Normenkette

GG Art. 3 Abs. 1 GG Art. 20 a GG Art. 28 Abs. 2 Satz 1 VwGO § 11 Abs. 2 VwGO § 12 Abs. 1 Satz 1 VwGO § 132 Abs. 2 Nr. 3

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

1. Art. 28 Abs. 2 GG steht einer landesrechtlichen Vorschrift nicht entgegen, die es einer Gemeinde gestattet, die Benutzung einer in einem gemeindefreien Gebiet gelegenen kommunalen Einrichtung (hier: Sportboothafen im Bodensee) durch Satzung zu regeln.

2. Eine Regelung, mit der der Normgeber einer von ihm auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse plausibel befürchteten Schädigung der Umwelt vorbeugen will, ist sachlich gerechtfertigt; der Normgeber muß weder abwarten, bis sich hinsichtlich der befürchteten Gefahr eine wissenschaftlich völlig unangefochtene einheitliche Auffassung gebildet hat, noch muß er den wissenschaftlichen Meinungsstreit "entscheiden".

3. Weicht ein Senat eines Oberverwaltungsgerichts in einer Frage des Landesrechts von der Entscheidung eines anderen Senats desselben Oberverwaltungsgerichts ab, ohne die Sache dem Großen Senat vorzulegen (§ 12 Abs. 1 VwGO), liegt darin jedenfalls dann kein Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, wenn die Frage für die Entscheidung eines der beiden Senate nicht erheblich war.

Beschluß des 8. Senats vom 11. März 1998 - BVerwG 8 BN 6.97 -

I. VGH Mannheim vom 25.09.1997 - Az.: VGH 1 S 1261/97 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

BVerwG 8 BN 6.97 VGH 1 S 1261/97

In der Normenkontrollsache

hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 11. März 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer und Krauß

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 25. September 1997 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 DM festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde ist unbegründet. Die Voraussetzungen für die mit ihr begehrte Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), wegen Divergenz (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder wegen eines Verfahrensmangels (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht gegeben.

1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Die Beschwerde hält zunächst folgende Fragen für klärungsbedürftig:

Dürfen Gemeinden die Rechtsverhältnisse von als freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe betriebenen öffentlichen Einrichtungen auch dann insgesamt durch Satzung regeln, wenn ein Teil der öffentlichen Einrichtung außerhalb ihres Gemeindegebiets liegt?

Dürfen Gemeinden zur Vermeidung unerwünschter Auswirkungen auf ihr Gemeindegebiet durch Satzung Regelungen erlassen, mit denen gezielt auf ein nicht zum Gemeindegebiet gehörendes Territorium Einfluß genommen werden soll?

Die Beantwortung dieser Fragen ist in dem vorliegenden Verfahren jedoch nur insoweit entscheidungserheblich, als es darum geht, ob Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen auch Regelungen für ein gemeindefreies Gebiet bzw. Regelungen, die gezielt auf ein gemeindefreies Gebiet einwirken sollen, treffen dürfen. Hinsichtlich dieser Fragen beruht der angefochtene Beschluß auf der Auslegung und Anwendung der Gemeindeordnung des Landes Baden-Württemberg. Diese gehört dem irrevisiblen Landesrecht an (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO). Die Rüge einer Verletzung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Rechts vermag die Zulassung der Grundsatzrevision nur dann zu rechtfertigen, wenn die Beschwerde eine klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts aufzeigt, nicht dagegen, wenn allenfalls der Inhalt des irrevisiblen Rechts angezweifelt wird (stRspr, vgl. etwa Beschluß vom 3. März 1994 - BVerwG 1 B 97.93 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 26 S. 5 ). Mit Blick auf das Bundesrecht besteht jedoch kein Klärungsbedarf. Die Beschwerde verkennt nämlich, daß die von ihr genannte Bestimmung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG lediglich das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, gewährleistet. Diese Bestimmung verwehrt es dem Landesgesetzgeber aber nicht, den Gemeinden darüber hinausgehende Regelungsbefugnisse einzuräumen. Davon hat das Landesrecht hier - in Gestalt einer wasserrechtlichen Genehmigung zur Einrichtung eines Hafens - Gebrauch gemacht. Eine mit Art. 28 Abs. 2 GG nicht mehr zu vereinbarende Ausdehnung des kommunalen Kompetenzbereiches ist daher - entgegen der Auffassung der Beschwerde - im vorliegenden Fall von vornherein ausgeschlossen. Die Bestimmung des Art. 28 Abs. 2 GG wäre nur dann verletzt, wenn die Ausdehnung der Regelungsbefugnis einer Gemeinde das Recht einer anderen Gemeinde, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, verletzen würde. Dies ist hier aber nicht der Fall. Denn es geht hier nur um Regelungen für gemeindefreie Gebiete, nicht aber um Regelungen für Gebiete anderer Gemeinden.

