signalisierte der Antragsteller seine Bereitschaft, die Maßnahme zu unterstützen. Man verstehe dies als eine "Pflichtaufgabe" gem. §§ 2, 65 ff., 57 Abs. 3 PersVG LSA. Nach Beteiligung weiterer Fachministerien (Finanzministerium, Innenministerium, Kultusministerium) leitete der Beteiligte dem Ministerpräsidenten - Staatskanzlei - am 13. Dezember 2000 eine Kabinettvorlage in geänderter Fassung zu. Die Staatskanzlei legte die Vorlage mit Anschreiben vom 14. Dezember 2000 den Mitgliedern der Landesregierung vor.

In der 114. Kabinettsitzung vom 19. Dezember 2000 beschloss die Landesregierung auf der Grundlage der Kabinettvorlage vom 13. Dezember 2000 wie folgt:

Beschluss der Landesregierung über die Neustrukturierung Nachgeordneter Einrichtungen der Landwirtschaftsverwaltung

I.

Es wird eine Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau (LLG) als nicht rechtsfähige Anstalt mit Sitz in Bernburg errichtet. Sie geht aus der landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt hervor.

In sie werden bis spätestens 31.8.2001 überführt:

das Landespflanzenschutzamt Sachsen-Anhalt, Magdeburg, die Lehr- und Versuchsanstalt für Acker- und Pflanzenbau, Bernburg, die Lehr- und Versuchsanstalt für Tierhaltung und Technik, Iden, die Lehr- und Versuchsanstalt für Gartenbau und Technik, Quedlinburg/Ditfurt, die Landesfachschule für Landwirtschaft, Gartenbau und Hauswirtschaft, Haldensleben.

Das Ministerium für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt wird ermächtigt, Aufgaben des in Nr. 2 Buchst. a genannten Amtes, die nicht in die Landesanstalt des Nr. 1 oder ein noch zu gründendes Laborfachdienstleistungszentrum überführt werden können, dem Ämtern für Landwirtschaft und Flurneuordnung oder anderen Dienststellen der Landesverwaltung zu übertragen.

II.

Nr. 3 des Beschlusses der Landesregierung über die Errichtung der Ämter für Landwirtschaft und Flurneuordnung vom 16.4.1991 (MBl. LSA S. 118), zuletzt geändert durch Beschluss vom 25.7./26.9.2000 (MBl. LSA S. 870), wird wie folgt geändert:

Satz 1 Spiegelstriche 9 bis 15 werden durch folgenden neuen Spiegelstrich 9 ersetzt: "- Pflanzenschutz".

Satz 2 erhält folgende Fassung:

"Die Zuständigkeiten werden im Rahmen des Satzes 1 im Einzelnen durch das Ministerium für Raumordnung, Landwirtschaft und Umwelt bestimmt. Dabei kann auch bestimmt werden, dass ein Amt für einzelne Aufgaben örtlich über seinen Amtsbezirk hinaus zuständig ist.

III.

Dieser Beschluss tritt am 1.2.2001 in Kraft. Abschnitt I Nr. 2 tritt am 1.9.2001 außer Kraft.

Magdeburg, den .1.2001

Die Landesregierung

Sachsen-Anhalt

Am 9. Januar 2001 trat eine beim Beteiligten gebildete "Lenkungsgruppe" zu einer ersten Sitzung zusammen, zu der auch der Antragsteller geladen war. Der Antragsteller rügte in dieser Sitzung die Verletzung seines Mitbestimmungsrechts gem. § 69 PersVG LSA. Mit Schreiben vom 1. Februar 2001 teilte der Beteiligte mit, er halte ein Mitbestimmungsverfahren im Hinblick auf § 61 Abs. 2 PersVG LSA nicht für erforderlich.

