Vorinstanz

I. VG Mainz vom 02. 03.1993 - Az.: VG 3 K 2602/92 -; II. OVG Koblenz vom 22. 02.1994 - Az.: OVG 7 A 11457/93 -

Normenkette

AFWoG (1989) §§ 1, 3, 4, 9, 11, 16;

AGAFWoG Rh.-Pf. (1990) §§ 1, 2;

GG Art. 3 Abs. 1, Art. 70, 72

Leitsatz

»Auf Inhaber von Wohnungen, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden sind, finden vom Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (AFWoG) vom 22. Dezember 1981 (BGBl I S. 1523, 1542), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juni 1989 (BGBl I S. 1058), abweichende landesrechtliche Vorschriften nur Anwendung, wenn und soweit das Landesrecht selbst dies bestimmt. § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG enthält keine dynamische Verweisung auf Landesrecht, das nach § 16 Satz 1 AFWoG anstelle des Bundesrechts anzuwenden ist.

Der Landesgesetzgeber kann die Festsetzung der für die Beschränkung einer Ausgleichszahlung maßgebenden Höchstbeträge den Gemeinden übertragen. Zur Ermittlung der Höchstbeträge kann auf den jeweils gültigen kommunalen Mietspiegel verwiesen werden.«

Gründe

I.

Der Kläger ist Mieter einer 94,17 m großen Wohnung in Mainz, deren Errichtung das Land Rheinland-Pfalz unter Vereinbarung eines noch bestehenden Besetzungsrechts mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert hat. Die Oberfinanzdirektion Koblenz setzte gegen ihn mit Bescheid vom 21. Mai 1992 für die Zeit vom 1. Juli 1992 bis zum 30. Juni 1995 eine monatliche Ausgleichszahlung in Höhe von 565 DM fest, die sie zugleich auf Antrag des Klägers auf 268 DM beschränkte.

Auf die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben, als die Fehlbelegungsabgabe den Betrag von 85 DM monatlich übersteigt; im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Berufungen des Klägers und des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Festsetzung der Ausgleichszahlung gegen den Kläger sei nur in Höhe von 188 DM gerechtfertigt. Als Inhaber einer Wohnung, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden sei und für die ein Besetzungsrecht bestehe, unterliege er nach § 9 Abs. 1 AFWoG der Abgabepflicht. Das Erhebungsgebiet der Fehlbelegungsabgabe sei landesrechtlich in einer den Anforderungen des § 1 Abs. 4 AFWoG genügenden Weise bestimmt worden. Es fehle jedoch an einer wirksamen landesrechtlichen Bestimmung der Abgabensätze. Die landesgesetzliche Ermächtigung der Gemeinden, die Abgabenhöhe durch Satzung festzusetzen, müsse verfassungskonform im Sinne der bindenden Vorgabe einer einheitlichen festen Staffelung der Abgabensätze ausgelegt werden. Die diesem landesgesetzlichen Staffelungsgebot nicht entsprechende Regelung der Abgabenhöhe in der Satzung der Stadt Mainz sei insgesamt nichtig. Zur Ermittlung des Abgabensatzes sei auf Bundesrecht zurückzugreifen. Danach ergebe sich ein Betrag von 2 DM pro qm Wohnfläche. Das Herabsetzungsverlangen des Klägers sei bis zu einem Betrag von 85 DM, nicht aber darüber hinaus berechtigt.

Gegen dieses Urteil, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird, richten sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen des Klägers und des Beklagten.

II.

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Die Revision des Klägers ist dagegen begründet, soweit sie sich gegen die vom Berufungsgericht bestätigte Abweisung seiner Anfechtungsklage gegen die Festsetzung der Fehlbelegungsabgabe richtet. Die Begründung des angefochtenen Urteils verletzt insoweit Bundesrecht. Zur abschließenden Entscheidung bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Das zwingt zur Zurückverweisung.

Die Heranziehung des Klägers zur Fehlbelegungsabgabe findet ihre Rechtsgrundlage nicht in dem rheinland-pfälzischen Landesgesetz zur Ausführung des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (AGAFWoG) vom 7. Dezember 1990 (GVBl S. 325). Maßgebend sind vielmehr allein die bundesrechtlichen Vorschriften des Gesetzes über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen (AFWoG) vom 22. Dezember 1981 (BGBl I S. 1523, 1542), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Juni 1989 (BGBl I S. 1058).

