Leitsatz

§ 10b Abs. 2 EStG in den bis 1983 geltenden Fassungen ist verfassungskonform dahin auszulegen, daß als politische Partei i. S. des § 2 PartG auch eine Organisation in Betracht kommt, deren Satzung die in § 6 Abs. 2 PartG normierten Voraussetzungen nicht erfüllt.

EStG § 10b Abs. 2, § 34g; PartG § 2, § 6 Abs. 2.

Vorinstanz

FG Bremen

Tatbestand

Im Streitjahr 1979 spendeten die Kläger und Revisionskläger (Kläger), die als Eheleute gemeinsam zur Einkommensteuer veranlagt werden, einen Betrag von 1.500 DM an die Bremer Grüne Liste (BGL). Der Beklagte und Revisionsbeklagte (das Finanzamt - FA -) versagte den Sonderausgabenabzug der Spende (im Rahmen des Höchstbetrags von 1.200 DM), weil die BGL nicht als politische Partei i. S. des § 2 des Gesetzes über die politischen Parteien (PartG) anerkannt sei.

Einspruch und Klage blieben erfolglos.

Mit der Revision rügen die Kläger die Verletzung des § 10b Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes (EStG) i.V. m. Art. 3, 21, 20 Abs. 1 und Art. 28 des Grundgesetzes (GG).

Die Kläger beantragen, das Urteil des Finanzgerichts (FG), die Einspruchsentscheidung des FA vom 14. August 1981 sowie den Einkommensteuerbescheid des FA vom 23. März 1981 insoweit aufzuheben, als die Spenden an die BGL nicht in Höhe von 1.200 DM als Sonderausgaben abgezogen worden sind.

Das FA beantragt, die Revision als unbegründet zurückzuweisen.

Gründe

Die Revision ist begründet. Sie führt zur Aufhebung der Vorentscheidung und zur Herabsetzung der Einkommensteuerschuld 1979 entsprechend dem Revisionsantrag.

FA und FG haben die von den Klägern geleistete Spende beim Sonderausgabenabzug zu Unrecht nicht berücksichtigt.

1. Nach § 10b Abs. 2 EStG 1979 waren im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten Spenden an politische Parteien i. S. des § 2 PartG bis zur Höhe von insgesamt 1.200 DM im Kalenderjahr als Sonderausgaben abziehbar.

Parteien sind gemäß § 2 Abs. 1 PartG Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein (§ 2 Abs. 1 Satz 2 PartG). Eine Vereinigung verliert ihre Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang weder an einer Bundestagswahl noch an einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen teilgenommen hat (§ 2 Abs. 2 PartG). Schließlich sind politische Vereinigungen dann keine Parteien, wenn entweder ihre Mitglieder oder die Mitglieder ihres Vorstands mehrheitlich Ausländer sind oder wenn ihr Sitz oder ihre Geschäftsleitung sich außerhalb des Geltungsbereichs des PartG befindet (§ 2 Abs. 3 PartG).

a) Alle in § 2 PartG genannten Voraussetzungen erfüllte die BGL im hier zu beurteilenden Zeitraum. Sie hatte sich Anfang 1979 als Wählervereinigung i. S. der §§ 4, 19 des Bremischen Wahlgesetzes (Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen - BremGBl - 1975, 185) konstituiert, an den Wahlen zur bremischen Bürgerschaft im Oktober 1979 teilgenommen und dabei vier Sitze errungen (Amtsblatt - ABl - Bremen 1979, 683). Ihrem Programm zufolge wollte sie auf die politische Willensbildung im Stadtstaat Bremen Einfluß nehmen. In der Präambel ihres Statuts vom 15. März 1979 heißt es, ihre Ziele seien diejenigen des § 1 PartG. Zwar trat sie nach den Feststellungen des FG und auch nach dem Revisionsvorbringen mit dem Anspruch auf, "keine Mitgliederpartei im alten Sinne" zu sein. Dies aber änderte nichts daran, daß sie mit ihrem vorwiegend ökologisch ausgerichteten Programm tatsächlich in ernsthafte Konkurrenz zu den "etablierten" Parteien getreten ist. Auch war ihre Organisation, wie vor allem das Wahlergebnis bestätigt, zumindest damals so weit verfestigt, daß sie diesen Wettbewerb bestehen konnte. Schließlich waren die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 PartG (Teilnahme an einer Wahl innerhalb von sechs Jahren) und des § 2 Abs. 3 PartG (keine Ausländermehrheit in den Gremien, kein Sitz im Ausland) ebenfalls erfüllt.

