Vorinstanz

I. VG Schleswig vom 30.1.1991 - Az.: VG 8 A 78/89 - II. OVG Schleswig vom 21.10.1993 - Az.: OVG 1 L 218/91 -

Normenkette

BauGB § 22

Leitsatz

»Der Regelung des § 22 BauGB liegt die tatsächliche Vermutung des Gesetzgebers zugrunde, daß die Begründung von Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgebieten regelmäßig zu Zweitwohnungsnutzung führt mit der für den Fremdenverkehr negativen Folge, daß Wohnraum der wechselnden Benutzung durch Fremde entzogen wird und die Tendenz zu sog. "Rolladensiedlungen" entsteht.

Diese Vermutung des Gesetzgebers kann nicht durch die - in welcher Form auch immer - erklärte Absicht des Antragstellers widerlegt werden, das Wohnungseigentum nicht als Zweitwohnung nutzen zu wollen.

Die Zweckbestimmung eines Gebiets für den Fremdenverkehr wird dann beeinträchtigt im Sinne von § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB, wenn durch die beantragte Begründung von Wohnungseigentum eine (weitere) Verschlechterung der städtebaulichen Situation eintritt; hierfür reicht es aus, wenn von dem beantragten Vorhaben eine negative Vorbildwirkung ausgeht.«

Fremdenverkehrsdienstbarkeit; beschränkt persönliche Dienstbarkeit; Überwachung.

Gründe

I. Die Kläger sind Miteigentümer eines Wohnhauses in Kampen (Sylt), das sich im Bereich eines Bebauungsplans befindet, der u.a. ein reines Wohngebiet festsetzt sowie je Wohngebäude nicht mehr als zwei Wohnungen für zulässig erklärt. Die Kläger begehren eine Genehmigung nach § 22 Abs. 5 BauGB zur Aufteilung des Wohnhauses in sechs Eigentumswohnungen.

Im Jahre 1987 hatte der Beklagte den Klägern die Errichtung eines Gebäudes mit zwei Wohnungen und einem Kleinbeherbergungsbetrieb mit vier Appartments genehmigt. Ebenfalls im Jahr 1987 hatte er den Klägern eine Abgeschlossenheitsbescheinigung für sechs Wohnungen erteilt.

