Vorinstanz

OVG Schleswig; 16.12.2015; OVG 3 KN 2/15

Tenor

In der Normenkontrollsache hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 6. September 2016 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Fleuß beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2015 wird verworfen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Gründe

1. Die auf den Zulassungsgrund der Divergenz und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde ist unzulässig.

a) Die Revision ist nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Eine die Revision nach dieser Vorschrift eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung eines der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen, die Entscheidung tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Dem wird das Vorbringen der Beschwerde nicht gerecht.

Der Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 1997 (- 5 C 6.96 - Buchholz 436.511 § 90 SGB VIII Kinder- und Jugendhilfegesetz Nr. 3 S. 6 f.) genügt den Anforderungen von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO schon deshalb nicht, weil die Beschwerde keinen Rechtssatz des Oberverwaltungsgerichts benennt, der im Widerspruch zu der vorbezeichneten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts stehen soll. Mit Rücksicht darauf kann dahinstehen, ob den von der Beschwerde in Bezug genommenen Auszügen aus den Gründen des bezeichneten Urteils vom 25. April 1997 der von ihr angenommene Rechtssatz entnommen werden kann.

b) Die Beschwerde ist auch insoweit nicht ausreichend begründet, als mit ihr die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache geltend gemacht wird. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit und der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung besteht. Die Beschwerde muss erläutern, dass und inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substantiiert auseinandersetzt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Juni 2006 - 6 B 22.06 - Buchholz 442.066 § 78 TKG Nr. 1 und vom 11. November 2011 - 5 B 45.11 - juris Rn. 3). Daran gemessen kommt die Zulassung der Revision nicht in Betracht.

Die Beschwerde richtet sich gegen die Ablehnung des Normenkontrollantrages durch das Oberverwaltungsgericht. Dieses hat den Antrag als unstatthaft gewürdigt, da die Beitragsordnungen für die Kindertagesstätten der Antragsgegnerin in der jeweiligen Fassung vom 26. Mai 2014 und vom 27. Februar 2015 nicht als untergesetzliche Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO anzusehen seien (UA S. 7). Weder gebe es eine rechtliche Grundlage, die die Antragsgegnerin als Standortgemeinde zum Erlass verbindlicher Regelungen über die Erhebung von Elternbeiträgen ermächtigen würde (UA S. 8 f.), noch seien die Beitragsordnungen in einem förmlichen Rechtssetzungsverfahren in Gestalt einer Verordnung oder einer Satzung erlassen worden (UA S. 9). Die Beitragsordnung sei vielmehr Bestandteil eines zwischen der Antragsgegnerin und dem freien Träger der Kindertagesstätte geschlossenen Vertrages, der diesen verpflichte, die auf der Grundlage der Beitragsordnung in der jeweils geltenden Fassung von der Antragsgegnerin festgesetzten Elternbeiträge zu erheben und einzuziehen (UA S. 9). Eine Rechtsschutzlücke entstehe insoweit nicht, weil Streitigkeiten über die Verpflichtung zur Zahlung des Kostenbeitrages an von privatrechtlich organisierten Trägern getragenen Einrichtungen vor den Zivilgerichten geführt werden könnten (UA S. 10).

Die Beschwerde macht geltend,

"[d]ie Art des Rechtswegs gegen Kostenbeiträge freier Träger bzw. dem zugrunde liegende Satzungen wurde in der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung noch nicht geklärt" (S. 1 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"[d]ie Rechtsnatur der im Ausgangsverfahren angefochtenen Beitragsordnung ist für die Rechtsweggarantie gem. Art. 19 Abs. 4 GG der Sorgeberechtigten von jährlich ca. 1,4 Millionen Kindern, für deren Betreuung in privaten Kindertageseinrichtungen Elternbeiträge festgesetzt werden, von grundsätzlicher Bedeutung" (S. 2 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"[i]n Schleswig-Holstein ist die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsqualität der angegriffenen Norm von noch größerer Bedeutung" (S. 2 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"[v]on grundsätzlicher Bedeutung ist insbesondere die Verletzung der Rechtsweggarantie gem. Art. 19 Abs. 4 GG" (S. 3 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"es widerspricht auch der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, wenn nur dann ein Normenkontrollverfahren durchgeführt werden kann, sobald eine Satzung zur Regelung von Kostenbeiträgen für die Kinderbetreuung zumindest eine einzige Einrichtung eines kommunalen Trägers betrifft und die betroffenen Eltern der Kinder, die in Einrichtungen freier Träger betreut werden, dann im Rahmen der Rechtsweggarantie auch antragsbefugt sind" (S. 4 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"der Gleichbehandlungsgrundsatz gem. Art. 3 GG gebietet, die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Beitragsordnung bzw. zwingt [...] der Gleichbehandlungsgrundsatz den Antragsgegner zur einheitlichen Regelung aller Elternbeiträge in seinem Gebiet" (S. 5 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"[e]s ist von grundsätzlicher Bedeutung festzustellen, dass der verfassungsmäßige Grundsatz der Abgabengerechtigkeit [...] auch für die Kostenbeiträge für die Betreuung der Kinder bei freien Trägern gelten muss" (S. 6 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

