Normenkette

VwGO § 124 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG § 3 Abs. 1 BBodSchG § 3 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG § 2 KrW-/AbfG § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG § 5 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG § 10 KrW-/AbfG § 11 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG §§ 13 bis 18 KrW-/AbfG § 21 KrW-/AbfG § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG § 36 Abs. 2 Satz 2 BbgAbfG § 1 BbgAbfG § 24 Abs. 1 BbgAbfG § 24 Abs. 2 BbgAbfG § 45 BImSchG § 4 BImSchG § 4 Abs. 1 BImSchG § 4 Abs. 1 Satz 1 GG Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BGB § 566 BGB § 581 Abs. 2

Vorinstanz

VG Potsdam; 04.03.2004; 1 K 2870/03

OVG 11 N 53.05

hat der 11. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht, den Richter am Oberverwaltungsgericht und die Richterin am Oberverwaltungsgericht am 22. November 2006 beschlossen:

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 4. März 2004 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt die Klägerin.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 600.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin einer 1996/97 vom Land Brandenburg erworbenen, ca. 1500 Hektar großen und ehemals als Militärflugplatz genutzten Liegenschaft (ehemaliger GUS-Flugplatz Groß Dölln). Eine ca. 10 Hektar große Teilfläche des Geländes, auf der sich das ehemalige Haupttanklager des Fugplatzes befunden hatte, wurde auf Grund eines mit dem ehemaligen Amt Templin-Land am 19. Juni 1995 geschlossenen Nutzungsvertrages, in den die Klägerin durch den Kauf der Liegenschaft eingetreten ist, der Wesenberger-Templiner Baustoff-Produktion & Kompostierung GmbH (i. F. W.T.B.) zur Nutzung als Recyclinghof überlassen. Das Amt für Immissionsschutz Schwedt/Oder (i. F. AfI) erteilte der W.T.B. durch Bescheid vom 10. Oktober 1996 die befristete Genehmigung, eine Anlage zum Recycling von Baumischabfällen und zur Kompostierung auf der bezeichneten Teilfläche zu errichten und zu betreiben. Die Geltungsdauer der Genehmigung wurde letztmals durch den 5. Nachtragsbescheid vom 29. Juni 2001 bis spätestens 30. Juni 2002 verlängert. Ab 25. März 2002 kam es auf dem unmittelbar an ein Waldgebiet angrenzenden Betriebsgelände der W.T.B. mehrfach zu Bränden der dort gelagerten Abfälle, deren Bekämpfung längere Zeit in Anspruch nahm. Durch Bescheid vom 29. April 2002 verfügte das AfI gegenüber der W.T.B. unter näher bezeichneten Maßgaben einen Annahmestopp für weitere Abfälle. Mit weiterem Bescheid vom 18. Juni 2002 gab das AfI der W.T.B. auf, ihr Betriebsgelände bis zum Ablauf des Jahres 2002 von allen dort lagernden Abfällen zu beräumen und deren ordnungsgemäße Entsorgung nachzuweisen. Mit Beschluss vom 8. Juli 2002 lehnte das Amtsgericht Neuruppin den Antrag der W.T.B. auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens mangels Masse ab. Durch Bescheid vom 13. Juni 2003 ordnete das AfI gegenüber der Klägerin an, das Betriebsgelände der W.T.B. (17268 Groß Dölln, Gemarkungen Vietmannsdorf [Flur 4, Flurstücke 1/3 und 13] und Groß Dölln [Flur 1, Flurstücke 110 und 173]) bis zum 30. September 2003 von allen dort lagernden Abfällen zu beräumen und die ordnungsgemäße Entsorgung spätestens zwei Wochen nach der Entsorgung nachzuweisen. Den Widerspruch der Klägerin wies das AfI durch Widerspruchsbescheid vom 29. Juli 2003 zurück. Die daraufhin von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Potsdam durch Urteil vom 4. März 2004 abgewiesen. Gegen dieses Urteil richtet sich der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung.

II.