Den Antrag der Kläger, ihnen die Genehmigung zur Aufteilung des Wohnhauses in sechs Eigentumswohnungen zu erteilen, lehnte der Beklagte ab, da die geplante Aufteilung die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr beeinträchtige. Zur Begründung ihrer hiergegen gerichteten Klage haben die Kläger im wesentlichen vorgetragen: Eine Beeinträchtigung des Gebiets für den Fremdenverkehr liege nicht vor; die Bescheide enthielten keine auf den konkreten Fall zugeschnittene Begründung, sondern stützten sich lediglich auf einen allgemeinen Erfahrungssatz. Die Kläger hätten deutlich darauf hingewiesen, daß in ihrem Fall nicht die Gefahr bestehe, daß die Wohnungen dem Fremdenverkehr entzogen würden. Das Haus verfüge über sechs abgeschlossene Wohneinheiten, die sämtlich dem Fremdenverkehr zur Verfügung stünden. Das gesamte Objekt sei einer auf Sylt ansässigen Vermietungsgesellschaft zum Zwecke der Vermietung an Feriengäste übertragen worden. Alle sechs Eigentümer hätten mehrere Eigentumswohnungen in verschiedenen Orten auf der Insel Sylt die ebenfalls zur Vermietung an Feriengäste zur Verfügung gestellt würden. Keiner der Eigentümer beabsichtige, die ihm zugewiesene Wohnung als Zweitwohnung zu nutzen. Daran seien sie bereits durch das langfristige Finanzierungskonzept gehindert, das voraussetze, daß die Wohnungen mindestens zehn Jahre an ständig wechselnde Feriengäste vermietet würden, um einkommens- und umsatzsteuerliche Nachteile in einer Größenordnung von 350 000 DM zu vermeiden. Die Baugenehmigung sehe selbst schon vor, daß die vier Appartments nicht zu Dauerwohnzwecken benutzt werden dürften. Es spreche also nichts dafür, daß gerade diese Wohnungen dem Fremdenverkehr entzogen würden. Die Kläger hätten sich überdies bereit erklärt, sich durch Baulast oder auf ähnliche Art zu verpflichten, die Wohnungen nicht als Zweitwohnungen zu nutzen, sondern zur Vermietung bereitzustellen. Auf dieses Angebot sei der Beklagte nicht eingegangen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung der Kläger hat das Oberverwaltungsgericht mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen: Die Gemeinde Kampen sei nach der Landesverordnung zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen vom 9. Februar 1988 berechtigt, eine Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB zu erlassen. Die von der beigeladenen Gemeinde beschlossene Satzung begegne auch keinen rechtlichen Bedenken. Die Voraussetzung, daß das Gebiet für den Fremdenverkehr bestimmt sei, sei für das in einem zentralen Bereich Kampens liegende Satzungsgebiet zu bejahen. Die Genehmigung nach § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB sei zu Recht versagt worden, weil durch die Begründung von Wohnungseigentum die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr konkret beeinträchtigt werde. Die Annahme einer konkreten Beeinträchtigung setze voraus, daß die beabsichtigte Schaffung von Wohnungseigentum sich ungünstig auf den Fremdenverkehr in dem betreffenden Gebiet auswirke. Eine Genehmigung sei aber nur zu versagen, wenn die Veränderung qualitativ und quantitativ so bedeutsam sei, daß sie sich auf die Fremdenverkehrsfunktion eines größeren Bereichs auswirke; denn § 22 Abs. 5 BauGB spreche von der Zweckbestimmung des Gebiets, nicht der Zweckbestimmung eines Gebäudes. Allerdings sei ein konkreter Kausalitätsnachweis, daß gerade die beantragte Teilung zu den befürchteten negativen Konsequenzen führe, in der Regel nicht möglich und auch nicht erforderlich. Die zu vermeidende Umwandlung des Fremdenverkehrsgebiets in ein Zweitwohnungsgebiet geschehe in der Regel sukzessiv. Ob eine die Versagung rechtfertigende Situation vorliege, sei anhand einer Gesamtschau zu beurteilen. Dabei seien insbesondere das Ausmaß der bisherigen Fehlentwicklung und die Vorbildwirkung zu berücksichtigen. Für die konkrete Beeinträchtigung reiche es aus, wenn aufgrund aller örtlichen Gegebenheiten Entwicklungstendenzen, die sich in der Vergangenheit ereignet haben und sich für die Zukunft abzeichnen, eine (negative) Vorbildwirkung auslösten. Es erscheine allerdings sinnvoll, erst dann eine Genehmigung im Einzelfall zu versagen, wenn mindestens in einigen Einzelfällen, die genau bezeichnet werden müßten, festgestellt werden könne, daß die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr durch Schaffung von Zweitwohnungen beeinträchtigt worden sei. Die Fremdenverkehrsnutzung könne nicht durch Auflagen oder Baulasten gesichert werden. Solche Maßnahmen seien bei weitem nicht so wirksam wie die Versagung der Teilungsgenehmigung. Die Überprüfung von Auflagen, Baulasten oder Dienstbarkeiten durch die Bauaufsichtsbehörde sei schon wegen der Vielzahl der im Kreis Nordfriesland vorhandenen Fremdenverkehrseinrichtungen nicht möglich. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei insofern nicht verletzt. Nur bei gleich geeigneten Maßnahmen sei der geringere Eingriff zu wählen.

Unter Berücksichtigung dieser Ausführungen lägen die Voraussetzungen für die Versagung einer Genehmigung im Falle der Kläger vor. Das lediglich 46 Parzellen umfassende Satzungsgebiet sei recht klein gehalten. Im Gegensatz zum Jahre 1980 enthielten 1993 mindestens mehr als 20 % der im Satzungsgebiet belegenen Grundstücke Wohnungen, die dem Fremdenverkehr entzogen seien. Bei dieser Sachlage lasse auch der quantitative Aspekt den Schluß zu, daß aufgrund aller örtlichen Gegebenheiten und Entwicklungstendenzen, die sich in der Vergangenheit ereignet hätten und sich für die Zukunft abzeichneten, eine negative Vorbildwirkung eintrete. Die Versagung der Genehmigung bedeute für die Kläger auch keine besondere Härte im Sinne von § 22 Abs. 5 S. 3 BauGB.

Die Kläger stützen ihre vom Senat zugelassene Revision auf die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte und die Beigeladene treten der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt teilt die vom Berufungsgericht vertretene Rechtsauffassung.

II. Die Revision ist unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Genehmigung der Begründung von Wohnungseigentum, weil hierdurch die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr und dadurch die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Sinne von § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB beeinträchtigt würde.

