Normenkette

SchulG M-V § 45

Vorinstanz

VG Schwerin; 19.07.2004; 6 B 787/04

Leitsatz

Die Festlegung von Schülermindestzahlen gemäß § 45 Abs. 4 Satz 2 SchulG M-V ist für Schulträger grundsätzlich bindend.

Schulträger können sich im Verfahren nach § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V auf ausnahmsweise Zulassung einer kleinen ("untermäßigen") Klasse auch auf finanzielle Gründe berufen.

Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern

Tenor

Az.: 2 M 232/04

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Schulrecht

hat der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern am 29. November 2004 in Greifswald durch

beschlossen:

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin - 6. Kammer - vom 19.07.2004 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Im vorliegenden Verfahren geht es um die Bildung einer kleinen (bzw. wie die Beteiligten es ausdrücken "untermäßigen") 5. Klasse (Eingangsklasse) der Regionalen Schule Kröpelin.

Die Antragstellerin ist Trägerin der Schule und begehrt gegen die oberste Schulaufsichtsbehörde eine einstweilige Anordnung, um die Klasse für das Schuljahr 2004/2005 einrichten zu können. Im Mai 2004 beantragte die Antragstellerin die Zulassung der Klasse und wies unter anderem darauf hin, dass statt der geforderten 22 nur 18 Schüler angemeldet seien. Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag durch Bescheid vom 14.06.2004 ab, die dagegen erhobene Klage (6 A 1886/04) ist beim Verwaltungsgericht anhängig.

Die betroffenen Schüler besuchen seit Beginn des Schuljahres 2004/2005 andere Schulen und zwar überwiegend aufgrund von entsprechenden Zuweisungen durch das Staatliche Schulamt Rostock. Von diesen Schülern haben 8 gegen die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens einstweilige Anordnungen beantragt, um diese zu veranlassen, in der Regionalen Schule eine 5. Klasse einzurichten und sie aufzunehmen. Das Verwaltungsgericht hat die 8 Anträge durch Beschlüsse vom 15.07.2004 abgelehnt; die von den Schülern jeweils eingelegten Beschwerden (2 M 224 bis 231/04) hat der Senat heute zurückgewiesen.

Im vorliegenden Verfahren hat das Verwaltungsgericht es durch Beschluss vom 19.07.2004 (ebenfalls) abgelehnt, die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen.

II.

Die dagegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Anordnungsanspruch im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO zu Recht verneint. Die Beschwerdebegründung (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) führt nicht zu einer anderen Beurteilung.

Auch die im Beschwerdeverfahren geänderten Anträge bleiben ohne Erfolg. Die Antragstellerin hat weder Anspruch auf eine Ausnahme nach § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V in der seit dem 13.03.2004 geltenden Fassung (vgl. Beschluss von heute, a.a.O.) noch auf die (hilfsweise begehrte) Feststellung, dass sie berechtigt ist, eine "untermäßige" Klasse einzurichten, so dass sie auch nicht verlangen kann, dass die Antragsgegnerin ihr die Einrichtung der Klasse ermöglicht, etwa indem das dafür erforderliche Lehrpersonal zur Verfügung gestellt wird.

Zur Auslegung des hier maßgeblichen § 45 Abs. 4 SchulG M-V kann zunächst allgemein auf den bereits erwähnten Beschluss des Senats von heute verwiesen werden. Der vorliegende Fall und insbesondere die Beschwerdebegründung geben Anlass zu folgenden Ergänzungen.

Der Antragstellerin fehlt für ihren beim Antragsgegner gestellten Antrag auf Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V bzw. für die inzwischen anhängige Klage und den hier vorliegenden Hauptantrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht etwa deshalb das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, weil eine Ausnahmeentscheidung des Antragsgegners für die beabsichtigte Bildung der kleinen Klasse gar nicht erforderlich wäre. Die Antragstellerin ist vielmehr auf diese Ausnahme angewiesen, weil dadurch ein aus § 45 Abs. 4 Satz 2 SchulG M-V resultierendes Rechtshindernis beseitigt würde. Vereinfacht ließe es sich auch so ausdrücken, dass mit der Ausnahme die Befreiung von einem grundsätzlich bestehenden Verbot erteilt wird.