Der einzig auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg, denn die von der Klägerin vorgetragenen und vom Senat allein zu prüfenden Gründe rechtfertigen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

1. Entgegen der Auffassung der Klägerin begegnet die Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht deshalb ernstlichen Zweifeln, weil anstelle des von dem Verwaltungsgericht wie auch dem Beklagten herangezogenen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG - vorrangig das Bundesbodenschutzgesetz - BBodSchG - anzuwenden wäre. Die Darlegungen der Klägerin zu § 2 Abs. 5 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG rechtfertigen einen solchen Anwendungsvorrang nicht. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die angegriffene Maßnahme des Beklagten zumindest auch auf § 21 KrW-/AbfG gestützt werden durfte, zumal sie in erster Linie auf die Entsorgung des oberirdisch gelagerten Abfalls zielt. Denn § 3 Abs. 1 BBodSchG regelt lediglich die Subsidiarität dieses Gesetzes gegenüber einschlägigen Regelungen speziellerer Fachgesetze (vgl. Bickel, BBodSchG 4. Auflage, § 3, Rdnr. 1; Frenz, BBodSchG, § 3, Rdnr. 1). Demgegenüber enthält die Vorschrift keine Regelung, die umgekehrt die Anwendbarkeit des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ausschließt. Eine solche Regelung ist auch § 2 KrW-/AbfG, der den Geltungsbereich dieses Gesetzes regelt, nicht zu entnehmen. § 36 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG, der für bestimmte Maßnahmen das BBodSchG ausdrücklich für anwendbar erklärt, wenn der Verdacht besteht, dass von einer stillgelegten Deponie schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, ist nicht einschlägig.

2. Die von der Klägerin gegen die Behördenzuständigkeit erhobene Rüge greift ebenfalls nicht durch. Gemäß § 1 der auf der Grundlage von § 45 des Brandenburgischen Abfallgesetzes - BbgAbfG - erlassenen Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Abfall- und Bodenschutzrechts (Abfall- und Bodenschutz-Zuständigkeitsverordnung - AbfBodZV) in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 6. November 2000 (GVBl. II Seite 387) i.V.m. Nr. 1.7 sowie Nr. 1.23.1 der Anlage zu dieser Verordnung sind für Anordnungen zur Durchführung des KrW-/AbfG im Rahmen der Überwachung der Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen grundsätzlich die Landkreise und kreisfreien Städte als die unteren Abfallwirtschaftsbehörden zuständig, soweit die Überwachung in den folgenden Nummern der Anlage nicht besonders geregelt ist. Nach Nr. 1.23.7 der Anlage zur AbfBodZV obliegt die abfallrechtliche Überwachung von genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 BImSchG, in denen Abfälle entsorgt werden (Annahme, Lagerung, unzulässige Ablagerung, Umschlagen, Behandlung und Abgabe) den Ämtern für Immissionsschutz. Dies entspricht im Übrigen der bereits im § 24 Abs. 2 BbgAbfG getroffenen Regelung, wonach die nach dem Immisionsschutzrecht zuständige Behörde Anordnungen nach § 21 KrW-/AbfG sowie nach § 24 Abs. 1 BbgAbfG treffen kann, wenn Abfälle in genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 Abs. 1 BImSchG verwertet oder beseitigt werden. Auch wenn sich die Genehmigungsbedürftigkeit der Anlage nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BImSchG auf die Errichtung und den Betrieb beschränkt, endet deren abfallrechtliche Überwachung, auf die Nr. 1.23.7 der Anlage zur AbfBodZV abstellt, nicht zwingend mit der Einstellung des Anlagenbetriebs. Die angestrebte Zuständigkeitsbündelung (vgl. auch Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 24 Abs. 2 BbgAbfG, Lt-Drs. 2/3090) findet ihre Berechtigung auch dann noch, wenn die Anlage zwar nicht mehr betrieben wird, es jedoch um die Entsorgung von Abfällen im unmittelbaren Zusammenhang mit dem früheren Anlagenbetrieb geht. Die für die Überwachung der Errichtung und des Betriebs der Anlage zuständige Behörde verfügt, soweit es um die Einschätzung der Situation und der Gefahrenlage vor Ort geht, gegenüber den subsidiär zuständigen unteren Abfallwirtschaftsbehörden über einen Erkenntnisvorsprung, der es auch sachlich rechtfertigt, hier von einer über den Zeitpunkt der Stilllegung der Anlage hinauswirkenden Zuständigkeit dieser Behörde auszugehen.

