Vorinstanz

VG Bayreuth; 27.10.2015; VG B 5 K 13.915 / VGH München; 23.10.2018; VGH 3 BV 16.382

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 6. Juni 2019 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden, Dr. Hartung und Dollinger sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hampel für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Oktober 2018 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

Der Kläger ist Professor der Besoldungsgruppe W 3 im Dienst des beklagten Landes. Er hat sich mit Widerspruch, Klage und Berufung erfolglos dagegen gewandt, dass ihm nach der zum 1. Januar 2013 in Kraft getretenen Reform der Hochschullehrerbesoldung in Bayern die mit der Umstellung des Systems der Professorenbesoldung verbundene Grundgehaltserhöhung wegen der teilweisen Anrechnung seiner Leistungsbezüge nicht vollständig zugutekam.

Der Verwaltungsgerichtshof hat einen Anspruch des Klägers auf Feststellung verneint, dass ihm für den Zeitraum bis zum 30. Juni 2016 die Grundgehaltserhöhung zum 1. Januar 2013 ohne Anrechnung auf die Leistungsbezüge zusteht. Die gesetzliche Neuregelung verstoße weder gegen Art. 33 Abs. 5 GG noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot.

Mit der bereits vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. Oktober 2018 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 27. Oktober 2015 sowie den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Finanzen vom 19. November 2013 aufzuheben und festzustellen, dass der Beklagte nicht berechtigt ist, bei der Bemessung der Bezüge des Klägers für die Zeit ab 1. Januar 2013 die ab diesem Zeitraum erfolgte Erhöhung des Grundgehalts auf die Leistungsbezüge des Klägers anzurechnen.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

II

Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil verletzt weder Bundesrecht noch revisibles Landesbeamtenrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Das Berufungsgericht hat zutreffend einen Anspruch des Klägers auf Feststellung, dass ihm die Grundgehaltserhöhung zum 1. Januar 2013 ohne Anrechnung auf die Leistungsbezüge zusteht, verneint.

Der Beklagte hat auf der Grundlage einfachen Rechts die Anrechnung vorgenommen (1.), ohne dass höherrangiges Recht dem entgegensteht (2.).

1. Mit dem Gesetz zur Änderung der Professorenbesoldung vom 11. Dezember 2012 (GVBl. S. 624; im Folgenden "ÄnderungsG Bayern") führte der Freistaat Bayern zur Bemessung des Grundgehalts in den Besoldungsgruppen W 2 und W 3 ab Januar 2013 ein Dreistufensystem ein, in dem sich das Grundgehalt nach einer Stufenzuordnung und diese sich wiederum nach "berücksichtigungsfähigen Zeiten" richtet (Art. 42, 42a BayBesG; die Regelung ist seither im Wesentlichen unverändert). Zugleich wurde das Grundgehalt zum 1. Januar 2013 erhöht, und zwar von 5 447,25 EUR auf 5 800 EUR, 6 000 EUR und 6 250 EUR.

Durch § 1 Nr. 9 ÄnderungsG Bayern wurde eine Übergangsvorschrift (Art. 107a BayBesG) eingeführt, wonach vorhandene Beamte den neu eingeführten Stufen zugeordnet werden (Abs. 1) und sich ihre bisherigen monatlichen Hochschulleistungsbezüge um den Betrag der Erhöhung des Grundgehalts am 1. Januar 2013, insgesamt jedoch höchstens in Höhe der monatlichen Leistungsbezüge verringern; auch beim weiteren Stufenaufstieg verringern sich bisherige monatliche Hochschulleistungsbezüge entsprechend (Abs. 2).

Dementsprechend erhielt der Kläger, der bis zum 31. Dezember 2012 monatliche Bruttobezüge in Höhe von 8 790,75 EUR (davon Berufungs-Leistungsbezüge in Höhe von 2 943,50 EUR) erhalten hatte, ab dem 1. Januar 2013 monatliche Bruttobezüge in Höhe von 9 013,11 EUR (davon Berufungs-Leistungsbezüge in Höhe von 2 197,48 EUR, also 746,02 EUR weniger als zuvor).

