Normenkette

Zweite BSE-SchutzVO § 2 TierSG § 79 Abs. 1 Nr. 2 TierSG § 18 TierSG § 24 Abs. 1 TierSG § 24 Abs. 2

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Die Zweite BSE-Schutzverordnung vom 21. März 1998 (BGBl S. 565) ist nichtig. Das generelle Tötungsgebot nach § 2 dieser Verordnung ist nicht durch die Ermächtigungsgrundlagen in § 79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. §§ 18, 24 Abs. 1 und 2 TierSG gedeckt.

Für die Annahme des Ansteckungsverdachtes im Sinne des § 24 Abs. 1 TierSG bedarf es konkreter Anhaltspunkte dafür, dass die betroffenen Tiere typischerweise oder in erheblichem Umfang den Ansteckungsstoff - hier das BSE auslösende Tiermehl - aufgenommen haben.

Für die Anordnung der ausnahmslosen Tötung einer Tiergruppe nach § 24 Abs. 2 TierSG ist der Nachweis eines tatsächlichen - nicht nur potenziellen - Infektionsherdes notwendig.

Urteil des 3. Senats vom 15. Februar 2001 - BVerwG 3 C 9.00 -

I. VG Stuttgart vom 17.04.1998 - Az.: VG 4 K 4302/97 - II. VGH Baden-Württemberg vom 07.12.1999 - Az.: VGH 10 S 2690/98 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 3 C 9.00 VGH 10 S 2690/98

Verkündet am 15. Februar 2001

Dallügge Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 15. Februar 2001 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

für Recht erkannt:

Tenor

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 7. Dezember 1999 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I.

Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit einer Anordnung des Beklagten, aus tierseuchenrechtlichen Gründen ein Rind zu töten.

Der Kläger - ein Rinderzüchter aus dem Landkreis H. - importierte 1988 aus Großbritannien die 1986 geborene, einer schottischen Robustrinderrasse angehörende Galloway-Kuh Robina und setzte sie mehrfach zur Zucht ein.

Im Herkunftsland des Rindes war 1986 erstmals die Rinderkrankheit BSE (Bovine Spongiforme Enzephalopathie) diagnostiziert worden, die sich in den Folgejahren dort stark ausbreitete. Zur Bekämpfung der BSE waren - insbesondere auf der Ebene der Europäischen Union - ab Ende der achtziger Jahre Schutzmaßnahmen getroffen worden, wie das Verbot der Verfütterung von Tiermehlen an Wiederkäuer, Exportverbote für Rinder, Rindfleisch und Rindfleischerzeugnisse aus Großbritannien u.a.m. Die Kuh Robina wurde 1994 - wie sämtliche vor dem 1. März 1990 aus Großbritannien eingeführten Rinder - unter amtliche Beobachtung gestellt und ihre Nutzung zum menschlichen Verzehr verboten.

Mit Verfügung vom 6. Februar 1997 ordnete das zuständige Veterinäramt aufgrund der kurz zuvor im Januar 1997 vom Bundeslandwirtschaftsminister erlassenen BSE-Schutzverordnung die Tötung der Kuh an und verlangte die Unterstützung des Züchters bei der Abholung. Der Kläger widersprach mit der Begründung, die Kuh stamme aus einem nachweislich BSE-freien Rinderbestand und sei zu keinem Zeitpunkt - auch im Herkunftsland nicht - mit kontaminiertem Tiermehl gefüttert worden. Das Regierungspräsidium wies den Widerspruch zurück und stützte die Tötungsanordnung nunmehr auf § 2 der in der Zwischenzeit ergangenen Zweiten BSE-Schutzverordnung, wonach die Kuh wegen ihrer Abstammung aus Großbritannien zu töten sei.