Am 23. Juli 2001 hat der Antragsteller die Entscheidung des Gerichts beantragt. Er hat vorgetragen, die Maßnahme bedeute eine Zusammenlegung von Dienststellen i. S. des § 69 Nr. 8 PersVG LSA, an der er habe beteiligt werden müssen. Der Ausschluss der Mitbestimmung bei Organisationsentscheidungen der Landesregierung gem. § 61 Abs. 2 PersVG LSA greife nicht ein. Es handele sich hierbei um eine Ausnahmeregelung, die eng auszulegen sei. Die Organisationsentscheidung der Landesregierung müsse rechtmäßig sein, was hier nicht der Fall sei. Die Maßnahme beschränke sich auf den Ressortbereich des Beteiligten. Der Beteiligte selbst habe deshalb entscheiden müssen. Eine Zuständigkeit der Landesregierung gem. Art. 68 Abs. 3 Verf LSA sei nicht gegeben. Der Beteiligte habe ihn auch nicht rechtzeitig vor der Entscheidungsfindung informiert. Er habe damit gegen § 57 Abs. 3 PersVG LSA sowie den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit verstoßen.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass die Zusammenlegung des Landespflanzenschutzamtes Sachsen-Anhalt, Magdeburg, der Lehr- Versuchsanstalt für Acker- und Pflanzenbau, Bernburg, der Lehr- und Versuchsanstalt für Tierhaltung und Technik, Iden, der Lehr- und Versuchsanstalt für Gartenbau und Technik, Quedlinburg/Ditfurt, der Landesfachschule für Landwirtschaft, Gartenbau und Hauswirtschaft, Haldensleben und der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt, Halle-Lettin zur Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau mitbestimmungspflichtig im Sinne des Personalvertretungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt gewesen ist und das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat.

Der Antragsteller hat ferner beantragt,

festzustellen, dass die Informationsrechte des Antragstellers bei der vorgenannten Zusammenlegung der vorgenannten Einrichtungen zur Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau verletzt worden sind.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat vorgetragen, über die Bildung der Landesanstalt für Landwirtschaft- und Gartenbau habe nicht er, sondern das Kabinett beschlossen. Der Antragsteller habe an einer Maßnahme in der Dienststelle deshalb nicht beteiligt werden können. Die Mitbestimmung an der Entscheidung des Kabinetts sei gem. § 61 Abs. 2 PersVG LSA ausgeschlossen. Die Zuständigkeit der Landesregierung sei aufgrund der strukturpolitischen Bedeutung der Maßnahme gegeben. Mangels einer Maßnahme auf der Ebene der Dienststelle greife auch das Informationsrecht aus § 57 Abs. 3 PersVG LSA nicht. Es reiche, wenn der Personalrat unterrichtet werde, was hier geschehen sei.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge mit Beschluss vom 17. September 2002 abgelehnt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei nicht verletzt. Der Beteiligte habe über die Bildung der Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau nicht selbst entschieden. Die Maßnahme basiere voll und ganz auf dem Beschluss der Landesregierung vom 19. Dezember 2000, für den der Beteiligte lediglich die Kabinettvorlage erarbeitet habe. Es fehle deshalb an einem Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung des Antragstellers. Diese könne erst dann wieder einsetzen, wenn Folgemaßnahmen auf der Ebene der Dienststelle zu treffen seien, über die der Beteiligte in eigener Verantwortung entscheide. Eine Kompetenzüberschreitung der Landesregierung liege nicht vor. Der Antragsteller sei auch nicht in seinen Informationsrechten verletzt.

Gegen diesen ihm am 30. September 2002 zugestellten Beschluss richtet sich die am 30. Oktober 2002 eingegangene Beschwerde des Antragstellers, mit der er das bisherige Vorbringen wiederholt und vertieft. Es sei zu berücksichtigen, dass der Beteiligte die Maßnahme nicht nur federführend vorbereitet habe, sondern sie auch voll durchführe. Der Kabinettbeschluss verletze das Ressortprinzip der Landesverfassung. Eine ressortübergreifende Maßnahme liege nicht vor. Die Geschäftsordnung der Landesregierung sei wegen des Vorrangs der Landesverfassung nicht maßgeblich.