§ 45 Abs. 4 Satz 2 SchulG M-V legt für die Bildung von Eingangsklassen Schülermindestzahlen fest. Für einzügige regionale Schulen (um eine solche geht es hier) sind grundsätzlich 22 Schüler erforderlich. Eingangsklasse ist bei der Regionalen Schule die 5. Klasse, denn die Regionale Schule umfasst die Jahrgangsstufen 5 bis 10 (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 1 SchulG M-V). Die Festlegung der Schülermindestzahlen ist für den Schulträger grundsätzlich bindend. Zu diesem Ergebnis führt die Auslegung der Vorschrift.

Für die Auffassung der Antragstellerin, dass es nur um eine Beschränkung des Aufnahmeanspruchs des Schülers geht, könnte allerdings die Platzierung der Regelung sprechen. Der § 45 SchulG M-V, der im Teil 4 des Gesetzes ("Schulpflicht") steht, behandelt nach seiner Überschrift ("Aufnahmeanspruch, Aufnahmebeschränkungen") Rechtspositionen von Schülern. Die Bedeutung des § 45 SchulG M-V erschöpft sich aber nicht darin, Ansprüche von Schülern zu regeln. Dass sich § 45 Abs. 4 Satz 2 SchulG M-V auch unmittelbar an die Schulträger richtet, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut; denn die Schülermindestzahlen werden ausdrücklich "für die Bildung von Eingangsklassen" festgelegt, das heißt, für eine grundsätzlich in die Zuständigkeit der Schulträger fallende Organisationsentscheidung. Die Richtigkeit dieser Auslegung folgt auch aus dem systematischen Zusammenhang zwischen den Sätzen 2 und 5 von § 45 Abs. 4 SchulG M-V. In Satz 5 findet sich eine der Alternativen, die das Gesetz für den Fall des Unterschreitens der Schülermindestzahlen anbietet. In der Rechtsfolge ist eine Entscheidung der obersten Schulaufsichtsbehörde über die "Zulässigkeit" der kleinen Klasse vorgesehen. Daraus lässt sich der (Umkehr-)Schluss ziehen, dass die Bildung der Klasse nicht zulässig ist, wenn die erforderliche Ausnahme nicht erteilt wird. Diese Rechtsauffassung hat auch bereits den Beschlüssen des Senats vom 06.08.2004 - 2 M 198 und 199/04 - zugrunde gelegen; darin ging es unter anderem um die Frage, ob ein Anordnungsanspruch auf Erteilung einer Ausnahme glaubhaft gemacht worden ist.