Der Anfechtungsklage des Klägers gab das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Urteil vom 17. April 1998 statt. Die Berufung des beklagten Landes hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 7. Dezember 1999 zurückgewiesen. In der Begründung hat er ausgeführt, das normative Tötungsgebot des § 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung sei nichtig, da es mit der gesetzlichen Ermächtigung in § 79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. §§ 18, 24 Absätze 1 und 2 TierSG nicht im Einklang stehe. Zwar handele es sich bei BSE um eine Tierseuche im Sinne des Seuchengesetzes. Auch gehe von der Tierkrankheit eine besondere Gefahr für Tierbestände im Sinne von § 18 TierSG aus. Jedoch seien die von dem generellen Tötungsgebot betroffenen Rinder als Gruppe nicht entsprechend dem Erfordernis des § 24 Abs. 1 TierSG erkrankt oder ansteckungsverdächtig. Auch die Tatbestandsmerkmale des § 24 Abs. 2 TierSG lägen nicht vor, weil der Begriff "Infektionsherde" den - hier nicht erbrachten - Nachweis verlange, dass Herden tatsächlich - nicht nur potenziell - von der Infektion betroffen seien.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision mit dem Ziel der Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheidungen und Abweisung der Klage eingelegt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts bei der Auslegung der Ermächtigungsvorschriften des Tierseuchengesetzes.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die zulässige Revision bleibt erfolglos.

Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen revisibles Recht. Die von der Revision geltend gemachten Bedenken gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, § 2 der Zweiten BSE-Schutzverordnung vom 21. März 1997 - BGBl I S. 565 - sei nichtig, greifen nicht durch.

Der Senat teilt die Auffassung des Berufungsgerichts, dass das normative Tötungsgebot der Verordnung nicht von der Ermächtigungsnorm des § 79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. §§ 18, 24 TierSG gedeckt ist. Damit ist die Verordnung rechtsunwirksam. Die angefochtene Tötungsverfügung des Veterinäramts des Beklagten kann darauf nicht gestützt werden.

Bei der Auslegung einer Ermächtigungsnorm ist der Rahmen zu beachten, den Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dem Erlass von Rechtsverordnungen setzt. Danach hat der Gesetzgeber einer solchen Norm "Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz" zu bestimmen. Die Ermächtigung muss so substantiiert und deutlich gefasst sein, dass schon aus ihr, nicht erst aus der ermächtigten Verordnung erkennbar und voraussehbar wird, was vom Bürger verlangt werden kann (vgl. u.a. Maunz in: Maunz/Dürig, GG, Art. 80 Rn. 28). Das lässt jedenfalls in der Tendenz keinen Raum für eine eher weite Auslegung der Ermächtigungsnorm.

Ob das vom Verordnungsgeber angeordnete pauschale und ausnahmslose Tötungsgebot für Rinder aus den Herkunftsländern Großbritannien, Nordirland und der Schweiz rechtmäßig war, ist nach Maßgabe der vorstehenden Überlegungen durch die Auslegung der im Tierseuchengesetz festgelegten Tatbestandsvoraussetzungen zu ermitteln. Nach Auffassung des Senats hat das Berufungsgericht die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben des § 24 Abs. 1 und 2 TierSG zu Recht verneint.

Nach § 24 Abs. 1 i.V.m. § 18 TierSG darf die Tötung der "an der Seuche erkrankten oder verdächtigen Tiere" angeordnet werden. Von einer Erkrankung der importierten Rinder ist nach den insoweit unbeanstandeten tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht auszugehen. Als verdächtig hätten sie zu gelten, wenn bei ihnen Seuchen- oder Ansteckungsverdacht bestünde (§ 1 Abs. 2 Nr. 5 TierSG). Seuchenverdächtig sind solche Tiere, die durch das Zeigen von "Erscheinungen, ... die den Ausbruch einer Seuche befürchten lassen", auffallen (§ 1 Abs. 2 Nr. 6 TierSG). Auch dafür liegen bei der erfassten Importgruppe keine Anhaltspunkte vor. Zu Recht weist das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die festgestellte BSE-Erkrankung von fünf Rindern der Gesamtgruppe von ca. 5 200 Tieren zur Zeit des Verordnungserlasses 1997 einen Seuchenverdacht nicht rechtfertigt. Die Verordnung findet somit nur dann in § 24 Abs. 1 TierSG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage, wenn die betroffenen Rinder als ansteckungsverdächtig zu gelten hätten.

