Tenor

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 622/24 -

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

des Herrn (…),I. unmittelbar gegen

1. den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2024 - 5 A 562/21 -, 2. das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 23. Juni 2021 - 1 K 632/18 -,

II. mittelbar gegen

§ 19, §21, § 25, § 27, § 29 Absatz 5, § 30 des Staatsvertrags über den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR) vom 30. Mai 1991 in Verbindung mit dem sächsischen Zustimmungsgesetz (SächsGVBl S. 169) sowie § 2 Absatz 2 Satz 4 des Staatsvertrags über den Mitteldeutschen Rundfunk (MDR) vom 24. März 2021 in Verbindung mit dem sächsischen Zustimmungsgesetz (SächsGVBl S. 396)

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch die Richter Christ, Wolff und die Richterin Meßling gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 17. Juni 2025 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe{GESPERRT:ENDE} :}

I.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen seine Heranziehung zum Rundfunkbeitrag. Er ist Inhaber einer Wohnung in L. und dort mit alleinigem Wohnsitz gemeldet. Mit drei Bescheiden aus Dezember 2014, Januar 2015 und Juli 2015 setzte der Mitteldeutsche Rundfunk (MDR) gegenüber dem Beschwerdeführer Rundfunkbeiträge in Höhe von insgesamt rund 275 Euro zuzüglich Säumniszuschläge in Höhe von 24 Euro fest.

Die hiergegen eingelegten Widersprüche wies der MDR im März 2018 zurück. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. Juni 2021 abgewiesen. Zur Begründung wird unter anderem ausgeführt: Die vom Beschwerdeführer beantragte Vorlage von den Rundfunkrat und den Verwaltungsrat des MDR betreffenden Normen des MDR-Staatsvertrags a.F. vom 30. Mai 1991 an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG zur Überprüfung ihrer Gültigkeit mit Blick auf die sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag (BVerfGE 136, 9) ergebenden Anforderungen an eine dem Gebot der Vielfaltsicherung und der Staatsferne genügende Zusammensetzung der Aufsichtsgremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten komme nicht in Betracht. Die Gültigkeit dieser Normen spiele für die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung keine Rolle. Zwar sei mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen, dass der - im Jahre 2021 geänderte - MDR-Staatsvertrag a.F. in dem hier für die Beitragserhebung maßgeblichen Zeitraum 2014 und 2015 keine dem verfassungsrechtlichen Gebot der Staatsferne genügende Zusammensetzung der Aufsichtsgremien Rundfunkrat und Verwaltungsrat vorgesehen habe. Daraus folge jedoch nicht die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Beitragsbescheide. Eine verfassungswidrige Zusammensetzung von Rundfunkrat und Verwaltungsrat lasse die wirksame Gründung der Rundfunkanstalt "MDR" als solche unberührt. Zudem seien die Maßnahmen fehlerhaft bestellter Organe juristischer Personen des öffentlichen Rechts, zu denen auch der MDR als Körperschaft des öffentlichen Rechts zähle, im Interesse der Rechtssicherheit erst nach - hier nicht erfolgter - rechtskräftiger Feststellung der fehlerhaften Errichtung des Organs unwirksam. Ohnehin seien die wesentlichen Voraussetzungen für die Beitragserhebung im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag und nicht im MDR-Staatsvertrag oder der vom Rundfunkrat des MDR beschlossenen Beitragssatzung oder der Verwaltungsvereinbarung Beitragseinzug geregelt. Die Beitragsbescheide seien auch im Übrigen rechtmäßig. Das Bundesverfassungsgericht habe geklärt, dass der Rundfunkbeitrag von den Wohnungsinhabern als Gegenleistung für die Rundfunkempfangsmöglichkeit erhoben werden dürfe.

Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 31. Januar 2024 den Antrag auf Zulassung der Berufung unter anderem aus folgenden Gründen abgelehnt: Es fehle an einer hinreichenden Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts. Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG komme nicht in Betracht, weil eine dem Gebot der Staatsferne widersprechende Zusammensetzung von Rundfunkrat und Verwaltungsrat des MDR die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Beitragsbescheide unberührt lasse. Weder sei dargetan, inwiefern eine verfassungswidrige Zusammensetzung die wirksame Errichtung des MDR selbst in Frage stelle noch weshalb es hierauf überhaupt ankomme, nachdem die maßgeblichen Normen für den Erlass von Rundfunkbeitragsbescheiden nicht im MDR-Staatsvertrag, sondern im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag geregelt seien, an dem weder der Rundfunkrat noch der Verwaltungsrat des MDR mitgewirkt hätten. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils seien auch insoweit nicht dargelegt, als die Rechtswidrigkeit der Beitragsbescheide aus einem "Verbot automatisierter Einzelentscheidungen" hergeleitet werde.