2. Höherrangiges Recht steht dieser Anrechnung nicht entgegen.

aa) Der Senat hat mit Urteil vom 21. September 2017 - 2 C 30.16 - (BVerwGE 159, 375) - dort zur (thematisch gleichgelagerten) Rechtslage in Rheinland-Pfalz - entschieden, dass die im Zusammenhang mit der Umstellung der Professorenbesoldung vorgesehene Anrechnung des Grundgehalts auf Leistungsbezüge nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) verstößt. Zwar greift eine Anrechnungsregelung in durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte subjektive Rechtspositionen der Professoren ein. Dieser Eingriff ist aber gerechtfertigt. Die Landesgesetzgeber waren infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur Professorenbesoldung (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263) gehalten, das System der Professorenbesoldung zu reformieren. Dass der in jenem Verfahren beklagte Landesgesetzgeber im Rahmen dieser Reform neben der Anhebung der Grundgehaltssätze auch eine Abschmelzung bestehender Leistungszulagen vorgesehen hat, deren Umfang jedoch auf maximal 90 EUR begrenzt war und damit höchstens gut ein Drittel des garantierten Besoldungszuwachses konsumierte, hat der Senat als nicht sachwidrig angesehen. Der Gesetzgeber befand sich nach dem erwähnten Urteil des Bundesverfassungsgerichts in einer Situation, die im Vertragsrecht als Wegfall der Geschäftsgrundlage bezeichnet würde und die folglich trotz bestehender Vereinbarung zu einer Anpassung der Verhältnisse berechtigt. Die Anrechnungsregelung verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt nicht darin, dass von der Anrechnungsregelung nur solche Leistungsbezüge erfasst werden, über deren Gewährung bis zu einem bestimmten Stichtag entschieden worden ist. Es handelt sich um eine zulässige Stichtagsregelung. Die Anrechnungsregelung verstößt schließlich auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Wenn - wie im Professorenbesoldungsrecht - die Verfassungswidrigkeit der bestehenden Rechtslage positiv durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt wurde und dem Gesetzgeber die Behebung dieses Zustands obliegt, stünde Vertrauensschutz selbst einer echten Rückwirkung nicht entgegen. Erst recht gilt dies für eine - wie hier - unechte Rückwirkung.

Hieran ist festzuhalten.

bb) Im Hinblick auf die Rechtslage im Freistaat Bayern und das Beteiligtenvorbringen sind folgende Ergänzungen veranlasst:

(1) Zwar stehen in Bayern höhere Beträge - sowohl hinsichtlich der Leistungsbezüge als auch hinsichtlich der Grundgehaltserhöhung - im Raum als seinerzeit in dem vom Senat im Verfahren BVerwG 2 C 30.16 entschiedenen Streitfall aus Rheinland-Pfalz. Außerdem konnte nach rheinland-pfälzischem Recht die Anrechnungsregelung nur ein teilweises, nicht aber ein vollständiges "Leerlaufen" der mit der Systemumstellung verbundenen Grundgehaltserhöhung zur Folge haben. Daraus ergibt sich jedoch keine abweichende rechtliche Beurteilung.

Ob bei Beibehaltung der Zweispurigkeit des Professorenbesoldungsrechts eine vollständige Abschmelzung von zuvor vereinbarten Leistungsbezügen dergestalt zulässig wäre, dass von den Leistungsbezügen nichts mehr übrig bleibt, der betreffende Professor sich also mit dem (erhöhten) Grundgehalt begnügen muss, kann im vorliegenden Fall dahinstehen. Denn die Anrechnung der Erhöhung des Grundgehalts auf die Berufungs- und Bleibe-Leistungsbezüge erfolgte - wie dargelegt - nur in Höhe der Hälfte der monatlichen Leistungsbezüge bis maximal zum Betrag der Erhöhung des Grundgehalts (Art. 107a Abs. 2 Satz 1 BayBesG).

Jedenfalls eine teilweise Abschmelzung von Leistungsbezügen ist vom weiten gesetzgeberischen Spielraum im Besoldungsrecht gedeckt und deshalb im Rahmen von Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt. Dies gilt auch dann, wenn die Erhöhung des Grundgehalts sich infolge einer solchen Abschmelzung als nicht die Gesamtbesoldung steigernd auswirkt, also für die Höhe der Gesamtalimentation folgenlos bleibt. Und es gilt unabhängig von der absoluten Höhe der durch Anrechnung der Grundgehaltserhöhung bewirkten teilweisen Abschmelzung der Leistungsbezüge.

Bezieher hoher (d.h. die Erhöhung des Grundgehalts übersteigender) Leistungsbezüge müssen strukturell nicht besser gestellt sein als die Bezieher niedriger (d.h. die Erhöhung des Grundgehalts nicht übersteigender) Leistungsbezüge. Sie wären aber besser gestellt, wenn man annähme, dass bei der Systemumstellung in der W-Besoldung nicht nur die Leistungszulagen teilweise weiter zur Auszahlung gelangen müssten, sondern auch die Erhöhung des Grundgehalts nicht vollständig aufgezehrt werden dürfte.