Ansteckungsverdächtig sind nach § 1 Abs. 2 Nr. 7 TierSG Tiere, "von denen anzunehmen ist, dass sie den Ansteckungsstoff aufgenommen haben". Entgegen der Auffassung der Revision ist auch diese Tatbestandsvoraussetzung nicht erfüllt, denn der vom Berufungsgericht festgestellte Sachverhalt rechtfertigt eine solche Annahme nicht.

Zu Unrecht hält der Beklagte diese Voraussetzung selbst bei einer nur entfernten Wahrscheinlichkeit für gegeben. Eine solche Auslegung ist bereits mit dem Wortlaut der Bestimmung nicht vereinbar. Etwas "ist" anzunehmen, wenn es angenommen werden muss, nicht aber schon, wenn es nur angenommen werden kann. Die Annahme muss zwingend aus bestimmten substantiierten Prämissen folgen, sie muss sich bei vernünftiger Betrachtungsweise geradezu aufdrängen. Dieser Anforderung wird nicht genügt, wenn die Annahme (hier: der Schadstoffaufnahme) lediglich für nicht ausgeschlossen gehalten werden kann, denn damit wird der Maßstab von "zwingend" auf "denkbar" oder "möglich" reduziert. Dies aber würde im Grunde den Verzicht auf jeden Grad von Wahrscheinlichkeit bedeuten, denn denkbar sind auch ganz unwahrscheinliche Geschehensabläufe. Die vom Gesetzgeber verlangte Annahme ist gleichbedeutend mit einer sich auf tatsächliche Umstände beziehenden Vermutung. Eine tatsächliche Vermutung beruht auf einem aus der Lebenserfahrung gezogenen Schluss (Deutsches Rechtslexikon, Bd. 3 S. 999). Daraus folgt, dass das, was anzunehmen ist, jedenfalls wahrscheinlicher sein muss als sein Gegenteil.

Die Angriffe der Revision gegen die Anlegung eines strikten Maßstabes an die Gefahrenwahrscheinlichkeit überzeugen den Senat nicht. Sie stützen sich im Wesentlichen auf den im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltenden Grundsatz, wonach an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts um so geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Hat der Gesetzgeber aber - wie etwa im Bereich der Abwehr von Tierseuchen - Spezialregelungen getroffen und dort die Eingriffsvoraussetzungen präzise definiert, so verbietet es sich, diese durch Rückgriff auf allgemeine Grundsätze zu verdrängen oder abzuschwächen. Ob ein Ansteckungsverdacht im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 7 TierSG besteht, bemisst sich allein danach, ob die dort verlangten Kriterien erfüllt sind, gleichgültig, ob bei Anlegung polizeirechtlicher Maßstäbe eine geringere Verdachtsintensität gerechtfertigt gewesen wäre. Eine Ausweitung der für die Verordnung vom Gesetzgeber vorgegebenen strikten Eingriffsvoraussetzungen würde im Ergebnis auch dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zuwiderlaufen, denn sie würde sich für den Normunterworfenen wie eine Ermächtigungsnorm auswirken, die die Konturen der zu erlassenen Verordnung nicht vorhersehen lässt.

Die in § 1 Abs. 2 Nr. 7 TierSG verlangte Annahme muss sich auf die in der Zweiten BSE-Schutzverordnung bezeichneten Tiere, also im Wesentlichen die 5 200 vor Verhängung des Importverbots aus den genannten Ländern eingeführten Rinder beziehen, und zwar aus der Sicht des Jahres 1997. Es musste also Grund zu der Vermutung bestehen, dass diese Tiere in ihrer Gesamtheit oder jedenfalls zu einem nicht unerheblichen Teil vor dem Import den im Tiermehl enthaltenen Ansteckungsstoff aufgenommen haben. Der Verwaltungsgerichtshof hat eine Fülle überzeugender Gründe dafür angeführt, dass eine solche Annahme nicht zu rechtfertigen ist.