Freilich sind nach § 16 AFWoG die Vorschriften dieses Gesetzes - mit Ausnahme des § 1 Abs. 4 und des § 10 Abs. 2 - nicht mehr anzuwenden, soweit landesrechtliche Vorschriften an deren Stelle erlassen werden. Mit der nachträglich in das im Rahmen konkurrierender Gesetzgebung für das Wohnungswesen erlassene Fehlbelegungsgesetz (vgl. Art. 74 Nr. 18 GG; BVerfGE 78, 249 [266 ff.]) aufgenommenen Vorschrift hat der Bundesgesetzgeber die gemäß Art. 72 Abs. 1 GG für die Länder ursprünglich bestehende Regelungssperre (vgl. BVerfGE 78, 249 [270 f.]) teilweise wieder aufgehoben. Der in Art. 31 GG festgelegte Vorrang des Bundesrechts gegenüber dem Landesrecht wird dadurch nicht berührt. Die Länder werden nicht ermächtigt, durch Landesrecht Bundesrecht aufzuheben. Die Anwendung des Fehlbelegungsgesetzes des Bundes wird vielmehr kraft der in ihm selbst enthaltenen bundesrechtlichen Einschränkung des § 16 Satz 1 AFWoG bei entsprechenden landesrechtlichen Regelungen ausgeschlossen. Dagegen ist im Grundsatz verfassungsrechtlich nichts einzuwenden. Die Entsperrungsklausel des § 16 Satz 1 AFWoG trägt dem Verfassungsprinzip der Länderzuständigkeit für die Gesetzgebung (vgl. Art. 70 Abs. 1, Art. 72 GG) Rechnung. Nach Art. 72 Abs. 3 GG entscheidet der Bundesgesetzgeber über die Freigabe einer von ihm geregelten Materie zur Rechtsetzung durch die Länder. Auch bei voller Ausschöpfung seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz sind landesrechtliche Regelungen auf dem bundesgesetzlich geregelten Gebiet zulässig, wenn und soweit das Bundesrecht einen Vorbehalt zugunsten der Landesgesetzgebung enthält (vgl. BVerfGE 20, 238 [251]; 21, 106 [115]; 24, 367 [386]; 29, 125 [137]; 33, 224 [229]; 83, 24 [30]). Ob und inwieweit der Bundesgesetzgeber auf einem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG a.F. annimmt oder den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung überläßt, steht grundsätzlich in seinem pflichtgemäßen Ermessen (vgl. BVerfGE 2, 213 [224 f.]; 26, 338 [382 f.] m.w.N.; 78, 249 [270]).

Von der Freigabe des § 16 Satz 1 AFWoG zugunsten der Regelungsbefugnis der Länder nimmt § 16 Satz 2 AFWoG nur die Gebietsbegrenzung in § 1 Abs. 4 AFWoG und die Aufkommensverteilung in § 10 Abs. 2 bis 4 AFWoG aus. Alle anderen Vorschriften des Fehlbelegungsgesetzes - seien sie grundsätzlicher Art oder lediglich verfahrensrechtlichen Inhalts - können von den Ländern durch abweichende Bestimmungen ersetzt werden. Das trifft namentlich auch auf § 9 AFWoG zu. Da diese bundesrechtliche Vorschrift nicht dem Regelungsvorbehalt zugunsten des Bundes in § 16 Satz 2 AFWoG unterliegt, erstreckt sich die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auch auf die Abgabepflicht für Wohnungen, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden sind, einschließlich der mit Bundesmitteln geförderten Wohnungsfürsorgewohnungen. Das ist ungeachtet der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das öffentliche Dienstrecht ebenfalls verfassungsrechtlich unbedenklich. Denn § 9 AFWoG enthält keine beamtenrechtliche, sondern eine wohnungsrechtliche Regelung, die der Rückabwicklung staatlich gewährter Subventionsvorteile dient, ohne daß es sich bei diesen Vorteilen um eine Leistung des Dienstherrn im Rahmen des bestehenden Dienst- und Treueverhältnisses handelt (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 36 ff. m.w.N.; ebenso BVerfG, Kammerbeschluß vom 28. Dezember 1995 - 2 BvR 1971/89 - ZMR 1996, 156 f.).

Die Ermächtigung der Länder durch § 16 Satz 1 AFWoG, vom Fehlbelegungsgesetz des Bundes abweichende Bestimmungen zu treffen, läßt den Grundsatz unberührt, daß der Landesgesetzgeber seinerseits einzelne seiner Regelungsbefugnisse auf die Gemeinden übertragen darf. Der Landesgesetzgeber muß jedoch bei der Fehlbelegungsabgabe die durch Art. 3 Abs. 1 GG bundesverfassungsrechtlich gebotene Gleichbehandlung innerhalb seines Kompetenzbereichs sicherstellen (vgl. etwa BVerfGE 33, 224 [231]; 33, 303 [352]). Das folgt schon aus der Rechtsnatur der Abgabe und ist um ihrer verfassungsrechtlichen Legitimation willen zwingend geboten (vgl. BVerfGE 78, 249 [286 ff.]; BVerwG, Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 42 ff.). Davon kann der Bundesgesetzgeber den Landesgesetzgeber nicht dispensieren. Nimmt ein Gesetzgeber den Abbau von Subventionen vermittels der Fehlbelegungsabgabe in Angriff, muß er mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG den Kreis derjenigen, bei denen er Subventionsvorteile abschöpft, so bestimmen, daß grundsätzlich alle gleichermaßen erfaßt werden, die diese Subventionsvorteile genießen (BVerfGE 78, 249 [286 ff.]). Das schließt es von Verfassungs wegen aus, die Gemeinden ohne landesgesetzliche Vorgaben zu ermächtigen, durch Ortssatzung zu bestimmen, ob, wann, von wem und in welchem Umfang im Gemeindegebiet eine Fehlbelegungsabgabe erhoben wird.