Letztlich hat die durch das Professorenbesoldungsurteil des Bundesverfassungsgerichts veranlasste Umstellung im Besoldungssystem für die Professoren nur eine Umschichtung gebracht: Das feste Grundgehalt muss alimentationssichernd sein, variable Gehaltsbestandteile dürfen nur additiv hinzutreten. Mit der damit verbundenen strukturellen Erhöhung der Grundgehälter ist die "Geschäftsgrundlage" für die ungeschmälerte Zahlung der Leistungszulagen entfallen. Die strukturelle Veränderung des Besoldungsgefüges zugunsten der Grundgehälter konnte nicht ohne Auswirkung auf die Höhe der Leistungszulagen bleiben. Das gilt nicht nur für "Neufälle", also für Berufungs- oder Bleibeverhandlungen nach dem Inkrafttreten der Besoldungsstrukturänderung. Es gilt ebenso für zu diesem Zeitpunkt bereits vorhandene Leistungsbezüge.

Dieser Gedanke liegt bereits dem Senatsurteil vom 21. September 2017 - 2 C 30.16 - zugrunde. Dass der Senat seinerseits bei der Schrankenprüfung sowohl bezüglich Art. 33 Abs. 5 GG als auch - hilfsweise - bezüglich Art. 14 Abs. 1 GG darauf abgestellt hat, dass die Grundgehaltserhöhung sich nur teilweise nicht auswirkte, war lediglich dem Umstand geschuldet, dass der damalige Streitfall angesichts der dort maßgeblichen rheinland-pfälzischen Anrechnungsregelung nicht zu einer weitergehenden Aussage nötigte.

(2) Auch das Leistungsprinzip, Art. 33 Abs. 2 GG, gebietet nichts anderes. Zwar müssen Neugestaltungen des Besoldungsrechts auch das Leistungsprinzip wahren (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u.a. - BVerfGE 61, 43 <57>, Beschluss vom 5. Juli 1983 - 2 BvR 460/80 - BVerfGE 64, 367 <385>, jeweils m.w.N.). Die Anrechnungsregelung in Art. 107a Abs. 2 Satz 1 BayBesG berührt das Leistungsprinzip jedoch nicht. Das Leistungsprinzip gebietet zwar die Anerkennung und rechtliche Absicherung des Beförderungserfolges, den der Beamte bei der Bestenauswahl aufgrund von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung erlangt hat. Über das Statusrecht ist das Besoldungsrecht mittelbar leistungsbezogen, indem Leistung mit Beförderung honoriert wird (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 u.a. - BVerfGE 145, 304 Rn. 66; s.a. Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <296>). Leistungsbezüge von Hochschullehrern betreffen jedoch nicht ihr Statusamt. Denn zu den Kennzeichen des Statusamts zählen lediglich die Zuordnung zu einer bestimmten Laufbahn und Laufbahngruppe, die Amtsbezeichnung und die Besoldungsgruppe (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2012 - 2 BvL 4/09 - BVerfGE 130, 52 <69>) bzw. "das Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe" (BVerwG, Urteil vom 22. Juni 2006 - 2 C 26.05 - BVerwGE 126, 182 Rn. 10), nicht aber Leistungsbezüge von Professoren.

(3) Eine am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt nicht darin, dass die Anrechnungsregelung des Art. 107a Abs. 2 Satz 1 BayBesG nur solche Leistungsbezüge erfasst, über deren Gewährung bis zum 31. Dezember 2012 entschieden worden ist. Die Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs, dass es sich hierbei um eine zulässige Stichtagsregelung handelt, weil die gesamte Besoldung für Professoren zum 1. Januar 2013 umgestellt worden ist und damit ab diesem Tag gewährte Leistungsbezüge ohnehin schon den Inhalt der neuen Regelung berücksichtigen, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2017 - 2 C 30.16 - BVerwGE 159, 375 Rn. 32).

(4) Die prozeduralen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gelten nur für "alimentative", nicht aber für "additive" Besoldungselemente und damit nicht für Leistungsbezüge oder Leistungsbezüge betreffende Anrechnungsregelungen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet das Alimentationsprinzip prozedurale Anforderungen an die Besoldungsgesetzgebung (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <301>; Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 - ZBR 2019, 89 <92>). Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber, sondern umso mehr bei der Umgestaltung der Besoldungsstruktur, da eine solche in viel stärkerem Maße als eine Besoldungsfortschreibung mit Unsicherheiten behaftet und für Prognoseirrtümer anfällig ist. Die prozeduralen Anforderungen sind im Übrigen insbesondere auch dann zu beachten, wenn die Neuregelung nicht dem Zweck der Kostenreduzierung dient (BVerfG, Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 - ZBR 2019, 89 <92, 94>).