Weiter hält die Beschwerde folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig:

Kann eine in einer Rechtsnorm vorgesehene Ungleichbehandlung schon dann den Anforderungen des Willkürverbots gemäß Art. 3 Abs. 1 GG genügen, wenn die zur Begründung der Ungleichbehandlung vorgetragenen Gründe vom Normgeber lediglich behauptet werden, ihr Vorliegen aber nicht nachgewiesen ist?

Diese Frage stellt sich teilweise in dem vorliegenden Verfahren nicht. Im übrigen ergibt sich ihre Beantwortung ohne weiteres aus der vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Entgegen der Unterstellung in der von der Beschwerde aufgeworfenen Frage hat das Normenkontrollgericht bloße "Behauptungen" als Rechtfertigung einer Satzung nicht ausreichen lassen. Vielmehr hat der Verwaltungsgerichtshof auf nachvollziehbare Gründe abgestellt und in diesem Zusammenhang auf dem Normgeber vorliegende wissenschaftliche Gutachten zur Umweltbelastung durch Motorboote Bezug genommen. Trifft der Normgeber eine Regelung, um einer von ihm auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse befürchteten Schädigung der Umwelt vorzubeugen, ist dies ein sachlicher Grund - im Sinne der in dem angefochtenen Beschluß zutreffend dargestellten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts -, der eine Ungleichbehandlung rechtfertigt. Der Normgeber muß weder abwarten, bis sich hinsichtlich der befürchteten Gefahr eine wissenschaftlich völlig unangefochtene, einheitliche Auffassung gebildet hat, noch muß er einen etwaigen wissenschaftlichen Meinungsstreit "entscheiden". Dies gilt um so mehr, als nunmehr der Staat verpflichtet ist, auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen (Art. 20 a GG). Dies wiederum ist häufig nur möglich, wenn der Staat bereits dann Rechtsnormen erläßt, wenn Umweltschäden plausibel zu befürchten und nicht erst dann, wenn Umweltschäden bereits eingetreten sind oder ohne Erlaß einer Rechtsvorschrift mit Sicherheit eintreten werden.

Schließlich hält die Beschwerde folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig:

Genügt ein Verwaltungsgericht den gesetzlichen Anforderungen an die Prüfung der Sach- und Rechtslage, wenn es die Prüfung der durch eine Rechtsnorm vorgeschriebenen Ungleichbehandlung trotz entgegenstehender Beweisangebote hinsichtlich der bestrittenen Differenzierungskriterien auf die Frage beschränkt, ob die vom Normgeber behaupteten Differenzierungskriterien nachvollziehbar sind?

Die Beantwortung dieser Frage ergibt sich jedoch ohne weiteres aus der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach bemißt sich der Umfang der verwaltungsgerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nach der materiellrechtlichen Beurteilung des Verwaltungsgerichts. Der Prüfung, ob die angefochtene Entscheidung auf einem Verfahrensmangel beruht, muß die materiellrechtliche Beurteilung der Vorinstanz selbst dann zugrunde gelegt werden, wenn diese sich als unzutreffend erweisen sollte (vgl. etwa Urteil vom 4. November 1994 - BVerwG 8 C 28.93 - Buchholz 454.71 § 7 Wohngeldgesetz Nr. 1 S. 1 ). Ist das Verwaltungsgericht der Rechtsauffassung, daß eine bestimmte Satzungsregelung bereits dann materiell rechtmäßig ist, wenn die Begründung des Normgebers für eine von ihm vorgenommene Differenzierung nachvollziehbar ist, und ist sie dies auch, bedarf es folglich keines weiteren Beweises.

2. Der angefochtene Beschluß weicht auch nicht von den in der Beschwerdebegründung angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ab. Eine die Revision eröffnende Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO läge nur dann vor, wenn der Verwaltungsgerichtshof in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz widersprochen hätte (stRspr; vgl. etwa Beschluß vom 21. Januar 1994 - BVerwG 11 B 116.93 - Buchholz 442.16 § 15 b StVZO Nr. 22 S. 1 m.w.N.). Die in dieser Weise voneinander abweichenden Rechtssätze müssen sich aus der angefochtenen wie aus der angezogenen Entscheidung unmittelbar und so deutlich ergeben, daß nicht zweifelhaft bleibt, welchen Rechtssatz die Entscheidungen jeweils aufgestellt haben (ebenso: BVerfGE 92, 140 m.w.N.).

Der angefochtene Beschluß folgt ausdrücklich der in ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Willkürverbot. Nach dieser Rechtsprechung muß es sachliche bzw. einleuchtende Gründe für eine Ungleichbehandlung durch den Gesetzgeber geben. Diese liegen - wie dargelegt - dann vor, wenn mit einer Vorschrift befürchteten, aber nicht mit Sicherheit zu erwartenden Umweltschäden vorgebeugt werden soll. Den von der Beschwerde zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 33, 171 und 78, 227 ) kann insoweit nichts anderes entnommen werden.