Das Berufungsgericht ist von der Gültigkeit der von der Beigeladenen nach § 22 Abs. 2 BauGB erlassenen Satzung ausgegangen. Hiergegen bestehen aus revisionsrechtlicher Sicht keine Bedenken. Das Berufungsgericht konnte bei seiner Entscheidung zwar noch nicht die vom Senat im Urteil vom 7. Juli 1994 - BVerwG 4 C 21.93 - (BVerwGE 96, 217 = Buchholz 406.11 § 22 BauGB Nr. 2 = NVwZ 1995, 375 = DVBl 1994, 1194) aufgestellten Grundsätze zum räumlichen Geltungsbereich solcher Satzungen berücksichtigen. Seine tatsächlichen Feststellungen tragen jedoch die Schlußfolgerung, daß es sich bei dem Satzungsgebiet um ein Gebiet mit Fremdenverkehrsfunktion handelt, das durch Beherbergungsbetriebe und Wohngebäude mit Fremdenbeherbergung im Sinne von § 22 Abs. 2 S. 3 letzte Alternative BauGB geprägt ist. Aus den - in anderem rechtlichen Zusammenhang getroffenen - Feststellungen des Berufungsgerichts, daß seit 1980 "mindestens mehr als 20 % der im Satzungsgebiet belegenen Grundstücke Wohnungen enthalten, die dem Fremdenverkehr entzogen sind", folgt nämlich, daß das für die restlichen etwa 70 bis 80 % der Grundstücke nicht zutrifft und diese damit jedenfalls überwiegend der Fremdenbeherbergung dienen. Die vom Gesetz geforderte Prägung, die ohnehin keine lückenlose Fremdenverkehrsnutzung voraussetzt, liegt damit vor.

Die Genehmigung wurde zu Recht versagt. Durch die beantragte Begründung von Wohnungseigentum würde die Zweckbestimmung des Gebiets für den Fremdenverkehr im Sinne von § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB beeinträchtigt.

Dem Gesetzeswortlaut läßt sich allerdings nicht eindeutig entnehmen, welche Art von Beeinträchtigung hier gemeint ist. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich indes, daß die Beeinträchtigung nicht so sehr in der Begründung von Wohnungseigentum als solchem gesehen wird, die ja als bloße rechtliche Veränderung nach außen nicht in Erscheinung tritt. Der Gesetzgeber hat an diesen Rechtsvorgang vielmehr deshalb angeknüpft, weil das Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgebieten regelmäßig den "Einstieg" in die Zweitwohnungsnutzung und damit in die Zweckentfremdung für Fremdenverkehrszwecke bedeute (vgl. insbesondere BTDrucks 10/4630 S. 55 und 79; BTDrucks 10/6166 S. 143). Der gesetzlichen Regelung liegt somit die tatsächliche Vermutung zugrunde, daß der Begründung von Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgebieten ein städtebauliches Gefährdungspotential innewohnt, dem durch eine Erschwerung der Bildung von Wohnungseigentum begegnet werden so11. Die mit der Begründung von Zweitwohnungen verbundene Beeinträchtigung für den Fremdenverkehr liegt zum einen darin, daß diese Wohnungen der wechselnden Benutzung durch Fremde entzogen werden, zum anderen in der Tendenz zur Bildung von sog. "Rolladensiedlungen" oder "Geisterstädten" mit den damit verbundenen finanziellen und städtebaulich nicht vertretbaren Belastungen einer nicht ausgenutzten, gleichwohl aber vorzuhaltenden Infrastruktur (vgl. Urteil vom 7. Juli 1994 - BVerwG 4 C 21.93 - aaO.). Da die zuletzt genannte Tendenz auch bei der Aufteilung bisheriger Wohnhäuser in Eigentumswohnungen gilt, wird die Fremdenverkehrsfunktion nicht nur bei der Aufteilung bisheriger Beherbergungsbetriebe in Eigentumswohnungen beeinträchtigt, sondern grundsätzlich auch bei der Aufteilung bisheriger Wohnhäuser. Davon geht auch die Begründung des Gesetzes aus, die die Umwandlung privater Wohnhäuser in Appartmenthäuser ausdrücklich erwähnt (BTDrucks 10/4630 S. 55 1.Sp. oben) und eine mögliche Beeinträchtigung auch bei solchen Grundstücken bejaht, die noch nicht Fremdenverkehrszwecken gedient haben (aaO. S. 79 1. Sp.).