Gegen das rheinland-pfälzische Ausführungsgesetz vom 7. Dezember 1990, das die Abgabenerhebung vom Erlaß einer Gemeindesatzung abhängig macht, bestehen unter diesem Blickwinkel erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken. Zwar sind die Gemeinden an bestimmte landesrechtliche Vorgaben gebunden. Sie dürfen Abgabepflichten erst bei Überschreitungen der Einkommensgrenze von mindestens 20 v.H. und Abgabensätze von mehr als 2 DM je qm Wohnfläche erst bei Überschreitungen der Einkommensgrenze um mehr als 80 v.H. vorsehen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 AGAFWoG). Auch sind sie nur unter bestimmten Voraussetzungen befugt, ihre Satzung wieder aufzuheben (§ 4 AGAFWoG). Beginn und Höhe der Leistungspflicht sind jedoch im Landesgesetz selbst nicht weiter geregelt. Die Gemeinden können vielmehr nach § 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 7 AGAFWoG in ihrer Satzung in Abweichung von § 1 Abs. 3 AFWoG Regelungen treffen über die Höhe der Ausgleichszahlung und ihre Staffelung in Abhängigkeit vom Maße der Einkommensüberschreitung, in Abweichung von § 2 Abs. 1 AFWoG vorsehen, daß für eine vom Eigentümer oder Erbbauberechtigten selbst genutzte Wohnung keine Ausgleichszahlung erhoben wird, wenn er die für diese Wohnung als Darlehen gewährten öffentlichen Mittel zurückgezahlt hat, abweichend von § 3 Abs. 1 AFWoG über § 25 II. WoBauG hinaus die Nichtanrechnung von weiteren Einnahmen, die Berücksichtigung von Sonderausgaben oder außergewöhnlichen Belastungen und Freibeträgen für bestimmte Personengruppen vorsehen, abweichend von § 4 Abs. 1 AFWoG die drei Jahrgangsgruppen und den jeweiligen Beginn des Leistungszeitraums festlegen, in Abweichung von § 4 Abs. 1 AFWoG die Rückwirkung von Leistungsbescheiden um bis zu sechs Monate vorsehen, wenn das Veranlagungsverfahren durch Verhalten des Zahlungspflichtigen verzögert wurde, abweichend von § 5 Abs. 2 Satz 1 AFWoG vorsehen, daß ein Auskunftspflichtiger, der seiner Auskunftspflicht nicht nachkommt, der Einkommensklasse zugeordnet wird, für die die höchste Ausgleichszahlung vorgesehen ist, in Abweichung von § 6 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 AFWoG bestimmen, daß Herabsetzungsanträge bis zum Ende des Leistungszeitraums gestellt werden können, und vorsehen, daß die Leistungspflicht mit dem Ersten des Monats neu festgesetzt wird, in dem sich die Verhältnisse maßgeblich geändert haben. Von der gebotenen Wahrung des Gleichheitssatzes durch den Landesgesetzgeber innerhalb seines Kompetenzbereichs kann danach schwerlich die Rede sein. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) kommt jedoch nicht in Betracht, weil die Gültigkeit des Landesrechts nicht entscheidungserheblich ist.