Der Verwaltungsgerichtshof weicht in dem angefochtenen Beschluß auch nicht von der in der Beschwerde zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - DVBl 1984, 88 f.) und des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 127 ) zu den Rechten der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG ab. Denn in diesen Entscheidungen wird der Umfang des den Gemeinden grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltungsrechts dargelegt. Ein Rechtssatz, daß es dem Landesgesetzgeber verwehrt sei, den Gemeinden Zuständigkeiten, die über das ihnen grundgesetzlich garantierte Selbstverwaltungsrecht hinausgehen, einzuräumen, wird in diesen Entscheidungen aber nicht aufgestellt.

Der angefochtene Beschluß weicht schließlich nicht von der in der Beschwerde zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 8. November 1963 - BVerwG VII C 148.60 - BVerwGE 17, 119 ) zu den Bestimmungen einer Friedhofssatzung ab; diese muß sich danach "innerhalb des Anstaltszwecks halten". Zum einen bezieht sich die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nur auf Friedhofssatzungen und nicht generell auf Satzungen zur Regelung der Benutzung öffentlicher Einrichtungen. Zum anderen hat der Verwaltungsgerichtshof einen Rechtssatz, daß sich Satzungsregelungen für eine öffentliche Einrichtung nicht innerhalb des Zwecks der Einrichtung halten müßten, nicht aufgestellt.

3. Die Revision kann auch nicht wegen eines Verfahrensmangels zugelassen werden. Denn die geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt. Wie oben dargelegt, wird der Umfang der Aufklärungspflicht von der materiellen Rechtsauffassung des Tatsachengerichts bestimmt. Ist dieses - wie hier - der Auffassung, daß eine in einer Satzung vorgenommene Ungleichbehandlung bereits dann gerechtfertigt ist, wenn es hierfür nachvollziehbare Gründe gibt, ohne daß es auf die Verifizierbarkeit der dieser Differenzierung zugrundeliegenden Untersuchungen ankäme, muß das Verwaltungsgericht nicht Beweis darüber erheben, ob die zugrundeliegenden Untersuchungsergebnisse auch zutreffend sind. Ebenso mußte der Verwaltungsgerichtshof nicht aufklären, wie lang und wie breit auf dem Bodensee fahrende Motorboote durchschnittlich sind, weil es nach seiner materiellen Rechtsauffassung hierauf offensichtlich nicht ankam.

Der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat es schließlich nicht in verfahrensfehlerhafter Weise unterlassen, den Großen Senat beim Verwaltungsgerichtshof anzurufen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 11 Abs. 2 VwGO). Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof - wie dargelegt - eine Frage des Landesrechts endgültig entschieden. Der 1. Senat ist jedoch nicht im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1, § 11 Abs. 2 VwGO von der in der Beschwerde zitierten Entscheidung des 2. Senats des Verwaltungsgerichtshofs abgewichen. Der 2. Senat hatte in einer - dem beschließenden Senat aus dem Nichtzulassungsbeschwerdeverfahren BVerwG 8 B 88.97 bekannten - steuerrechtlichen Entscheidung ausgeführt, daß Hoheitsrechte in gemeindefreien Gebieten auf Gemeinden "allgemein" nicht übertragen werden können. Abgesehen davon, daß auch dem angefochtenen Beschluß die Annahme zugrunde liegt, die Satzungshoheit einer Gemeinde erstrecke sich "grundsätzlich" nur auf ihr Gemeindegebiet, scheidet die Verpflichtung zur Anrufung des Großen Senats schon deshalb aus, weil die vermeintlich divergierende Entscheidung des 2. Senats des Verwaltungsgerichtshofs nicht auf dem von der Beschwerde zitierten Rechtssatz beruhte, sondern zugleich auf andere, für sich allein entscheidungstragende Gründe - nämlich die Nichtigkeit der Steuersatzung wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. UA S. 9) - gestützt war (vgl. zum Erheblichkeitserfordernis: Beschluß vom 23. August 1961 - BVerwG Gr.Sen. 3.59/BVerwG IV C 355.58 - Buchholz 310 § 11 VwGO Nr. 1 S. 1 ). Unter diesen Umständen kann die streitige Frage dahinstehen, ob ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht gemäß § 12 Abs. 1 i.V.m. § 11 VwGO überhaupt einen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO darstellt (offen gelassen bei Stelkens in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 12 Rn. 3; verneinend: Eyermann/Geiger, VwGO, 10. Aufl., § 12 Rn. 4; bejahend: Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 12 Rn. 2).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 13, 14 GKG.