b) Dem FG ist allerdings zuzugeben, daß die BGL nicht allen weiteren, außerhalb des § 2 PartG geregelten formalen und organisatorischen Anforderungen entsprach. Ihr fehlte eine Satzung mit dem in § 6 Abs. 2 PartG vorgeschriebenen Inhalt. Das Statut vom 15. März 1979 enthielt keine Regelung über die Zuständigkeiten von Vorstand und Mitgliederversammlung. Es fehlten Bestimmungen darüber, wie und von wem Wahlvorschläge zusammenzustellen und einzureichen waren. Überhaupt waren nach dem PartG notwendige Regelungen zum Teil durch pauschale - bisweilen mißverständliche - Bezugnahmen auf Vorschriften des PartG ersetzt worden. Wie der Verpflichtung, über Herkunft und Verwaltung der Mittel Rechenschaft zu geben (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, § 28 PartG), nachgekommen werden sollte, ist nicht ersichtlich.

c) Der Senat ist jedoch der Meinung, daß es für die Entscheidung des Streitfalls auf die vom FG festgestellten formellen Mängel letztlich nicht ankommt.

2. § 10b Abs. 2 EStG 1979 läßt zwei Auslegungen zu, von denen die eine den Spendenabzug eröffnet, die andere ihn ausschließt.

a) Die in der Vorschrift enthaltene Verweisung auf § 2 PartG könnte zum einen wörtlich dahin verstanden werden, daß es für die steuerliche Förderungswürdigkeit nur auf die in dieser Grundnorm des PartG selbst und nicht auch auf die außerhalb von ihr in den nachfolgenden Bestimmungen des PartG geregelten weiteren Erfordernisse ankommt.

Dafür könnte nicht nur der Wortlaut des § 10b Abs. 2 EStG 1979, sondern auch eine Auslegung des § 2 PartG sprechen, derzufolge der Parteibegriff dort abschließend definiert ist und den in anderen Vorschriften des PartG, z.B. in § 6 Abs. 2 PartG, enthaltenen weiteren Voraussetzungen keine konstitutive Bedeutung zukommt (so Preuß, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 21 Abs. 1 Rdnr. 29 ff.; Tsatsos/Morlok, Parteienrecht, 1982, S. 22 ff.).

Für den Spendenabzug im Streitfall würde das bedeuten, daß es auf die vom FG festgestellten formalen Mängel (siehe oben 1b) nicht entscheidend ankäme, sondern darauf, daß die BGL - auf das Streitjahr bezogen - ihre Tätigkeit nicht auf die kommunale Ebene beschränkte, ihre Einflußnahme auf die politische Willensbildung durch die Teilnahme an den Landtagswahlen unter Beweis stellte und über eine ausreichende Organisation und Anhängerschaft verfügte. Klarstellend ist zu bemerken, daß auch nach dieser Ansicht eine vergleichbare politische Vereinigung, die im Streitjahr nur im kommunalen Bereich wirkte, selbst dann nicht begünstigt war, wenn sie die inhaltlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 PartG erfüllte (vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts - BVerfG - vom 17. Oktober 1968 2 BvE 4/67, BVerfGE 24, 260). Demgemäß hat das BVerfG ausdrücklich entschieden, den, daß die Abziehbarkeit von Spenden an kommunale Wählervereinigungen gemäß § 10b Abs. 2 EStG 1979 ausgeschlossen war, weil diese keine Vertretung im Deutschen Bundestag oder in einem Landtag erstreben (BVerfG-Beschlüsse vom 15. Januar 1985 2 BvR 1.163/82, BVerfGE 69, 92, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung - HFR - 1985, 234; vom 21. Juni 1988 2 BvR 638/84, BVerfGE 78, 350, BStBl II 1989, 67).

Für die Zuordnung der BGL zu den politischen Parteien i. S. des § 2 PartG spricht auch, daß das EStG 1979 noch keine ausdrückliche Regelung der steuerlichen Berücksichtigung von Spenden an nichtkommunale Wählergemeinschaften enthielt. Der Abzug solcher Spenden von der Steuerschuld wurde erst mit Wirkung ab 1984 besonders geregelt (§ 34g EStG i. d. F. des Gesetzes zur steuerlichen Begünstigung von Zuwendungen an unabhängige Wählervereinigungen vom 25. Juli 1988, BGBl I 1988, 1.185, BStBl I 1988, 397; § 52 Abs. 24a EStG i. d. F. des Haushaltsbegleitgesetzes 1989, BGBl I 1988, 2.262, BStBl I 1989, 19). Mit dieser Neuregelung sollten für die große Masse der Fälle von Spenden an Wählervereinigungen die gleichen Steuervergünstigungsmöglichkeiten erreicht werden wie für Spenden an politische Parteien. Außerdem sollte eine Gleichbehandlung der verschiedenen Wählervereinigungen untereinander gesichert werden (BTDrucks 11/2.554 S. 7).