Der Antragsteller beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Magdeburg - Fachkammer für Landespersonalvertretungsrecht - vom 17. September 2002 nach den erstinstanzlichen Anträgen zu beschließen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen

und bezieht sich im Wesentlichen auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung.

II.

Die gem. § 78 Abs. 2 PersVG LSA, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juni 2003 (GVBl. LSA 126) i. V. m. § 87 Abs. 1 ArbGG zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Die Fachkammer hat das Feststellungsbegehren zu Recht abgelehnt. Die Errichtung der Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau mit Sitz in Bernburg, hervorgehend aus der Landwirtschaftlichen Untersuchungs- und Forschungsanstalt unter Einbeziehung von fünf weiteren, bislang selbständigen Dienststellen ist den Mitbestimmungsangelegenheiten des § 69 PersVG LSA zuzurechnen. Es handelt sich um die Zusammenlegung von Dienststellen, die gem. § 69 Nr. 8 PersVG LSA grundsätzlich der Mitbestimmung unterliegt. Dies ist auch unter den Beteiligten unstreitig.

Die Beteiligung der Personalvertretung in Form der Mitbestimmung setzt indes voraus, dass über die mitbestimmungspflichtige Maßnahme auf der Ebene der Dienststelle entschieden wird (Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 2. Aufl., § 61 Rdnr. 1). Dies folgt aus dem stufenförmigen Aufbau der Personalvertretung gem. § 71 PersVG LSA, der den allgemeinen Aufbau der Landesverwaltung widerspiegelt. Das Feststellungsbegehren kann hiervon ausgehend keinen Erfolg haben.

Der Beteiligte hat über die Errichtung der Landesanstalt für Landwirtschaft und Gartenbau nicht selbst entschieden. Die Entscheidung wurde vielmehr von der Landesregierung als Kollegialorgan getroffen. Der Wortlaut des Beschlusses vom 19. Dezember 2000 lässt hieran keinen Zweifel. Die Landesregierung hat sich nicht darauf beschränkt, die Kabinettvorlage des Beteiligten vom 13. Dezember 2000 zur Kenntnis zu nehmen. Sie beschließt selbst über die Errichtung der Landesanstalt und die einzugliedernden Einrichtungen. Der Beteiligte wird gem. Abschnitt I Nr. 3 des Beschlusses lediglich ermächtigt, Restaufgaben des früheren Landespflanzenschutzamts auf die Ämter für Landwirtschaft und Flurneuordnung oder andere Dienststellen zu übertragen. Im Übrigen verbleibt ihm im Umfang des Beschlusses der Landesregierung kein eigener Entscheidungsspielraum. Eine eigene Entscheidung über die Errichtung der Landesanstalt konnte er nicht mehr treffen und hat diese auch nicht getroffen. Es fehlt deshalb auf der Ebene der Dienststelle an einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme, die Anknüpfungspunkt für eine Beteiligung des Antragstellers hätte sein können. Die Mitbestimmungspflicht kann erst dann wieder einsetzen, wenn in Durchführung des Beschlusses der Landesregierung vom 19. Dezember 2000 Folgemaßnahmen zu treffen sind, die sich den Mitbestimmungstatbeständen der §§ 65 ff. PersVG LSA zuordnen lassen. Die Fachkammer hat dies unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 22. November 2000 - 5 L 5/00 - zutreffend ausgeführt.

Ein Mitbestimmungsverfahren mit dem Beteiligten war auch nicht deshalb veranlasst, weil der Beteiligte die Beschlussfassung der Landesregierung durch die Kabinettvorlage vom 13. Dezember 2000 herbeigeführt hat. Die Vorlage zur Entscheidung des Kabinetts ist weder mit der Entscheidung selbst gleichzusetzen noch ist sie ein selbständiger Mitbestimmungstatbestand. Daran ändert auch nichts, dass der Personalrat gem. § 61 Abs. 3 PersVG LSA bereits an der "beabsichtigten Maßnahme" zu beteiligen ist. Der Beteiligte beabsichtigte die Organisationsentscheidung gerade nicht, sondern wollte sie der Landesregierung überlassen.