"[e]s ist von grundsätzlicher Bedeutung klarzustellen, dass zivilrechtliche Verträge zur Erhebung von Teilnahmebeiträgen gem. § 134 BGB nichtig sind und vielmehr die Grundsätze des Abgabenrechts anwendbar sind" (S. 8 des Schriftsatzes vom 11. März 2016) und

"Die Pflicht zur Satzung als Grundlage der Elternbeiträge ergibt sich außerdem aus dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes [...]. Die Feststellung dieser Satzungspflicht ist von grundsätzlicher Bedeutung." (S. 10 des Schriftsatzes vom 11. März 2016).

"[di]e Überprüfung der Beitragsordnung hat auch deshalb grundsätzliche Bedeutung, weil sie in einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit dem freien Träger über die Durchführung der Kinderbetreuung eingebunden ist und in dieser Weise rechtswidrig zu Lasten Dritter gemäß § 58 Abs. 1 VwVfG wirkt und unwirksam ist" (S. 10 des Schriftsatzes vom 11. März 2016).

Insoweit genügt die Beschwerde schon deshalb nicht dem Darlegungserfordernis, weil sie keine - mit Blick auf die tragende Begründung des Oberverwaltungsgerichts erforderliche - hinreichend konkrete Rechtsfrage in Bezug auf die Auslegung des Begriffs "andere im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift" im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO formuliert.

Die als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Rechtsfrage,

"ob überhaupt gegen Elternbeiträge freier Träger auf Grundlage einer Beitragsordnung bzw. gegen die Beitragsordnung ein verwaltungsrechtlicher Rechtsschutz besteht" (S. 2 des Schriftsatzes vom 14. März 2016),

rechtfertigt schon deshalb nicht die Zulassung der Revision, weil sie sich in dieser Allgemeinheit in einem Revisionsverfahren nicht stellen würde. Die Rechtsnatur von "Beitragsordnungen" kann je nach Ermächtigungsgrundlage, Regelungsgegenstand und Adressatenkreis sowie den Umständen des Einzelfalles unterschiedlich zu beurteilen sein. Dessen ungeachtet zeigt die Beschwerde insoweit nicht auf, dass die Auslegung einer bundesrechtlichen Vorschrift als solche ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Normen der Verwaltungsprozessordnung werden nicht einmal bezeichnet. Eine substantiierte Auseinandersetzung insbesondere mit der Auslegung und Anwendung des zentralen Begriffs der Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht unterbleibt.

Soweit der Beschwerdebegründung die Rechtsfrage zu entnehmen sein sollte,

ob "es [...] der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG [widerspricht], wenn nur dann ein Normenkontrollverfahren durchgeführt werden kann, sobald eine Satzung zur Regelung von Kostenbeiträgen für die Kinderbetreuung zumindest eine einzige Einrichtung eines kommunalen Trägers betrifft und die betroffenen Eltern der Kinder, die in Einrichtungen freier Träger betreut werden, dann im Rahmen der Rechtswegegarantie auch antragsbefugt sind" (S. 4 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

rechtfertigte diese Frage die Zulassung der Revision nicht, da die Beschwerdebegründung auch insoweit nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO an die Darlegung der Klärungsbedürftigkeit genügt. Die Rechtsfrage setzt auf eine Rechtslage auf, die derjenigen entspricht, die das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen in seinem Urteil vom 22. Oktober 2014 (- 2 D 106/13 - NVwZ-RR 2015, 101) zu beurteilen hatte und die sich dadurch auszeichnete, dass die als Ortsgesetz erlassene Beitragsordnung als eine andere im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO angesehen wurde. Hiervon unterscheidet sich die entscheidungserhebliche durch das schleswig-holsteinische Kindertagesstättengesetz geprägte Rechtslage grundlegend. Die Beschwerde unterlässt es auch darzulegen, warum Art. 19 Abs. 4 GG in der Ausprägung des Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes dazu zwingt, Personensorgeberechtigten, deren Kinder in Einrichtungen freier Träger betreut werden, auch in einer durch § 25 Abs. 4 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Tagespflegestellen (Kindertagesstättengesetz - KiTaG) vom 12. Dezember 1991 (GVOBl. Schl.-H. S. 651), für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Dezember 2013 (GVOBl. Schl.-H. S. 466), durch Gesetz vom 11. Juli 2014 (GVOBl. Schl.-H. S. 118), durch Art. 2 Abs. 13 des Gesetzes vom 12. November 2014 (GVOBl. Schl.-H. S. 328) und durch Art. 6 des Gesetzes vom 11. Dezember 2014 (GVOBl. Schl.-H. S. 464), gekennzeichneten Rechtslage den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten zu eröffnen. Insoweit wäre es erforderlich gewesen herauszuarbeiten, dass die Beitragsordnung einer Standortgemeinde, die auf den Richtlinien des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe aufbaut und unmittelbar der Bemessung des Zuschusses der Gemeinde dient, aber nicht die Voraussetzungen einer Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erfüllt, in gleicher Weise der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung wie eine als Ortsgesetz erlassene Beitragsordnung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe unterliegt. Zu den landesrechtlichen Grundlagen der Rechtsstellung der Standortgemeinde und der Funktion der Beitragsordnung verhält sich die Beschwerdebegründung indes nicht. Ebenso wenig arbeitet die Beschwerde heraus, warum die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen in einem zivilgerichtlichen Verfahren zwischen den Antragstellern und den freien Trägern der Kindertagesstätten über die Höhe der von diesen erhobenen Betreuungsbeiträgen nicht inzident überprüft werden können.