Das rheinland-pfälzische Ausführungsgesetz ist auf den Kläger als Inhaber einer Wohnung, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden ist, nicht anzuwenden, weil es für derartige Wohnungen keine Regelung trifft. Die bundesrechtliche Freigabeklausel des § 16 Satz 1 AFWoG fordert aus Gründen der Rechtssicherheit eine eindeutige Willensäußerung des Landesgesetzgebers, wenn in seinem Rechtsetzungsbereich eine bundesrechtliche Vorschrift nicht mehr angewendet werden soll. Daran fehlt es hier. Die Bezeichnung als Ausführungsgesetz des Landes zum Fehlbelegungsgesetz des Bundes ändert daran nichts. Sie bringt vielmehr ebenfalls zum Ausdruck, daß Bundesrecht anwendbar bleibt, soweit das Landesrecht keine abweichende Bestimmung enthält. Im Land Rheinland-Pfalz ist deswegen die Fehlbelegungsabgabe bei Inhabern von Wohnungsfürsorgewohnungen weiterhin auf der Grundlage des Bundesrechts zu erheben. Denn die Annahme des Berufungsgerichts, nach § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG seien kraft bundesrechtlicher Verweisung auch die das Bundesrecht modifizierenden landesrechtlichen Vorschriften entsprechend anzuwenden, trifft nicht zu. Wortlaut, Sinnzusammenhang, Zweck und Entstehungsgeschichte des Gesetzes ist das Gegenteil zu entnehmen.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG sieht allein die entsprechende Anwendung "dieses Gesetzes" vor. Unter dem Begriff "dieses Gesetz" kann schon nach dem üblichen Sprachgebrauch nur das Fehlbelegungsgesetz selbst verstanden werden. Daß § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG nicht zugleich auch auf das nach § 16 Satz 1 AFWoG anstelle des Bundesrechts anzuwendende Landesrecht verweist, verdeutlichen zusätzlich die übereinstimmende Gesetzesbezeichnung in beiden Vorschriften sowie deren Sinnzusammenhang. Die in § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG angeordnete entsprechende Anwendung des Gesetzes umfaßt dessen § 16. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 AFWoG ist als einzige Vorschrift nur § 2 Abs. 1 Nr. 5 AFWoG nicht anzuwenden. Die Verweisung auf "dieses Gesetz" in § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG kann sich danach nicht zugleich auch auf jene landesrechtlichen Vorschriften erstrecken, die nach § 16 Satz 1 AFWoG an die Stelle "dieses Gesetzes" treten sollen. Auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes gibt für die Annahme einer solchen bundesrechtlichen Verweisung auf Landesrecht, das aufgrund des § 16 Satz 1 AFWoG erlassen worden ist, nichts her. Hätte der Bundesgesetzgeber im Interesse der mit § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG angestrebten Gleichbehandlung der Inhaber von Sozialwohnungen und von Wohnungsfürsorgewohnungen auch Bundesrecht verdrängendes Landesrecht im Wohnungsfürsorgebereich zur Anwendung bringen wollen, hätte es nicht nur nahegelegen, sondern sich ihm aufdrängen müssen, die ursprüngliche Fassung des § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG entsprechend zu erweitern und zugleich die Vorschrift - ebenso wie § 1 Abs. 4 und § 10 Abs. 2 bis 4 AFWoG - durch § 16 Satz 2 AFWoG bundesrechtlich zu "versteinern". § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG hat jedoch bei der nachträglichen Einfügung des § 16 AFWoG keine inhaltliche Änderung erfahren. Bedeutung und Tragweite der Vorschrift erschöpfen sich seit dem Inkrafttreten des Fehlbelegungsgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung unverändert darin, daß es bundesrechtlich keiner eigenen Bestimmungen für den Wohnungsfürsorgebereich bedarf. Inhaber von Wohnungen, die mit Wohnungsfürsorgemitteln gefördert worden sind, können unter den im Fehlbelegungsgesetz bezeichneten Voraussetzungen auf bundesrechtlicher Grundlage unmittelbar zu Ausgleichszahlungen herangezogen werden, wenn ihr Wohnort durch eine landesrechtliche Vorschrift nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 4 AFWoG zu einer Gemeinde bestimmt worden ist, in der Ausgleichszahlungen zu erheben sind. Die Festsetzung von Ausgleichszahlungen setzt freilich von Bundesrechts wegen eine solche landesrechtliche Bestimmung des Erhebungsgebiets der Fehlbelegungsabgabe und des weiteren eine Höchstbetragsfestsetzung durch Rechtsverordnung der Landesregierung nach § 6 Abs. 2 AFWoG voraus. Wegen dieser "Ergänzungsbedürftigkeit" durch Landesrecht (vgl. dazu BVerfGE 78, 249 [272 ff.]) ordnet § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG mit der entsprechenden Anwendung des Fehlbelegungsgesetzes auf die Inhaber von Wohnungsfürsorgewohnungen zugleich notwendigerweise auch die entsprechende Anwendung des zum Vollzug des Bundesrechts unentbehrlichen Landesrechts an (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 27). Eine weitergehende umfassende dynamische Verweisung auf künftiges Landesrecht, das unter Inanspruchnahme der nachträglich aufgenommenen Freigabeklausel des § 16 Satz 1 AFWoG anstelle der bundesrechtlichen Vorschriften erlassen wird, enthält der unverändert gebliebene § 9 Abs. 1 Satz 1 AFWoG nicht.