Die Mitbestimmung des Antragstellers ist unabhängig von dieser Verlagerung der Entscheidung aus dem Zuständigkeitsbereich der Dienststelle hinaus auch deshalb ausgeschlossen, weil Organisationsentscheidungen der Landesregierung nach der ausdrücklichen Regelung des § 61 Abs. 2 PersVG LSA von der Mitbestimmung ausgenommen sind. Damit wird den verfassungsrechtlichen Grenzen der Mitbestimmung Rechnung getragen, die auch an der rahmenrechtlichen Vorgabe des § 104 Satz 3 BPersVG zum Ausdruck kommen. Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkung auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, dürfen gem. § 104 Satz 3 BPersVG nicht den Stellen entzogen werden, die der Volksvertretung verantwortlich sind (siehe hierzu auch BVerfG, Beschl. v. 24.5.1995, BVerfGE 93, 37 ff. = PersR 95, 483 ff.).

Ist die Mitbestimmung bei einer Organisationsentscheidung der Landesregierung gem. § 61 Abs. 2 PersVG LSA ausgeschlossen, so lebt sie auf der Ebene der Ressortminister auch nicht deshalb wieder auf, weil sie von den Ministern zu vollziehen ist. Die Ressortminister treffen die Organisationsentscheidung nicht nochmals selbst. Sie sind nur ausführende Organe. Dies berührt - wie ausgeführt - nicht das Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Folgemaßnahmen in Ausführung der Organisationsentscheidung, etwa bei Versetzungen oder Kündigungen. Die zugrundeliegende Entscheidung der Landesregierung müssen die Personalvertretungen jedoch hinnehmen.

Der Beschluss der Landesregierung vom 19. Dezember 2000 über die Errichtung des Landesamt für Landwirtschaft und Gartenbau ist eine Organisationsentscheidung i. S. des § 61 Abs. 2 PersVG LSA. Hierzu sind bei Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Hintergrundes der Vorschrift jedenfalls Entscheidungen über die Organisation der Landesverwaltung zu verstehen. Die wesentliche Bedeutung dieser Entscheidungen für die Regierungsgewalt wird auch in § 9 Abs. 2 GO LReg deutlich. Sie sind - soweit nicht gem. Art. 86 Abs. 2 Verf LSA der Gesetzgeber selbst zu entscheiden hat - ausdrücklich der Landesregierung als Kollegialorgan zugewiesen.

Die Bedenken des Antragstellers gegen § 9 Abs. 2 GO LReg als ausreichende Rechtsgrundlage für den Beschluss der Landesregierung vom 19. Dezember 2000 teilt der Senat nicht. Die Landesregierung ist gem. Art. 68 Abs. 3 Nr. 8 Verf LSA ermächtigt, über ihre Geschäftsordnung zu beschließen. Die Landesregierung ist auch nicht gehindert, als Kollegialorgan unabhängig von der Aufgabenzuweisung des Art. 68 Abs. 3 Verf LSA zu entscheiden, denn diese Aufgabenzuweisung ist nicht abschließend ("insbesondere"). Die Entscheidung der Landesregierung bedeutete auch keinen Eingriff in die Ressortverantwortung der Minister gem. Art. 68 Abs. 2 Verf LSA. Die Ressortminister haben im Rahmen der Beschlussfassung der Landesregierung über die Geschäftsordnung ihre Zustimmung dazu erteilt, dass die Organisation der öffentlichen Verwaltung der Entscheidung der Landesregierung als Kollegialorgan vorbehalten bleiben soll. Die Landesregierung hat deshalb keine Entscheidung über den Kopf des Beteiligten hinweg getroffen, zumal dieser die Kabinettvorlage auch selbst erarbeitet hatte. Insoweit liegt der Sachverhalt hier anders als bei der vom Antragsteller bezeichneten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. August 2002 - VG 72 A 3.02 -, bei der die Fachkammer eine rechtlich bindende Entscheidung der Bundesregierung für den Wirtschaftminister gerade nicht hatte feststellen können.