II.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Er macht unter anderem geltend:

1. Sowohl das Verwaltungs- als auch das Oberverwaltungsgericht hätten mit der Annahme, die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung hänge nicht davon ab, ob die für die Zusammensetzung des Rundfunk- und des Verwaltungsrats des MDR maßgeblichen Normen des MDR-Staatsvertrags a.F. gültig seien, die Grenzen vertretbarer richterlicher Auslegung grob willkürlich überschritten, ihm den nach Art. 100 Abs. 1 GG zustehenden gesetzlichen Richter entzogen und ihn dadurch in seinem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Zwar treffe es zu, dass Verwaltungsakte fehlerhaft errichteter Behörden nicht unwirksam seien. Sie seien aber regelmäßig - wie auch hier - rechtswidrig. Die Verfassungswidrigkeit des MDR-Staatsvertrags a.F. stehe seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag (BVerfGE 136, 9) zum Gebot der Staatsferne und Transparenz der Aufsichtsgremien fest. Daher sei auch die Ausgangs- und Widerspruchsbehörde im Verfahren der Beitragsfestsetzung, nämlich der zentrale Beitragsservice als Teil der Landesrundfunkanstalt MDR, nicht wirksam errichtet worden. Dies habe zur Folge, dass es an der für den Erlass von Verwaltungsakten notwendigen Hoheitsgewalt gefehlt habe. Auch sei davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgericht hier - anders als beim Urteil zum ZDF-Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 136, 9 <58 f. Rn. 105 ff.) - den MDR-Staatsvertrag a.F. bei einer Vorlage für nichtig erklärt hätte, zumal der Sächsische Gesetzgeber erst im Jahre 2021 und damit viele Jahre nach diesem Urteil die dem Gebot der Staatsferne widersprechenden Normen des MDR-Staatsvertrags a.F. geändert habe.

2. Die Beitragsbescheide verletzten ihn in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Im für die Beitragserhebung relevanten Zeitraum habe es an dem die Beitragspflicht rechtfertigenden individuellen Vorteil in Gestalt der Möglichkeit der Nutzung eines auf Vielfalt und Ausgewogenheit ausgerichteten öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramms gefehlt, weil die Aufsichtsgremien des MDR - Rundfunkrat und Verwaltungsrat - in ihrer Zusammensetzung und nach der Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung nicht den der Vielfaltsicherung dienenden Geboten der Staatsferne und Transparenz genügt hätten.

Das Bundesverfassungsgericht habe im Urteil zum Rundfunkbeitrag angenommen, dass in der Möglichkeit, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in seiner zentralen Funktion als Angebot von Programmen zu nutzen, die die Vielfalt der in der Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen, Werthaltungen und Verhaltensmuster abbildeten, der die Erhebung des Rundfunkbeitrags rechtfertigende individuelle Vorteil liege (Verweis unter anderem auf BVerfGE 149, 222 <262 Rn. 81>). Im Urteil zum ZDF-Staatsvertrag habe das Bundesverfassungsgericht entschieden, zur Sicherung dieser Programmvielfalt sei es nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geboten, dass die Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten plural und staatsfern zusammengesetzt seien und ihre Aufsicht transparent unter Kontrolle durch die Öffentlichkeit wahrnähmen (Verweis auf BVerfGE 136, 9 <33 ff. Rn. 38 ff.>). Nach diesem Urteil komme es für eine auch praktisch wirksame Sicherung der Programmvielfalt außerdem auf ein möglichst transparentes Agieren der Aufsichtsgremien an. Diese müssten ihre Aufgabe, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen in den Rundfunkanstalten frühzeitig entgegenzuwirken, unter Beteiligung der Öffentlichkeit wahrnehmen (Verweis auf BVerfGE 136, 9 <49 ff. Rn. 78 ff.>). Dies erfordere unter anderem, dass die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne Weiteres in Erfahrung gebracht werden könnten und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich seien oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substantieller Weise unterrichtet werde (Verweis auf BVerfGE 136, 9 <50 f. Rn. 80>). Aus dieser verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung folge, dass sich die beitragspflichtigen Wohnungsinhaber unter Berufung auf Art. 2 Abs. 1 GG mit der Begründung gegen die Erhebung von Rundfunkbeiträgen wenden könnten, der individuelle Vorteil der Möglichkeit der Nutzung eines auf Vielfalt und Ausgewogenheit ausgerichteten Programms sei nicht gewährleistet, weil die Aufsichtsgremien einer Rundfunkanstalt den der Vielfaltsicherung dienenden Geboten der Staatsferne und Transparenz nicht genügten.