Ziel des Gesetzgebers war es erkennbar, in § 45 Abs. 4 SchulG M-V das Problem der kleinen Klassen umfassend zu lösen. Dies zeigt sich nicht nur an der Länge der Vorschrift und ihrer Gliederung in Unterabsätze, sondern insbesondere auch an Satz 4, der wiederum weitere Alternativen vorsieht, wie zum Beispiel die anderweitige Zuweisung der angemeldeten Schüler durch die Schulaufsichtsbehörde. Schließlich ist auf den Zweck des Gesetzes hinzuweisen, der sich in dessen vom Landesgesetzgeber vorgenommenen Einordnung in haushaltsrechtliche Bestimmungen widerspiegelt. Aus der Sicht des Landeshaushalts sind aber kleine Klassen nachteilig. Kleine Klassen führen zu einer größeren Zahl von Klassen und damit auch von Lehrern, was den Landeshaushalt belastet. Dass fiskalische Erwägungen auch für den Schulgesetzgeber eine Rolle spielen, ist verfassungsrechtlich legitim; denn auch der Sparsamkeitsgrundsatz hat seinen Niederschlag in Normen mit Verfassungsrang gefunden (vgl. Beschluss des Senats vom 16.07.2001 - 2 M 4/01 -). Wenn § 45 Abs. 4 Satz 2 SchulG M-V - wie erwähnt - die rechtlichen Möglichkeiten der Schulträger beschränkt und § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V der obersten Schulaufsichtsbehörde eröffnet, auf Organisationsentscheidungen der Schulträger Einfluss zu nehmen, so begegnet dies ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar handelt es sich um eine Beschränkung der in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Selbstverwaltungshoheit der Gemeinden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, E 26, 228; BVerwG, Beschl. v. 14.06.1977 - VII B 71.77 -, DÖV 1977, 754). Diese einfachgesetzliche Beschränkung ist aber in Art. 28 Abs. 2 GG vorgesehen und hier ihrerseits verfassungsrechtlich verankert. Denn auch der staatliche Einfluss in schulischen Angelegenheiten beruht auf Verfassungsrecht, nämlich auf Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 15 LV M-V (vgl. OVG Frankfurt, Beschl. v. 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, LKV 1998, 277). Soweit es um die verfassungsrechtlich gestützten Rechtspositionen der Schulträger (aber auch von Schülern) geht, bleibt der Ausgleich kollidierender Interessen der Handhabung des § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V im Einzelfall vorbehalten.

Die Anwendung der vorstehend entwickelten Grundsätze führt zu dem Ergebnis, dass die Antragstellerin die Eingangsklasse für das am 01.08.2004 beginnende Schuljahr nicht ohne die erforderliche Ausnahme durch den Antragsgegner errichten darf.

Daraus ergibt sich zugleich, dass der Hilfsantrag keinen Erfolg haben kann. Danach kommt es nicht darauf an, ob es den Interessen der Antragstellerin besser gerecht geworden wäre, den Hilfsantrag als Hauptantrag zu stellen (und umgekehrt).

Soweit in der Beschwerdebegründung anklingt, die Antragstellerin selbst könne über das Vorliegen eines Ausnahmefalles entscheiden, ist dies mit dem klaren Wortlaut von § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V nicht in Einklang zu bringen. Ob Fälle denkbar sind, in denen eine Ausnahme nicht erforderlich ist, etwa wenn Schüler für die fragliche Klasse (wirksam) angemeldet und nicht anderweitig zugewiesen sind, das heißt, wenn sonst eine Realisierung der Schulpflicht unmöglich wäre, bedarf hier keiner weiteren Erörterung, da der Fall so nicht liegt (vgl. VG Greifswald, Beschl. v. 28.06.2004 - 4 B 1240/04 -). Die betreffenden Schüler sind - wie erwähnt - anderweitig zugewiesen bzw. haben sich selbst umorientiert und besuchen seit Beginn des Schuljahres andere Schulen.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, dass die Antragstellerin auch befugt ist, Ansprüche aus § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V geltend zu machen.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend festgestellt, dass die Antragstellerin das Vorliegen der Voraussetzung für eine Ausnahme gemäß § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V nicht glaubhaft gemacht hat. Davon ist auch unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung nicht abzuweichen.

Soweit die Antragstellerin den Ausnahmetatbestand als zu unbestimmt rügt, ist dem nicht zu folgen. Bei dem Tatbestandsmerkmal des Ausnahmefalles handelt es sich, wie bereits das Verwaltungsgericht herausgearbeitet hat, um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Nachprüfung unterliegt. Derartige Klauseln, wie zum Beispiel auch "aus wichtigem Grund" in § 46 Abs. 3 SchulG M-V und "unbillige Härte" in § 20 LWaldG M-V mögen in der Praxis Probleme bereiten, sie sind aber in der Gesetzgebung weit verbreitet und wohl auch unverzichtbar. Sie ermöglichen den Ausgleich kollidierender Interessen, gerade auch dann, wenn es - wie hier - um verfassungsrechtlich verankerte Rechtspositionen geht. Im Falle des § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V leistet der Gesetzgeber immerhin insoweit eine Anwendungshilfe, als ein Beispielsfall genannt wird: "insbesondere, wenn eine Schule mit entsprechendem Bildungsgang in zumutbarer Entfernung nicht vorhanden ist." Mit der Verwendung des Wortes "zumutbar" greift der Gesetzgeber allerdings erneut auf einen (wohl den klassischen) unbestimmten Rechtsbegriff der Gesetzessprache zurück.