3. Ohne Erfolg macht die Klägerin weiter geltend, die Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG seien nicht gegeben. Sie trägt hierzu vor: das Verwaltungsgericht halte den angefochtenen Bescheid deshalb für rechtmäßig, weil die Klägerin ihrer Pflicht, Abfälle vorrangig zu verwerten (§ 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG) oder endgültig zu beseitigen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG), nicht nachgekommen sei. Die Pflicht zur Verwertung von Abfällen bestehe gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 KrW-/AbfG nur, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar sei. Hier sei die Verwertung der Abfälle auf Grund ihrer eingetretenen Kontamination aber technisch nicht möglich. Auch treffe die Klägerin keine nachrangige Pflicht zur Abfallbeseitigung, denn nach § 11 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG seien die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, nur dann verpflichtet, diese nach den Grundsätzen der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung gemäß § 10 KrW-/AbfG zu beseitigen, wenn in den § § 13 bis 18 KrW-/AbfG nichts anderes bestimmt sei. Das sei hier allerdings der Fall, denn nach § 13 KrW-/AbfG seien Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen verpflichtet, diese den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen oder überwiegend öffentliche Interessen eine Überlassung erfordern. Diese Voraussetzung seien hier erfüllt; insbesondere verfüge die Klägerin über keine eigene Abfallbeseitigungsanlage. Mit dieser Argumentation vernachlässigt die Klägerin allerdings, dass ihr mit dem angefochtenen Bescheid lediglich aufgegeben worden ist, das ehemalige Betriebsgelände der W.T.B. von den dort lagernden Abfällen zu beräumen und die ordnungsgemäße Entsorgung dieser Abfälle nachzuweisen. Sollte eine ordnungsgemäße Entsorgung der Abfälle nur durch deren (voraussichtlich entgeltpflichtige) Überlassung an öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger möglich sein, so wird dies durch den angefochtenen Bescheid nicht ausgeschlossen. Im Übrigen ist auch das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil (Blatt 8 des Entscheidungsabdrucks) von der "Entsorgungs- und gegebenenfalls Überlassungspflicht des Abfallbesitzers" ausgegangen.

4. Die gegen die Ermessensüberprüfung des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwände der Klägerin rechtfertigen ebenfalls nicht die Zulassung der Berufung.

a) Soweit die Klägerin rügt, das Verwaltungsgericht habe bei der Überprüfung der Ermessensausübung durch die Beklagte den Kreis der Pflichtigen zu eng gezogen und insbesondere die Abfallerzeuger zu Unrecht außen vor gelassen, fehlt es bereits an näheren Darlegungen, wen die Klägerin als Abfallerzeuger ansieht und ob diese gegebenenfalls noch ermittelbar gewesen wären. Im Übrigen ergibt sich nicht ohne weiteres eine Pflicht des Beklagten zur vorrangigen Inanspruchnahme der Abfallerzeuger. Vielmehr hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, wen sie in Anspruch nimmt. Bei der Ermessensausübung darf anerkanntermaßen der Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr herangezogen werden (vgl. Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3.Auflage, § 3, Rdnr. 100; Kunig/Paetow/Versteyl, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Auflage, § 21, Rdnr. 10; Fluck a.a.O., § 21 KrW-/AbfG, Rdnr. 78 f.). Auch muss der Zustandsverantwortliche nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen als stets nachrangig Haftender angesehen werden, dessen Inanspruchnahme nur dann ermessensfehlerfrei wäre, wenn Verursacher der Gefahr nicht (mehr) vorhanden oder zur Gefahrenbeseitigung außer Stande sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/91 -, BVerfGE 102, 1, NJW 2000, 2573, unter B II.2b).

Soweit die Klägerin ferner rügt, das Verwaltungsgericht habe das Land Brandenburg zu Unrecht aus dem Kreis der Verantwortlichen ausgeschlossen und eine verlängerte Zustandshaftung abgelehnt, ohne eine Verhaltenshaftung des Landes Brandenburg zu erwägen, vernachlässigt sie, dass eine Verhaltensverantwortlichkeit im Abfallrecht an die Erzeugereigenschaft anknüpft. Selbst wenn dem Beklagten, wie die Klägerin meint, vorzuwerfen wäre, nicht frühzeitig genug auf einen ordnungsgemäßen Betrieb der Anlage durch die W.T.B. hingewirkt zu haben, könnte dies noch keine Verantwortlichkeit des Beklagten als Abfallerzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG begründen.