Vor diesem Hintergrund zeigt der Beschwerdeführer näher auf, weshalb der MDR-Rundfunkrat, der Programmausschuss Hörfunk und der MDR-Verwaltungsrat aus seiner Sicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine die Vielfalt sichernde staatsferne und plurale Zusammensetzung der Aufsichtsgremien nicht genügt hätten. Der Beschwerdeführer legt weiter im Einzelnen dar, weshalb die Aufsichtsgremien des MDR außerdem die verfassungsrechtlichen Transparenzanforderungen verfehlt hätten. Dies werde insbesondere an der Behandlung der Programmbeschwerden deutlich. Anzahl, Gegenstand und Behandlung dieser Beschwerden würden der Öffentlichkeit vorenthalten, obwohl es sich um einen "Marker" für die Qualität und Ausgewogenheit der Berichterstattung handele. Die Sitzungen der für die Programmbeschwerden zuständigen Ausschüsse seien generell nicht öffentlich; es würden weder Tagesordnungen oder Anwesenheitslisten noch Sitzungsprotokolle veröffentlicht. Förmliche Programmbeschwerden würden unter Ausschluss der Öffentlichkeit in nahezu allen Fällen negativ beschieden. Aus diesen Umständen zieht der Beschwerdeführer den Schluss, dass es an einem die Beitragserhebung rechtfertigenden individuellen Vorteil der Möglichkeit eines Empfangs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefehlt habe.

III.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen (vgl. § 93a BVerfGG). Sie ist mit Blick auf das Gebot einer hinreichenden Darlegung der Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG) und der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (§ 90 Abs. 2 BVerfGG) unzulässig.

1. Dem Darlegungsgebot ist unter anderem insoweit nicht genügt, als der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Rechts auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch Nichtvorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG mit der Begründung geltend macht, die Gerichte hätten willkürlich verkannt, dass es für die Rechtmäßigkeit der Beitragserhebung maßgeblich auf die Gültigkeit der die Zusammensetzung der Aufsichtsgremien des MDR betreffenden Normen des MDR-Staatsvertrags a.F. ankomme.

Zwar begründet eine sachlich nicht mehr vertretbare Verkennung der Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG einen mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren Entzug des gesetzlichen Richters (vgl. BVerfGE 138, 64 <87 ff. Rn. 71 ff.>). Dies legt der Beschwerdeführer jedoch nicht unter inhaltlicher Auseinandersetzung mit den maßgeblichen gerichtlichen Erwägungen (vgl. BVerfGE 130, 1 <21>) hinreichend substantiiert dar. Die Entscheidungserheblichkeit wird im Kern damit begründet, dass Verwaltungsakte einer fehlerhaft errichteten Behörde in der Regel zwar nicht unwirksam, jedoch rechtswidrig seien. Dieses Argument führt indes nicht weiter. Denn die Gerichte sind nicht davon ausgegangen, dass die Rundfunkanstalt MDR als Ganze fehlerhaft errichtet wurde, weil ihre Aufsichtsgremien nicht dem Gebot der Staatsferne entsprechend zusammengesetzt waren. Die Vertretbarkeit dieser Auffassung stellt der Beschwerdeführer nicht substantiiert in Abrede. Auch wird weder dargelegt noch ist sonst ersichtlich, dass nicht der MDR als Ganzer handelnde Behörde im funktionalen Sinne ist, sondern die Aufsichtsgremien. Im Übrigen haben beide Fachgerichte maßgeblich darauf abgestellt, dass nicht der MDR-Staatsvertrag a.F., sondern der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag die rechtliche Grundlage der angefochtenen Beitragsbescheide bilde und die Aufsichtsorgane des MDR auch nicht unmittelbar am Erlass der Rundfunkbeitragsbescheide beteiligt gewesen seien. Zu all dem verhält sich der Beschwerdeführer nicht.

2. a) Es ist fraglich, ob das Darlegungsgebot gewahrt ist, soweit der Beschwerdeführer rügt, die Erhebung des Rundfunkbeitrags sei mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 GG bereits deshalb nicht gerechtfertigt, weil der die Beitragserhebung rechtfertigende individuelle Vorteil der Möglichkeit des Empfangs eines vielfältigen und ausgewogenen öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramms wegen der Staatsnähe der Aufsichtsgremien des MDR und deren intransparentem Vorgehen insbesondere bei der Behandlung der Programmbeschwerden nicht gewährleistet gewesen sei.