Eine derartige dynamische Verweisung überschritte auch die ihr durch Bundesverfassungsrecht gezogenen Grenzen. Sie hätte nämlich zur Folge, daß jede landesgesetzliche Bestimmung über die Erhebung der Fehlbelegungsabgabe zum Bestandteil der bundesrechtlichen Verweisungsnorm und insoweit ohne jede parlamentarische Prüfung durch den Bundestag für den Bereich der Wohnungsfürsorge als partielles Bundesrecht für das Gebiet des jeweiligen Landes Geltung erlangte (vgl. BVerfGE 47, 285 [313]; 67, 348 [363]). Dieses partielle Bundesrecht würde wiederum mit jeder Änderung der in Bezug genommenen Vorschriften durch den Landesgesetzgeber ohne jede Mitwirkung des Bundesgesetzgebers auch "automatisch" geändert (vgl. BVerfGE 47, 285 [313]; 67, 348 [363]). Eine derartige gesetzgebungsverlagernde dynamische Verweisung ist mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung unzulässig (vgl. BVerfGE 47, 285 [313]). Zwar sind die Länder nach der Freigabe des Fehlbelegungsrechts durch § 16 Satz 1 AFWoG bundesrechtlich zur Gesetzgebung legitimiert. Der Bundesgesetzgeber kann eine Materie der konkurrierenden Gesetzgebung aber nicht zugunsten des Landesrechts freigeben (Art. 72 Abs. 3 GG) und zugleich das Landesrecht vermittels einer dynamischen Verweisung wieder zum Bundesrecht erheben, obwohl er selbst die Erforderlichkeit einer bundesrechtlichen Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) gerade verneint hat. Letzteres hat der Bundesgesetzgeber jedoch auch für den Wohnungsfürsorgebereich getan, da er § 9 AFWoG ebenfalls zur Disposition des Landesgesetzgebers gestellt hat. Überdies engen grundrechtliche Schranken bei der Begründung von Leistungspflichten der Bürger den Rahmen zulässiger dynamischer Verweisungen zusätzlich ein (vgl. auch BVerfGE 47, 285 [312 ff.]; 78, 32 [36]). Der Bundesgesetzgeber muß die verfassungsrechtlich gebotene Gleichbehandlung bei der Heranziehung zur Fehlbelegungsabgabe innerhalb seines Kompetenzbereichs selbst sicherstellen. Dazu ist er nicht mehr in der Lage, wenn er den Inhalt seiner Vorschriften nicht mehr in eigener Verantwortung selbst bestimmt, sondern der Entscheidung der Landesgesetzgeber überantwortet. Zwar entspricht die Gleichbehandlung der Inhaber von öffentlich geförderten Sozialwohnungen und Wohnungsfürsorgewohnungen bei der Fehlbelegungsabgabe deren Zielsetzung, ungerechtfertigte Subventionsvorteile abzuschöpfen. Ebenso verstößt eine von Land zu Land unterschiedliche Heranziehung auch der Bundesbediensteten zur Fehlbelegungsabgabe nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Das reicht jedoch zur Rechtfertigung einer globalen dynamischen Verweisung des Bundesrechts auf das jeweilige Landesrecht nicht aus.

Die zum Vollzug des Bundesrechts unerläßliche landesrechtliche Bestimmung des Erhebungsgebiets der Abgabe (§ 1 Abs. 4 AFWoG) hat der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber wirksam getroffen. Da sie kraft bundesrechtlicher Verweisung als Bundesrecht gilt (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 27 f.), kann das Revisionsgericht sie unbeschränkt selbst auslegen (§ 137 Abs. 1 VwGO). § 1 Abs. 1 AGAFWoG ist bundes(verfassungs)rechtskonform dahin auszulegen, daß in den Gemeinden des Landes Rheinland-Pfalz die Fehlbelegungsabgabe zu erheben ist, wenn in der jeweiligen Gemeinde mindestens 2 200 öffentlich geförderte Wohnungen vorhanden sind und gewichtete Mietpreisunterschiede im Sinne des § 1 Abs. 3 AGAFWoG von mindestens 0,50 DM bestehen (vgl. zu letzterem auch Urteil vom 9. Dezember 1988 - BVerwG 8 C 93.85 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 1 S. 1 [10 ff.]). Die in dieser Weise nach objektiven Kriterien bezeichneten Gemeinden sind schon im Landesgesetz selbst zum Erhebungsgebiet der Fehlbelegungsabgabe bestimmt worden; des Hinzutretens einer Satzung bedarf es insoweit für die entsprechende Anwendung des Bundesrechts auf die Wohnungsfürsorgewohnungen nicht. § 1 Abs. 2 AGAFWoG muß ebenfalls bundes(verfassungs)rechtskonform dahin ausgelegt werden, daß auch in den dort bezeichneten Gemeinden die Abgabe erhoben werden muß, wenn bei einem örtlichen Bestand von mindestens 500 öffentlich geförderten Sozialwohnungen das Produkt aus der Zahl dieser Wohnungen vervielfacht mit dem gewichteten Mietpreisunterschied im Sinne des § 1 Abs. 3 AGAFWoG mindestens den Wert 1100 ergibt, weil dann nach Einschätzung des Landesgesetzgebers mit einem genügenden Aufkommen aus der Abgabe im Sinne des § 1 Abs. 4 AFWoG zu rechnen ist. Ob diese im Landesgesetz selbst getroffene Bestimmung des Erhebungsgebiets umfassend genug ist, kann auf sich beruhen. Darauf kommt es nicht an, weil die Stadt Mainz, in der die Wohnung des Klägers liegt, zu den in § 1 Abs. 1 AGAFWoG bezeichneten Gemeinden zählt. Zwar verletzt eine zu kleine Bemessung des Erhebungsgebiets der Fehlbelegungsabgabe den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 78, 249 [286 ff.]). Insoweit gilt für den Landesgesetzgeber nichts anderes als für den Bundesgesetzgeber. Es bedürfte deshalb der landesgesetzlichen Erweiterung eines etwa zu klein bemessenen Erhebungsgebiets der Abgabe. Ein Anspruch auf Belassung ungerechtfertigter Mietsubventionsvorteile läßt sich dagegen aus Art. 3 Abs. 1 GG unter dem Blickwinkel einer "Gleichbehandlung im Unrecht" nicht herleiten. Fehlbelegende Mieter sind zu einer Ausgleichszahlung heranzuziehen, um die Mietzinsvorteile auszugleichen, auf die sie keinen Anspruch mehr haben (BVerfGE 78, 249 [278]). Die Gewährung und Belassung von Subventionen muß schon aus Gleichheitsgründen gemeinwohlbezogen sein (BVerfG 78, 249 [277 f.]). Ungerechtfertigte Subventionsvorteile durch die Erhebung einer Abschöpfungsabgabe auszugleichen, ist zum Wohl der Allgemeinheit geboten (vgl. BVerfGE 78, 249 [277 f.]). Darin unterscheidet sich die Fehlbelegungsabgabe als Rückabwicklung fehlgeleiteter Subventionen (BVerfGE 78, 249 [287 ff.]) von sonstigen Abgaben.