Auf das vom Gesetz ausdrücklich angeführte Beispiel eines Ausnahmefalles braucht allerdings hier nicht im Einzelnen eingegangen zu werden, da die Antragstellerin sich (abgesehen von Zweifeln, ob sie befugt wäre, sich auf den Ausnahmegrund zu berufen) nicht auf dessen Vorliegen beruft. In der Beschwerdebegründung wird ausdrücklich eingeräumt, dass ein unzumutbar langer Schulweg "zumindest in der Regel und bei normalen Witterungsverhältnissen nicht überschritten" wird.

Zu anderen denkbaren Ausnahmefällen ist allgemein zu sagen, dass es zunächst darum geht, ob lediglich die Folgen eintreten, wie sie typischer Weise zu erwarten sind, wenn eine Eingangsklasse nicht gebildet werden kann bzw. darf oder ob untypische Folgen eintreten, denen aber ein vergleichbares Gewicht beizumessen ist, wie es in dem vom Gesetz genannten Beispiel zum Ausdruck kommt.

Die besonderen Umstände, die zur Bejahung des Ausnahmefalles führen, können auch beim Schulträger liegen. Hiervon ist ersichtlich bereits das Verwaltungsgericht ausgegangen, auch der Antragsgegner ist dem nicht entgegengetreten. Dass es in dem ausdrücklich im Gesetz genannten Beispiel um die Interessen der betroffenen Schüler geht, führt nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Sonst wäre zu erwarten gewesen, dass entweder der Beispielsfall zur alleinigen (unabdingbaren) Voraussetzung für die Zulassung der kleinen Klasse gemacht oder der Ausnahmefall mit einschränkenden Merkmalen versehen worden wäre. Da dies nicht geschehen ist, besteht kein Anlass, demjenigen dem die Zulassung zu erteilen ist, die Möglichkeit zu verwehren, sich auf eigene Gründe für die von ihm begehrte Ausnahme zu berufen. Dabei kann es sich auch um finanzielle Gründe handeln; denn auch bei der Festlegung der (grundsätzlichen) Mindestgröße einer Klasse spielen - wie schon erwähnt - finanzielle Gesichtspunkte eine Rolle.

Die Anwendung der vorstehenden Grundsätze führt hier zu dem Ergebnis, dass ein Ausnahmefall nicht festgestellt werden kann.

Soweit die Antragstellerin sich in der Beschwerdebegründung erneut auf finanzielle Gründe beruft, kann zunächst auf die zutreffenden Ausführungen in der angefochtenen Entscheidung verwiesen werden. Es ist nicht zu erwarten, dass für die Antragstellerin größere finanzielle Probleme entstehen werden, als sie üblicherweise eintreten, wenn eine kleine Klasse nicht eröffnet werden kann. Vergleichsweise sieht es eher so aus, als ob die Antragstellerin insofern weniger einschneidend betroffen ist, als sie selbst - wie auch der Antragsgegner im Bescheid vom 14.06.2004 - annimmt, dass die Schule wegen der in dem betroffenen Bereich in den Folgejahren zu erwartenden steigenden Schülerzahlen nicht in ihrer Existenz gefährdet ist. Dem gegenüber dürfte angesichts allgemein sinkender Schülerzahlen davon auszugehen sein, dass, wenn an einer Schule eine Eingangsklasse nicht gebildet werden kann, dieses als erster Schritt zur Schließung der Schule zu betrachten ist.