b) Das Zulassungsvorbringen rechtfertigt auch nicht die Annahme, dass die Inanspruchnahme der Klägerin wegen Verstoßes gegen das Übermaßverbot unverhältnismäßig sei. Dabei ist im Ausgangspunkt davon auszugehen, dass die Vorschriften über die Zustandsverantwortung des Eigentümers keine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG darstellen, sondern eine zulässige Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Ziel dieser Vorschriften ist es, unbeschadet der Haftung des Verursachers eine effektive Gefahrenabwehr auch durch den Eigentümer sicher zu stellen, der regelmäßig die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit hat, auf die Sache und damit auch auf die Gefahrenquelle einzuwirken. Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrverursachende Sache ihren legitimierenden Grund. Darüber hinaus korrespondiert die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums mit der öffentlich-rechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen (vgl. BVerfG, a.a.O. unter II.1.). Allerdings ist neben der Sozialpflichtigkeit des Eigentums auch dessen verfassungsrechtlicher Anerkennung Rechnung zu tragen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt nur erforderliche und im Hinblick auf den Zweck angemessene und zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen zu. Bei dieser Abwägung ist grundsätzlich als Anhaltspunkt das Verhältnis des finanziellen Aufwandes zu dem Verkehrswert nach Durchführung der Sanierung zu beachten. Allerdings kann selbst eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des sanierten Grundstücks übersteigt, zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat. Dies ist der Fall, wenn er es zulässt, dass das Grundstück in einer risikoreichen Weise genutzt wird. Wer ein solches Risiko bewusst eingeht, kann seiner Inanspruchnahme als Zustandsverantwortlicher nicht entgegen halten, seine Haftung müsse aus Gründen des Eigentumsschutzes begrenzt sein. Das freiwillig übernommene Risiko mindert vielmehr die Schutzwürdigkeit des Eigentümers (BVerfG, a.a.O., unter II.2 c). Soweit die Klägerin geltend macht, sie habe die mit dem Anlagenbetrieb der W.T.B. auf ihrem Grundstück verbundenen Risiken nicht freiwillig, sondern gezwungenermaßen übernommen, weil sie gemäß §§ 581 Abs. 2 i.V.m. § 566 BGB kraft Gesetzes Partei des mit der W.T.B. geschlossenen Pachtvertrages geworden sei, ist ihr entgegen zu halten, dass jedenfalls der Erwerb des solchermaßen belasteten Grundstücks freiwillig erfolgt war. Dass die Klägerin bei Erwerb des Grundstücks von dem Bestehen des Pachtvertrages keine Kenntnis hatte und auch nicht haben konnte, hat sie selbst nicht vorgetragen. Im Übrigen galt dieser Vertrag ursprünglich nur bis zum 31. Dezember 1996. Ferner ist die Klägerin bereits mit Schreiben vom 9. Februar 1996 an das AfI herangetreten und hat darum gebeten, die W.T.B., mit der sie bereits seit Dezember 1995 in Verhandlungen über einen neuen Pachtvertrag stehe, und deren Recyclinganlage gut in das Konzept der Klägerin passe, bei der Etablierung auf dem Standort zu unterstützen. Von einem aufgedrängten Risiko kann daher nicht die Rede sein. Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin aus dem von ihr fortgeführten Nutzungsverhältnis mit der W.T.B. auch wirtschaftlichen Nutzen gezogen hat. Ferner kann auch unter dem Gesichtspunkt angeblicher Versäumnisse des Beklagten bei der Überwachung des Anlagenbetriebs der W.T.B. nicht davon ausgegangen werden, dass der Klägerin im Übermaß Risiken aufgebürdet werden sollen, die auf Umständen beruhen, die losgelöst von der Sachherrschaft über das Grundstück sind und jenseits ihrer Verantwortungssphäre liegen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Klägerin nach einer Telefonnotiz des Beklagten vom 26. Februar 2001 unter Hinweis auf finanzielle Probleme der W.T.B. den Landkreis Uckermark darum gebeten hatte, u.a. beim AfI dahin Einfluss zu nehmen, dass zwar einerseits über einen Annahmestopp der Bestandsabbau erzwungen werde, andererseits aber auch unbefristete Genehmigungen erteilt würden, um die Firma (W.T.B.) zu stützen.

Schließlich hat die Klägerin nicht substantiiert vorgetragen, dass die Kosten der Entsorgung des in Rede stehenden Abfalls den Wert der insgesamt 1.500 Hektar umfassenden Liegenschaft in einem Maße übersteige, das nach den oben angeführten verfassungsrechtlichen Grundsätzen zur Unverhältnismäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung führen würde. Insoweit bleibt auch ihre Behauptung, nach Rechtskraft des angefochtenen Urteils Insolvenz beantragen zu müssen, ohne die gebotene Substantiierung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.