Die nach dem anzuwendenden Bundesrecht erforderlichen tatsächlichen Feststellungen, um den Leistungszeitraum (§ 4 AFWoG), den an den regelmäßigen Leistungszeitraum (§ 4 Abs. 1 AFWoG) anknüpfenden maßgeblichen Stichtag für die Einkommensermittlung (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AFWoG) und die Höhe der Ausgleichszahlung (§ 1 Abs. 3 AFWoG) zuverlässig bestimmen zu können, hat das Berufungsgericht nicht getroffen. Die insoweit gebotene Zurückverweisung erübrigt sich nicht deshalb, weil der angefochtene Leistungsbescheid durch das angefochtene Urteil bereits insoweit aufgehoben worden ist, als die festgesetzte Fehlbelegungsabgabe den Betrag von 85 DM monatlich überschreitet.

Allerdings nimmt das angefochtene Urteil zu Recht an, daß die gegen den Kläger festgesetzte Ausgleichszahlung aufgrund seines Antrags auf den Betrag von 85 DM monatlich zu beschränken ist (§ 6 AFWoG). Im Ergebnis zutreffend haben die Vorinstanzen auf den örtlichen Mietspiegel zurückgegriffen, um den Umfang der nach § 6 AFWoG vorzunehmenden Beschränkung der Ausgleichszahlung zu bestimmen. Das angefochtene Urteil läßt offen, ob der Landesgesetzgeber die Festsetzung der für die Beschränkung einer Ausgleichszahlung (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AFWoG) maßgebenden Höchstbeträge den Gemeinden übertragen darf. Diese Frage ist zu bejahen. Zwar sieht das Bundesrecht als Ersatz für die wegen des Nichtzustandekommens des Mietspiegelgesetzes nicht vorhandenen Mietspiegel im Sinne dieses Gesetzes vor, daß die Höchstbeträge für sämtliche Gemeinden, in denen die Fehlbelegungsabgabe erhoben wird, jeweils zu Beginn der Leistungszeiträume durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung zu bestimmen sind (§ 6 Abs. 2 Sätze 1 und 2 AFWoG). Diese rechtssatzmäßig festgesetzten Höchstbeträge sind auch für den Bereich der Wohnungsfürsorge maßgebend. Denn die in § 9 Abs. 1 AFWoG angeordnete entsprechende Anwendung bezieht sich ebenfalls auf die in Ausführung des Fehlbelegungsgesetzes erlassene und zu seiner Durchführung unerläßliche Höchstbetragsverordnung (vgl. Urteil vom 13. Februar 1991 - BVerwG 8 C 15.89 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 6 S. 53 [60]). Die Höchstbeträge können jedoch sachgerecht nur in Kenntnis der örtlichen Verhältnisse festgesetzt werden (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 28), weil sie eine über die ortsübliche Miete für vergleichbare Wohnungen hinausgehende Belastung ausschließen sollen (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 43). Aus diesem Grunde ermächtigt § 6 Abs. 2 Satz 5 AFWoG die Landesregierungen, die Befugnis zur rechtssatzmäßigen Bestimmung der Höchstbeträge auf andere ortsnähere Stellen zu delegieren, um örtlichen Besonderheiten des Mietniveaus in jedem Falle angemessen Rechnung tragen zu können (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 43). Von der Ermächtigung des § 6 Abs. 2 Satz 5 AFWoG muß auch Gebrauch gemacht werden, soweit es die Verhältnisse des örtlichen Mietwohnungsmarktes erfordern. Diese müssen zugunsten der Abgabepflichtigen gegebenenfalls korrigierend berücksichtigt werden, um die Abschöpfungsabgabe auf den Subventionsvorteil zu beschränken (vgl. Urteile vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 44 und vom 13. Februar 1991, a.a.O. S. 64 f.). Die Übertragung der Höchstbetragsfestsetzung auf die Gemeinden zur Regelung durch Satzung ist deswegen materiellrechtlich unbedenklich. Kompetenzrechtliche Zweifel an der Delegationsbefugnis des Landesgesetzgebers (statt der Landesregierung durch Rechtsverordnung) bestehen mit Blick auf § 16 AFWoG nicht.