b) Nach dem Wortsinn möglich aber ist zum anderen auch die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung, wonach § 10b Abs. 2 EStG einen Parteibegriff voraussetzt, der wesentlich nicht nur durch die in § 2 PartG genannten inhaltlichen Kriterien, sondern auch durch die in den nachfolgenden Vorschriften des PartG enthaltenen formellen Erfordernisse bestimmt wird (vgl. Herrmann/Heuer/Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz mit Nebengesetzen, Kommentar, 19. Aufl., § 34g EStG Anm. 11; Henke, Bonner Kommentar, Art. 21 Rdnr. 49).

Dieser Auffassung neigt auch der erkennende Senat zu, weil ein Mindeststandard an organisatorischer Verfestigung gemäß Art. 21 GG, aber auch nach § 2 PartG dem Parteienbegriff immanent ist, so daß die übrigen zwingenden Vorschriften des PartG, vor allem die im zweiten Abschnitt über die innere Ordnung (§§ 6 ff. PartG), als Konkretisierung der in § 2 PartG gegebenen allgemeinen Begriffsbestimmung zu werten sein dürften.

Daß sich die Verweisung in § 10b Abs. 2 EStG 1979 auf § 2 PartG beschränkt, erwiese sich bei solchem Gesetzesverständnis als unbeachtlich. Für diese Ansicht spricht außerdem, daß im Spendenabzugsverfahren ein gewisses praktisches Bedürfnis für einen formalisierten, auch an äußeren Merkmalen meßbaren Parteienbegriff besteht.

Konsequenz dieser strengeren Gesetzesauslegung wäre, daß Zuwendungen an eine politische Vereinigung, deren Satzung etwa den Anforderungen des § 6 PartG nicht genügt, vom Spendenabzug nach § 10b Abs. 2 EStG 1979 ausgeschlossen wären.

3. Das vom Senat bevorzugte strenge Gesetzesverständnis gilt jedoch nicht für die Zeit bis zum Inkrafttreten des § 34g EStG.

a) Für die Zeit nach Inkrafttreten des § 34g EStG ist es allerdings zwingend, weil diese gesetzliche Regelung ausdrücklich zwischen politischen Parteien i. S. des § 2 PartG und Vereinigungen ohne Parteicharakter unterscheidet, zu denen auch Wählergemeinschaften wie die BGL gehören, und insoweit nicht nur auf inhaltliche, sondern auch auf formelle Kriterien abstellt.

In die gleiche Richtung geht die Rechtsprechung des BVerfG, nach der schon vor dem Inkrafttreten des PartG die Parteieigenschaft von der Satzung, vom Programm und dem Auftreten einer politischen Vereinigung abhing (vgl. Beschluß vom 22. Juni 1960 2 BvR 432/60, BVerfGE 11, 239 m. w. N.). Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte die Parteieigenschaft seinerzeit u.a. von der Art und dem Umfang der Organisation abhängig gemacht (Urteil vom 20. Dezember 1957 VII C 73.57, BVerwGE 6, 96).

b) Für die Zeit bis zum Inkrafttreten des § 34g EStG - also auch für den hier zu beurteilenden Veranlagungszeitraum 1979 - dagegen führt die vom Senat an sich für richtig gehaltene engere Auslegung des § 10b Abs. 2 EStG 1979 zu dessen Verfassungswidrigkeit (siehe unten aa). Die Norm ist daher für diesen Zeitraum gemäß der nach dem Wortsinn ebenfalls möglichen weiteren Auslegungsvariante (siehe oben 2a) zu verstehen (vgl. unten bb).

aa) Die verfassungswidrige Wirkung der engeren Auslegung des § 10b Abs. 2 EStG 1979 im Streitfall bestünde darin, daß eine Wählervereinigung wie die BGL, die inhaltlich die Wesensmerkmale einer Partei i. S. des § 2 PartG erfüllt und dies auch nach außen hin durch erfolgreiche Teilnahme an einer Landtagswahl unter Beweis gestellt hat, aus formalen Gründen (mangels einer dem § 34g EStG vergleichbaren Regelung) von steuerlichen Vergünstigungen vollkommen ausgeschlossen wäre.