Ob eine Ausnahmegenehmigung (über rein finanzielle Erwägungen hinaus) hier gerade deshalb in Betracht kommt, weil die Regionale Schule Kröpelin nur für das Schuljahr 2004/2005 eventuell anders als prognostiziert die Schülermindestzahl nicht erreicht, ansonsten aber als bestandsfähig einzuschätzen ist (vgl. LT-Drucksache 4/1405), bedarf hier bereits deshalb keiner weiteren Prüfung, weil die Antragstellerin sich darauf im Beschwerdeverfahren nicht berufen hat. Außerdem würde es für den Erfolg der Beschwerde nicht reichen, allein das Vorliegen eines Ausnahmefalles zu bejahen. Es müsste darüber hinaus zu erwarten sein, dass der Antragsgegner das erst dann eröffnete Ermessen sachgerecht nur in der Weise ausüben könnte, dass die Ausnahme zugelassen wird (vgl. zur Ermessensreduzierung, Beschluss vom 06.08.2004, a.a.O.). Auch hierfür gibt es aber keine Anhaltspunkte.

Zu den von der Antragstellerin angestellten Berechnungen ihrer finanziellen Einbußen ist im Übrigen anzumerken, dass dabei eine Verringerung der Schülerzahlen von 271 (2002) auf 191 (2004) zugrunde gelegt wird. Dabei geht es aber ersichtlich nicht nur um den Wegfall der hier in Rede stehenden Klasse, sondern in erster Linie um Auswirkungen, die "durch sinkende Geburtenraten" ausgelöst sind. Die Erteilung der Ausnahme würde aber nichts daran ändern, dass starke Jahrgänge die Schule verlassen bzw. bereits verlassen haben.

Der Hinweis auf den Schulentwicklungsplan des Landkreises Bad Doberan vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. In der von der Antragstellerin selbst vorgelegten dritten Fortschreibung vom 29.04.2004 ist für die Regionale Schule Kröpelin ausdrücklich vorgesehen, dass die Schüler der Stadt Kröpelin in Neubukow beschult werden, wenn die Mindestschülerzahl von 22 der Eingangsklasse 5 unterschritten wird. Der Frage, ob die Antragstellerin - wie jetzt behauptet wird - an der Fortschreibung nicht ordnungsgemäß beteiligt worden ist, braucht nicht weiter nachgegangen zu werden. Dagegen spricht allerdings, dass es in der von der Antragstellerin selbst vorgelegten Veröffentlichung des Landkreises ausdrücklich heißt, dass "Benehmen" sei hergestellt worden und die "Lösung" entspreche "nicht den Vorstellungen des Schulträgers".

Die Antragstellerin hat nicht vorgetragen, dass sie sich unter Berufung auf den jetzt behaupteten Verfahrensfehler gegenüber dem Landkreis um eine Änderung bemüht hätte. Dies wäre aber erforderlich gewesen, um ihm Gelegenheit zu geben, die angeblich fehlende Beteiligung nachzuholen und die Argumente der Antragstellerin zu berücksichtigen, wenn dies nicht ohnehin bereits umfassend geschehen ist. Außerdem dürfte der Schulentwicklungsplan erst dann für die Entscheidung nach § 45 Abs. 4 Satz 5 SchulG M-V eine Rolle spielen, wenn der Antragsgegner ein Auswahlermessen auszuüben hätte, welchem von mehreren in Betracht zu ziehenden Schulträgern die Ausnahme erteilt wird, vgl. zu § 45 Abs. 4 Satz 4 SchulG M-V-. Beschluss des Senats vom 01.09.2004 - 2 M 223/04 -). Dass in dem betroffenen Bereich weitere Ausnahmeverfahren durchgeführt worden wären, wird aber in der Beschwerdebegründung nicht geltend gemacht, so dass auch nicht weiter zu prüfen ist, ob ein eventuelles Auswahlermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 4, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).