Die im angefochtenen Urteil beanstandete Verweisung der satzungsrechtlichen Höchstbetragsregelung auf den "jeweils gültigen" örtlichen Mietspiegel verletzt Bundesrecht nicht. Die Festsetzung von Ausgleichszahlungen soll - ihrem gesetzlichen Zweck entsprechend - nicht über eine Abschöpfung der Subventionsvorteile für die Inhaber von öffentlich geförderten Sozialwohnungen und Wohnungsfürsorgewohnungen hinausgehen. Hierauf müssen sich die Ausgleichszahlungen um der verfassungsrechtlichen Legitimation der Fehlbelegungsabgabe willen mit Blick auf den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) beschränken. Die rechtssatzmäßig festgesetzten Höchstbeträge stellen zwar "keine Vergleichsmiete im Sinne des Gesetzes zur Regelung der Miethöhe dar" (Begründung der Bundesregierung zu § 6 AFWoG, BRDrucks 230/81, S. 37). Sie sind aber ihrer Funktion nach eine Art von "Mietspiegelersatz". Die ihrer Festsetzung von Rechts wegen zugrunde zu legenden "bei Neuvermietung erzielbaren Entgelte für nicht preisgebundenen Wohnraum vergleichbarer Art, Größe und Ausstattung in durchschnittlicher Lage" (§ 6 Abs. 2 Satz 3 AFWoG) sind in der Sache identisch mit der "Obergrenze der Mietzinsspanne für Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung und Beschaffenheit in durchschnittlicher Lage" (§ 6 Abs. 2 Satz 1 AFWoG). Für das methodische Vorgehen bei ihrer Ermittlung kann deshalb von Rechts wegen zumindest im Grundsatz nichts anderes gelten als für die Aufstellung von Mietspiegeln (vgl. Urteil vom 31. Januar 1992 - BVerwG 8 C 78.89 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 8 S. 70 [83]). Die in einem örtlichen Mietspiegel (§ 2 Abs. 2 Satz 2 MHG) ausgewiesene Obergrenze der Vergleichsmiete ist auch korrigierend zugrunde zu legen, wenn der Höchstbetrag der Rechtsverordnung zu § 6 Abs. 2 AFWoG sie überschreitet (vgl. Urteile vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 44 und vom 13. Februar 1991, a.a.O. S. 64 f.). Eine solche Korrektur ist durch Gesetz und Verfassung geboten, um die Abschöpfungsabgabe auf den Subventionsvorteil zu beschränken. Zweck der Abgabe ist es von Gesetzes wegen nicht, einen finanziellen Druck auf die Mieter fehlbelegter öffentlich geförderter Sozialwohnungen und Wohnungsfürsorgewohnungen auszuüben, diese Wohnungen freizugeben (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 42). Mietzins und Fehlbelegungsabgabe zusammen dürfen gemäß § 6 AFWoG "den Mieter nicht stärker belasten, als wenn er in einer vergleichbaren freifinanzierten Wohnung seiner Gemeinde wohnte" (BVerfGE 78, 249 [278]). Das muß von Verfassungs wegen durch die Auslegung und Anwendung des § 6 . AFWoG und des Landesrechts sichergestellt werden (vgl. Urteil vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - a.a.O. S. 41 ff.). Dem trägt die hier in Rede stehende Verweisung auf den kommunalen Mietspiegel Rechnung. Sie soll eine praktikable Begrenzung der Ausgleichszahlungen auf die Abschöpfung des Subventionsvorteils ermöglichen und zugleich die Einhaltung dieser Grenze gewährleisten.