Die von der Revision angeführten Gesichtspunkte (u.a. verbreitete Tiermehlverfütterung in Großbritannien, dortiges massenhaftes Auftreten von BSE, ungeklärte Übertragungswege sowie Zusammenhang zwischen Rinderkrankheit und Creutzfeld-Jakob-Krankheit beim Menschen) sind nicht geeignet, die Annahme zu stützen, die Importgruppe der Rinder habe in einem nicht unerheblichen Teil des den Ansteckungsstoff enthaltende Tiermehl aufgenommen und sei deshalb als ansteckungsverdächtig im Sinne des Tierseuchengesetzes einzuordnen. Denn den angeführten Indizien - soweit sie überhaupt einen Rückschluss auf die Aufnahme des Ansteckungsstoffs erlauben - stehen Entlastungsmomente für diese Rindergruppe gegenüber, die in der Gesamtschau die pauschale Tötungsanordnung nicht rechtfertigen. Dabei ist insbesondere darauf zu verweisen, dass die importierten Rinder ganz überwiegend den so genannten Robustrinderrassen angehören, die im Freien aufwachsen und daher anders als die Stallmasttiere selbst vor dem Verbot des Einsatzes von Tiermehlfutter in Großbritannien auch dort weitestgehend ohne Tiermehl ernährt wurden. Zu berücksichtigen war ferner, dass vor In-Kraft-Treten der Zweiten BSE-Schutzverordnung nur fünf aus den dort genannten Ländern eingeführte Rinder an BSE erkrankt waren und dass bei einer durchschnittlichen Inkubationszeit von vier bis sechs Jahren - die 1997 bereits deutlich überschritten war - nicht mehr mit einer nennenswerten Zahl von Neuerkrankungen zu rechnen war. Gegenüber der Gesamtzahl der von der Verordnung betroffenen Rinder von etwa 5 200 Stück ist das ein so geringer Anteil, dass damit der Verdacht, ein wesentlicher Teil der Gruppe sei in Großbritannien mit Tiermehl gefüttert worden, nicht ausreichend tatsächlich untermauert werden kann, zumal bei einigen der fünf an BSE erkrankten Rinder nicht auszuschließen ist, dass sie erst nach dem Import in Deutschland mit Tiermehl gefüttert worden sind.

Die ausnahmslose Tötung der Importrinder kann auch nicht auf § 24 Abs. 2 TierSG gestützt werden. Diese Vorschrift lässt eine derartige Maßnahme gegenüber nicht ansteckungsverdächtigen, aber für eine Seuche empfänglichen Tieren zu, wenn sie "zur Beseitigung von Infektionsherden erforderlich" ist. Wortlaut und Sinn dieser Regelung erfordern als Voraussetzung die Feststellung eines tatsächlichen Infektionsherdes, denn nur ein solcher lässt sich "beseitigen". Auch wenn mit bisher unentdeckten Infektionsherden gerechnet werden muss, folgt daraus nicht, dass der Standort sämtlicher von der Verordnung betroffener Rinder als Infektionsherd zu gelten hätte. Solange die von der Tötungsanordnung betroffenen Tiere nicht einmal seuchen- oder ansteckungsverdächtig sind, können sie rechtlich auch keinen Infektionsherd bilden. Vor allem der sachliche Zusammenhang mit den ebenfalls in § 24 Abs. 2 TierSG genannten Sperren deutet darauf hin, dass diese Bestimmung sich nicht auf bloß potenzielle Infektionsherde bezieht. Sperren von Ställen, Einrichtungen und Gebieten dürfen nach § 22 TierSG nur verhängt werden, wenn seuchenkranke oder verdächtige Tiere identifiziert und somit lokalisiert sind. Sperren setzen also zumindest den auf bestimmte Tiere bezogenen Ansteckungsverdacht voraus, d.h., die durch Tatsachen begründete Annahme, dass diese Tiere den Ansteckungsstoff aufgenommen haben.

Es ist nichts ersichtlich, was die Annahme tragen könnte, es habe seinerzeit ein tatsächlicher Infektionsherd vorgelegen.

Weder die Feststellungen des Berufungsgerichts noch die Darlegungen des Revisionsvortrages geben dafür etwas her.

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Tenor

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.