Ob eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts dann in Betracht kommt, wenn der Fachminister das Kabinett mit Angelegenheiten von lokaler, innerbehördlicher oder sonst untergeordneter Bedeutung befasst, kann auf sich beruhen. Es bestand hinreichender Anlass, die Entscheidung über die Errichtung des Landesamts für Landwirtschaft und Gartenbau der Landesregierung zu überlassen. Die Errichtung der Landesanstalt hatte für die Landwirtschaftsverwaltung eine landesweite Bedeutung. Die Zusammenfassung der Landwirtschaftlichen "Sonderverwaltung" in einer selbständigen Landesbehörde gehört zwar nicht zu den Angelegenheiten, die gem. Art. 86 Abs. 2 Verf LSA der Regelung des Gesetzgebers vorbehalten sind (vgl. auch Abschn. II Kabinettvorlage v. 13.12.00 und Stellungnahme des Ministeriums des Innern v. 12.12.00, Bl. 142, Beiakte A). Sie bedeutet aber eine grundlegende strukturelle Veränderung im Außenbereich dieser Verwaltung. Rückwirkungen strukturpolitischer, personeller und finanzieller Art waren unausweichlich und beabsichtigt. Die landesweite Bedeutung des Vorhabens wird durch das Interesse des Landesbauernverbands und des Landesverbands für Gartenbau unterstrichen (Stellungnahmen v. 12.10.2000 und 7.11.2000, Bl. 50, 65 Beiakte A). In formalrechtlicher Hinsicht kommt hinzu, dass eine Abgrenzung zu den Kompetenzen der Ämter für Landwirtschaft und Flurneuordnung vorzunehmen war, was eine Änderung früherer Beschlüsse der Landesregierung erforderlich machte (vgl. Abschn. II Beschl. v. 19.12.2000). Durch eine Regelung auf Ressortebene war diese Änderung nicht herbeizuführen. Für eine Überdehnung der verfassungsrechtlichen Befugnisse der Landesregierung ist nach allem nichts ersichtlich.

Der Antragsteller ist auch nicht in seinem Informationsrecht aus § 57 Abs. 2 PersVG LSA verletzt. Das Informationsrecht aus § 57 Abs. 2 PersVG LSA ist dem Personalrat "zur Durchführung seiner Aufgaben" zugewiesen. Es beschränkt sich deshalb auf die Bereiche, in denen der Personalrat nach dem Personalvertretungsgesetz Beteiligungsrechte wahrzunehmen hat (vgl. Reich, PersVG LSA, 2. Aufl., § 57 Rdnr. 8). Ist - wie im vorliegenden Fall - die Mitbestimmung gem. § 61 Abs. 2 PersVG LSA ausgeschlossen, kann es auch kein daran anknüpfendes Informationsrecht des Personalrats aus § 57 Abs. 2 PersVG LSA geben. Es kann mit einer allgemeinen Unterrichtung im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit sein Bewenden haben. Diese allgemeine Unterrichtung ist in der Besprechung vom 29. November 2000 erfolgt. Das besondere Informationsrecht des Personalrats aus § 57 Abs. 3 PersVG LSA ist ebenfalls nicht tangiert. Es betrifft Planungen, die sich mit den Arbeitsbedingungen und der Arbeitsorganisation befassen. Planungen dieser Art wurden hier nicht angestellt.

Die Beschwerde ist nach allem unbegründet.

Einer Kostenentscheidung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren bedarf es mangels prozessualer Kostentragungspflichten nicht. Ein Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit erübrigt sich mangels einer vollstreckungsfähigen Entscheidung (vgl. Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, 2. Aufl., § 91 Rdnr. 13; § 84 Rdnr. 29, § 85 Rdnr. 3).

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 92 Abs. 2 ArbGG bezeichneten Gründe vorliegt.