Die im angefochtenen Urteil gegen eine "dynamische" Verweisung auf den jeweils gültigen Mietspiegel geäußerten Bedenken greifen nicht durch. Der Satzungsgeber darf im Interesse der Geringhaltung des Verwaltungsaufwandes an eine sachverständige örtliche Mietenermittlung anknüpfen, die ohnedies durchgeführt wird und von der auch bei zivilrechtlichen Mieterhöhungsverlangen in der Gemeinde Gebrauch gemacht wird (vgl. auch Beschluß vom 27. Juni 1984 - BVerwG 8 B 163.83 - Buchholz 401. 8 Verwaltungsgebühren Nr. 17 S. 7 [8]). Der kommunale Mietspiegel wird durch die hier in Rede stehende Verweisung der Satzung auf die in ihm enthaltenen Mietwerte für freifinanzierte Wohnungen im Stadtgebiet nicht in den Rang einer Ortsrechtsnorm erhoben. Es handelt sich vielmehr um eine ähnliche Verweisung wie die eines Gesetzes auf die "allgemein anerkannten Regeln der Technik", die das Bundesverfassungsgericht gebilligt hat (BVerfGE 49, 89 [135]). Ebenso wie bei dieser Art der Verknüpfung von Recht und Technik die Behörden und Gerichte gegebenenfalls die "herrschende Auffassung unter den technischen Praktikern zu ermitteln" haben (BVerfGE 49, 89 [135]), so daß es zur hinreichenden gerichtlichen Sachaufklärung in Ermangelung eigener besonderer Sachkunde der Heranziehung eines gerichtlichen Sachverständigen bedarf (vgl. Urteil vom 25. September 1992 - BVerwG 8 C 28.90 - Buchholz 401. 64 § 7 AbwAG Nr. 2 S. 4 [6] m.w.N.), muß auch die tatsächliche Brauchbarkeit des kommunalen Mietspiegels zur Feststellung der maßgebenden Vergleichsmiete erforderlichenfalls unter Hinzuziehung eines gerichtlichen Sachverständigen überprüft werden, wenn der zur Fehlbelegungsabgabe herangezogene Wohnungsinhaber den für seine Wohnung ausgewiesenen Mietwert substantiiert in Zweifel zieht. Ob ein kommunaler Mietspiegel die materiellrechtlich maßgebende ortsübliche Vergleichsmiete für die jeweilige Wohnungskategorie zutreffend ausweist, muß vom Tatsachengericht geprüft und bei Zweifeln aufgeklärt werden (vgl. Urteil vom 26. Januar 1996 - BVerwG 8 C 19.94 - amtl. Umdruck, S. 10 m.w.N.). Ihm obliegt namentlich die Würdigung des Zahlenmaterials, insbesondere hinsichtlich der Datengewinnung und Datenverarbeitung, der Wahl der Spannbreiten, der Gewichtung von Lage, Baualter, Größe und Beschaffenheit als wohnwertbestimmende Merkmale (vgl. Urteil vom 26. Januar 1996 - BVerwG 8 C 19.94 - amtl. Umdruck, S. 9 m.w.N.).

Im übrigen würde selbst das Fehlen einer rechtssatzmäßigen Höchstbetragsfestsetzung nicht zur Rechtswidrigkeit des Leistungsbescheides führen. Eine nach § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 AFWoG erforderliche Beschränkung der Ausgleichszahlung auf die ortsübliche Vergleichsmiete in durchschnittlicher Lage müßte dann vielmehr in unmittelbarer Anwendung der gesetzlichen Vorschriften auf der Grundlage eines örtlichen Mietspiegels oder mit Hilfe sonstiger brauchbarer Erkenntnisquellen vorgenommen werden (vgl. Urteile vom 13. Februar 1991, a.a.O. S. 63 ff. und vom 31. Januar 1992, a.a.O. S. 86). Darauf weist auch das angefochtene Urteil zutreffend hin.

Das Berufungsgericht hat den örtlichen Mietspiegel zur Beschränkung der Fehlbelegungsabgabe auf die Abschöpfung des Subventionsvorteils (Unterschied zwischen Kosten- und Marktmiete) ohne Verletzung von Bundesrecht verwertet. Gegen seine Annahme, maßgebend sei die an Hand der Erläuterungen des Mietspiegels ermittelte konkrete Obergrenze für eine der Wohnung des Klägers nach deren Beschaffenheit vergleichbare freifinanzierte Wohnung, sind keine materiellrechtlichen Bedenken zu erheben (vgl. Urteil vom 31. Januar 1992, a.a.O. S. 85 f.).

Die von Rechts wegen in dem Umfang des angefochtenen Urteils vorzunehmende Beschränkung der gegen den Kläger festgesetzten Ausgleichszahlung führt zwar dazu, daß der Beklagte mit seiner Revision nicht durchdringen kann. Es läßt sich hingegen ohne weitere tatsächliche Feststellungen nicht zuverlässig ausschließen, daß die auf der Grundlage des Bundesrechts festzusetzende Ausgleichszahlung den Umfang der vom Berufungsgericht zugunsten des Klägers errechneten Beschränkung noch unterschreitet.

Das weitergehende Beschränkungsverlangen des Klägers hält das angefochtene Urteil zutreffend für nicht gerechtfertigt.

Bei der Beschränkung der Ausgleichszahlung sind nur bis zum Ende der sechsmonatigen Antragsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 2 AFWoG vorgenommene Mieterhöhungen auf einen fristwahrenden Antrag des Wohnungsinhabers zu dessen Gunsten zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 28. Februar 1992 - BVerwG 8 C 14.90 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 9 S. 87 [88]). Mieterhöhungen, die erst nach Ablauf der Frist des § 6 Abs. 1 Satz 2 AFWoG wirksam werden, führen dagegen nur unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 AFWoG zu einer Herabsetzung der Ausgleichszahlung.

Beschluß:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3216 DM festgesetzt.