Die Revision ist auch nicht für den Fall zuzulassen, dass der Beschwerdebegründung die Rechtsfrage zu entnehmen sein sollte,

ob "der Gleichbehandlungsgrundsatz gem. Art. 3 GG [...] die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Beitragsordnung [gebietet]" (S. 5 des Schriftsatzes vom 11. März 2016).

Diese Frage wäre ausweislich der Beschwerdebegründung auf die Beitragsordnungen der Antragsgegnerin und damit in einem Maße auf die besonderen Umstände des Einzelfalles zugeschnitten, das einer über den Einzelfall hinausführenden, verallgemeinerungsfähigen Aussage entgegenstünde.

Die Beschwerde wirft des Weiteren die Frage auf,

"ob durch die Wahl eines freien Trägers für Kinderbetreuungseinrichtungen der Rechtsschutz faktisch beeinträchtigt werden darf" (S. 2 des Schriftsatzes vom 14. März 2016).

Die faktische Beeinträchtigung sieht sie darin begründet, dass in einem zivilgerichtlichen Verfahren keine § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO entsprechende Gerichtskostenfreiheit bestünde. Sie unterlässt es indes, substantiiert darzulegen, inwiefern der aus Art. 19 Abs. 4 GG folgende Anspruch auf Gewährung möglichst effektiven Rechtsschutzes einer unterschiedlichen gerichtskostenrechtlichen Behandlung vergleichbarer Fallgestaltungen in den jeweiligen Verfahrensordnungen entgegensteht und welche prozessualen Auswirkungen eine etwaige Verletzung der Rechtsschutzgarantie nach sich zöge.

Soweit sie die Klärung der

"Rechtsnatur der im Ausgangsverfahren angefochtenen Beitragsordnung"

begehrt (S. 2 des Schriftsatzes vom 11. März 2016), verfehlt ihr Vorbringen die Anforderungen des Darlegungserfordernisses des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO auch insoweit, als sie weder einen Rechtssatz des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) noch einen solchen des revisiblen Landesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) bezeichnet.

Ohne Erfolg bleibt die Beschwerde auch insoweit, als sie als rechtsgrundsätzlich die Fragen aufwirft,

"auf welcher zivilrechtlichen Rechtsgrundlage die Verträge geschlossen werden sollen und ob dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe ein Bestimmungsrecht im Sinne des § 317 Abs. 1 BGB nach Ermessen oder auf Grundlage des § 90 Abs. 1 SGB VIII zukommen soll" (S. 4 des Schriftsatzes vom 11. März 2016) und

"ob privatrechtliche Verträge über die Teilnahmebeiträge geschlossen werden konnten" (S. 8 des Schriftsatzes vom 11. März 2016).

Gleiches gilt, sofern ihrer Begründung die Rechtsfragen zu entnehmen sein sollten,

ob "der Gleichbehandlungsgrundsatz [...] zur einheitlichen Regelung aller Elternbeiträge in [einem] Gebiet" zwingt (S. 5 des Schriftsatzes vom 11. März 2016),

ob "der verfassungsmäßige Grundsatz der Abgabengerechtigkeit [...] auch für die Kostenbeiträge für die Betreuung der Kinder bei freien Trägern gelten muss" (S. 6 des Schriftsatzes vom 11. März 2016), und

ob "öffentliche Abgaben nur aufgrund einer Satzung erhoben werden dürfen" (S. 10 des Schriftsatzes vom 11. März 2016).

Insoweit fehlt es jeweils bereits an der Darlegung der Entscheidungserheblichkeit der Fragen (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Diese beziehen sich sämtlich auf das gegebenenfalls im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrages zu prüfende materielle Recht. Das Oberverwaltungsgericht hat hingegen den Antrag bereits wegen des Fehlens einer Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO als unstatthaft abgelehnt, ohne dass die Beschwerde insoweit zulässige und begründete Rügen erhoben hätte. Eine die Entscheidung der Vorinstanz nicht tragende Begründung vermag die Zulassung der Revision wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht zu rechtfertigen (BVerwG, Beschluss vom 12. April 2000 - 5 B 179.99 - Buchholz 436.0 § 88 BSHG Nr. 40).

2. Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit gründet auf § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.