Darin läge ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner vom Demokratieprinzip gebotenen strengen formalen Ausprägung (BVerfGE 69, 92, HFR 1985, 234, 235; BVerfGE 78, 350, BStBl II 1989, 67, 70). Die Rechte der Bürger auf gleichberechtigte Mitwirkung an der politischen Willensbildung und der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien und Wahlbewerber sind auch im Vorfeld von Wahlen, insbesondere bei mittelbaren staatlichen Finanzierungshilfen, zu beachten. Allerdings ist eine Differenzierung nicht schlechthin ausgeschlossen. Z. B. dürfen die den Parteien von Trägern öffentlicher Gewalt gewährten staatlichen Leistungen bis zu einem von der Sache her gebotenen Mindestmaß nach der Bedeutung der Parteien untereinander abgestuft werden. Ähnliches gilt für das Verhältnis zwischen politischen Parteien und sonstigen politischen Vereinigungen. So ist der Gesetzgeber bei der steuermindernden Anerkennung von Spenden nicht etwa gehalten, solche Unterschiede außer Betracht zu lassen. Er darf z.B. das im Vergleich zu Wählervereinigungen weiter gesteckte Tätigkeitsfeld der politischen Parteien, ferner die diesen vom GG und PartG (§ 1) zugedachte Rolle sowie die hieraus folgende Notwendigkeit einer auf Dauer angelegten, hohe Kosten verursachenden überregionalen Organisation berücksichtigen. Da aber mit jeder Form der steuerlichen Berücksichtigung von Spenden für politische Parteien eine gewisse Veränderung der Wettbewerbslage einhergeht, überschreitet der Gesetzgeber das ihm eingeräumte Ermessen, wenn die steuerliche Begünstigung ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den politischen Parteien einerseits und sonstigen politischen Vereinigungen andererseits in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern (BVerfGE 78, 350, BStBl II 1989, 67).

Diese vom BVerfG für die Wettbewerbslage zwischen Parteien und kommunalen Wählervereinigungen aufgestellten Grundsätze gelten nach Ansicht des erkennenden Senats erst recht für die hier zu beurteilende Wettbewerbslage zwischen Parteien und politischen Vereinigungen, die auf Landesebene konkurrieren, wobei es auf einen Unterschied zwischen Stadtstaaten und Flächenstaaten schon aus Gründen der Gleichbehandlung nicht ankommen kann. Auch von Art und Umfang des Aufwands her besteht auf Landesebene kein ins Gewicht fallender Unterschied zwischen Parteien und Wählervereinigungen. Die vom BVerfG in BVerfGE 69, 92, 111, HFR 1985, 234 für das Streitjahr ermittelte Steuerersparnis bei Beiträgen und Spenden an politische Parteien von im Höchstfall etwas über 300 DM war nach Ansicht des Senats geeignet, die Ausgangslage der politischen Parteien in einer mit dem Gleichheitssatz nicht mehr vereinbaren Weise zu begünstigen und ihnen gegenüber einer Wählervereinigung wie der BGL einen durch unterschiedlichen Sach- und Personalaufwand nicht gerechtfertigten finanziellen Vorteil im Wahlkampf zu verschaffen.

bb) Wegen des verfassungswidrigen Ergebnisses, zu dem die strenge Auslegung des § 10b Abs. 2 EStG 1979 im Streitfall führt, ist für den von den Klägern begehrten Spendenabzug die vom möglichen Wortsinn ebenfalls gedeckte andere Auslegungsvariante zugrunde zu legen, wonach die BGL trotz gewisser formeller Mängel als Partei anzusehen ist (vgl. zur verfassungskonformen Auslegung BVerfG-Beschlüsse vom 9. August 1978 2 BvR 831/76, BVerfGE 49, 148, 157; vom 24. März 1987 1 BvR 147, 478/86, BVerfGE 74, 297, 355, und vom 14. April 1987 1 BvR 332/86, BVerfGE 75, 201, 218; Entscheidungen des Bundesfinanzhofs vom 25. Juni 1984 GrS 4/82, BFHE 141, 405, BStBl II 1984, 751, 758, und vom 21. Mai 1987 IV R 339/84, BFHE 150, 32, BStBl II 1987, 625, 626; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 5. Aufl. 1983, 325 ff.; Birk, Steuer und Wirtschaft 1990, 300 ff.).

4. Die Vorentscheidung ist aufzuheben, weil das FG von anderen Rechtsgrundsätzen ausgegangen ist. Die Sache ist entscheidungsreif. Der Klage ist stattzugeben. Die Einkommensteuerschuld für 1979 ist gemäß § 100 Abs. 2 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung (FGO) wie folgt neu zu berechnen: ...