Die prozeduralen Anforderungen erstrecken sich jedoch nicht auf Bezügebestandteile, die lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter aufweisen (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <310>). Dies entspricht dem Sinn und Zweck der prozeduralen Anforderungen, der sie - als Beschränkung gesetzgeberischer Gestaltungsfreiheit - einerseits rechtfertigt, diese Rechtfertigung andererseits aber auch begrenzt. Der Sinn und Zweck der prozeduralen Anforderungen besteht in der Wahrung der Amtsangemessenheit der Alimentation. Sie sollen sichern, dass die verfassungsrechtliche Gestaltungsdirektive des Art. 33 Abs. 5 GG auch tatsächlich eingehalten wird. Dieser Sicherung bedarf es, weil das grundrechtsgleiche Recht auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation keine quantifizierbaren Vorgaben im Sinne einer exakten Besoldungshöhe liefert (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <301> und Beschluss vom 16. Oktober 2018 - 2 BvL 2/17 - ZBR 2019, 89 <92>). Das Fehlen für den Gesetzgeber geltender quantifizierbarer Vorgaben zur Besoldungshöhe gefährdet das Recht auf eine angemessene Alimentation aber nicht, soweit der Gesetzgeber nur Bezüge regelt, die für die Amtsangemessenheit der Alimentation bedeutungslos sind.

Leistungsbezüge haben lediglich additiven Charakter, wenn sie nicht für jeden Amtsträger zugänglich oder nicht hinreichend verstetigt sind. Dies ist der Fall, wenn auf ihre Gewährung kein Rechtsanspruch besteht, sondern über ihr "Ob" und "Wie" nach Ermessen entschieden wird (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <308>). Auch sonstige Modalitäten der Vergabe der Leistungsbezüge können deren bloß additiven Charakter belegen, so etwa, dass die Leistungsbezüge nicht nur unbefristet, sondern auch befristet oder als Einmalzahlung vergeben werden können und sich in Anknüpfung daran auch in ihrer Ruhegehaltfähigkeit unterscheiden (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <310>).

Die nach Art. 107a Abs. 2 BayBesG konsumierten Leistungsbezüge haben einen lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter. Die Umstellung des Systems zur Professorenbesoldung nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - (BVerfGE 130, 263) mit der deutlichen Erhöhung der Grundbesoldung als der festen, unabhängig von Vereinbarungen bestehenden Besoldung diente auch in Bayern gerade dazu, der Alimentationsverpflichtung unabhängig von Leistungsbezügen in vollem Umfang gerecht zu werden.

Im Übrigen hatten die nach dem früheren System der W-Besoldung in Bayern gewährten und von Art. 107a Abs. 2 BayBesG erfassten Leistungsbezüge auch nach den genannten Kriterien des Bundesverfassungsgerichts lediglich additiven Charakter. Sie waren weder jedem Amtsträger zugänglich noch hinreichend verstetigt, denn über die Gewährung von Leistungsbezügen i.S.v. Art. 107a Abs. 2 BayBesG und ihre Höhe war nach Ermessen zu entscheiden (vgl. Art. 69 ff. BayBesG, die Detailregelungen in der Bayerischen Hochschulleistungsbezügeverordnung und die Sonderregeln nach Art. 107 BayBesG für vorhandene Beamte der Besoldungsordnung C). Nach Art. 69 Abs. 1 BayBesG in der am 31. Dezember 2012 geltenden Fassung ("a.F.") vom 5. August 2010 "können" W 2- und W 3-Beamte grundsätzlich bestimmte Hochschulleistungsbezüge erhalten. Gemäß Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayBesG a.F. "können" Hochschulleistungsbezüge jährlich insgesamt bis zur Höhe der Differenz zwischen den Grundgehältern der Besoldungsgruppen W 3 und B 10 gewährt werden; diese Obergrenze "darf" gemäß Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayBesG a.F. in bestimmten Fällen überschritten werden. Art. 73 BayBesG (in allen seit 2012 geltenden Fassungen) regelt einen Vergaberahmen. Leistungsbezüge konnten z.T. auch befristet oder als Einmalzahlung gewährt werden (vgl. Art. 70 Abs. 2, Art. 71 Abs. 2 und Art. 72 Abs. 1 BayBesG a.F.).

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.