Zwar wird nachvollziehbar dargetan, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Gebote der Staatsferne und Transparenz der Aufsichtsgremien der Rundfunkanstalten dazu dienten, die Vielfalt und Ausgewogenheit des Programmangebots zu sichern (vgl. BVerfGE 136, 9 <37 ff. Rn. 45 ff., 49 ff. Rn. 78 ff.>), wobei die Möglichkeit zur Nutzung eines entsprechend ausgestalteten Programms wiederum den die Beitragserhebung rechtfertigenden individuellen Vorteil begründe (vgl. BVerfGE 149, 222 <262 Rn. 81>; zur Frage einer entsprechenden gerichtlichen Kontrolle der Programmgestaltung in beitragsrechtlichen Klageverfahren vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 24. April 2023 - 1 BvR 601/23 -, Rn. 9). Der Beschwerdeführer zeigt auch auf, welche Folgen es aus seiner Sicht für die Erhebung des Rundfunkbeitrags hat, wenn die Aufsichtsgremien einer Rundfunkanstalt die gerade der Sicherung der Programmvielfalt dienenden organisations- und verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine plurale, staatsferne Zusammensetzung ihrer Mitglieder und eine transparente, die Öffentlichkeit einbeziehende Wahrnehmung ihrer Aufgabe insbesondere bei der Behandlung der Programmbeschwerden verfehlen. Danach spreche in solchen Fällen eine Vermutung dafür, dass die Vielfalt und Ausgewogenheit des Programmangebots auch tatsächlich nicht gewährleistet sei und daher die Möglichkeit zur Nutzung dieses Angebots keinen die Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteil biete.

b) Ob der vom Beschwerdeführer aufgezeigte Maßstab genügt, um darzulegen, dass es bezogen auf den MDR an einer Programmvielfalt fehlte und welche Folgen sich hieraus für die Erhebung des gesamten Rundfunkbeitrags ergeben, kann jedoch letztlich dahinstehen. Denn jedenfalls ist die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde im materiellen Sinne (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG) nicht gewahrt. Diese erfordert über die formelle Erschöpfung des Rechtswegs hinaus, dass der Beschwerdeführer alle nach Lage der Sache zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreift, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung in dem unmittelbar mit ihr zusammenhängenden sachnächsten Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 112, 50 <60> m.w.N.).

Der Beschwerdeführer hat nicht alle Möglichkeiten genutzt, um zunächst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht klären zu lassen, ob die Aufsichtsgremien des MDR im hier für die Beitragserhebung relevanten Zeitraum wegen ihrer Zusammensetzung dem Gebot der Staatsferne und darüber hinaus insbesondere wegen ihres Umgangs mit den Programmbeschwerden dem Gebot der Transparenz nicht genügten, und ob für diesen Fall davon auszugehen ist, dass der die Beitragserhebung rechtfertigende individuelle Vorteil in Gestalt der Möglichkeit des Empfangs eines vielfältigen und ausgewogenen Programms nicht gewährleistet war, ohne dass es darüber hinaus auf eine Überprüfung der tatsächlichen Inhalte des Programms ankommt. Zwar hat der Beschwerdeführer diese Fragen auch im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren aufgeworfen, ohne dass das Verwaltungsgericht hierauf eingegangen ist. Im Verfahren des Antrags auf Zulassung der Berufung wurde jedoch die Rüge, mangels Staatsferne und Transparenz der Aufsichtsgremien des MDR sei der für die Beitragserhebung notwendige Vorteil eines vielfältigen und ausgewogenen Programmangebots nicht gewährleistet, weder im Rahmen einer Gehörsrüge noch eines sonstigen Zulassungsgrundes (§ 124 Abs. 2 VwGO) zum Gegenstand gemacht. Die Nichteinhaltung des Gebots der Staatsferne wird im Zulassungsantrag lediglich insoweit thematisiert, als es um die für die beantragte Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG notwendige Entscheidungserheblichkeit einer Ungültigkeit der die Zusammensetzung des Rundfunkrats und des Verwaltungsrats betreffenden Regelungen des MDR-Staatsvertrags a.F. für die hoheitliche Beitragsfestsetzung geht, nicht jedoch mit Blick auf die Frage, ob es deshalb an einem die Beitragserhebung rechtfertigenden Vorteil fehlt. Das Sächsische Oberverwaltungsgericht war daher gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO von vornherein gehindert, das Berufungsverfahren aus diesem Grund zuzulassen und sodann in diesem Verfahren zu klären (vgl. Roth, in: Passer/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, § 124a Rn. 63 <April 2025> m.w.N.), ob es im beitragsrechtlich maßgeblichen Zeitraum mangels staatsfern zusammengesetzter und transparent agierender Aufsichtsgremien des MDR an einer organisations- und verfahrensrechtlichen Sicherung der Vielfalt und Ausgewogenheit des Programmangebots fehlte, und gegebenenfalls, ob deshalb das Fehlen eines die Beitragserhebung rechtfertigenden individuellen Vorteils ohne Rücksicht auf die tatsächliche Programmgestaltung festgestellt oder etwa nach Maßgabe abgesenkter Darlegungsanforderungen überprüft werden kann.

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar. 

Unterschrift

Christ

Wolff

Meßling