Der Senat teilt den rechtlichen Ansatz des Berufungsgerichts zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Beeinträchtigung der Zweckbestimmung eines Gebiets für den Fremdenverkehr im Sinne von § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB im konkreten Fall anzunehmen ist. Danach liegt eine Beeinträchtigung jedenfalls dann vor, wenn aufgrund der konkreten örtlichen Gegebenheiten und feststellbaren Entwicklungstendenzen durch die beantragte Teilung eine (weitere) Verschlechterung der Situation eintritt (vgl. Beschluß vom 21. April 1994 - BVerwG 4 B 193.93 - Buchholz 406.11 § 22 BauGB Nr. 1). Dabei darf die jeweils beantragte Teilung nicht isoliert gesehen werden, da sie - für sich genommen - gerade bei kleineren Vorhaben oft noch nicht zu einer Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion führen wird. Es ist vielmehr regelmäßig eine Reihe solcher Einzelvorgänge, die sukzessiv zu den negativen städtebaulichen Folgen führt. Es reicht deshalb aus, wenn von dem beantragten Vorhaben eine negative Vorbildwirkung ausgeht, die gegebene Situation gleichsam "negativ in Bewegung gebracht" wird (vgl. - zu § 34 BauGB - Urteil vom 15. Dezember 1994 - BVerwG 4 C 13.93 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 172).

Das Berufungsgericht hat die konkreten Verhältnisse im Satzungsgebiet überprüft und festgestellt, daß im letzten Jahrzehnt ca. 20 % der Wohnungen als Zweitwohnungen dem Fremdenverkehr entzogen worden sind. Es liegt auf der Hand, daß bei einer weiteren Zunahme von Zweitwohnungen die Zweckbestimmung dieses Gebiets für den Fremdenverkehr (weiter) beeinträchtigt wird (vgl. bereits Beschluß vom 21. April 1994 - BVerwG 4 B 193.93 - aaO.).

Dies wird auch von den Klägern letztlich nicht bestritten. Sie berufen sich vielmehr darauf, daß eine Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion deshalb ausscheide, weil sie nicht die Absicht hätten, die Wohnungen als Zweitwohnungen zu nutzen; sie würden vielmehr auch künftig der wechselnden Vermietung an Fremde zur Verfügung stehen. Mit diesem Einwand können die Kläger nicht durchdringen. § 22 BauGB will eine Beeinträchtigung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung verhindern und verfolgt damit ein langfristiges städtebauliches Planungsziel, das nur bei Anknüpfung an objektive Gegebenheiten, nicht aber an - auch ehrlich gemeinte - subjektive Absichten erreicht werden kann, die sich jederzeit, insbesondere auch bei Rechtsnachfolge, ändern können. Die tatsächliche Umsetzung dieser Absicht wäre zudem nicht in praktikabler Weise überprüfbar, da zwischen der Nutzung einer Wohnung ausschließlich als Zweitwohnung oder als fremdenverkehrsmäßig vermieteter Wohnung zahlreiche Übergangs- und Zwischenstadien denkbar sind, die nach außen "optisch" kaum unterscheidbare Nutzungen darstellen. Eine effektive Überprüfung der tatsächlichen Nutzung innerhalb dieses Rahmens würde daher konkrete Nachforschungen "vor Ort" (einschließlich eines Betretungs- und Befragungsrechts) voraussetzen, die wegen der jederzeitigen leichten Veränderbarkeit der Nutzung zudem mehr oder weniger permanent erfolgen müßten. Von einer solchen Überwachung wollte der Gesetzgeber indes die Verwirklichung des Planungsziels in § 22 BauGB ersichtlich nicht abhängig machen. Er hat deshalb in § 22 BauGB nicht das Instrument der öffentlich-rechtlichen Nutzungseinschränkung (Verbot der Zweitwohnungsnutzung) gewählt, sondern das Instrument der Einschränkung der privatrechtlichen Gestaltungsbefugnis (Genehmigungspflicht der Begründung von Wohnungseigentum). Wie dargelegt, sah der Gesetzgeber in der Begründung von Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgebieten ein wesentliches Gefährdungspotential für die dortige städtebauliche Entwicklung, weil dies erfahrungsgemäß zur Zweitwohnungsnutzung mit den damit verbundenen negativen städtebaulichen Folgen führt. Diese mit der Begründung von Wohnungseigentum verknüpfte Vermutung des Gesetzgebers ist zwar nicht unwiderleglich, wie sich bereits aus der Formulierung des § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB ergibt. Die Vermutung kann aber nicht durch die - in welcher Form auch immer erklärte - bloße Absicht widerlegt werden, das Wohnungseigentum nicht als Zweitwohnung nutzen zu wollen; denn durch eine solche Absicht wird das in der Begründung von Wohnungseigentum in Fremdenverkehrsgemeinden liegende Gefährdungspotential, das sich nicht zuletzt aus dem wirtschaftlichen Druck auf solche Wohnungen durch potentielle Zweitwohnungsnutzer ergibt, nicht effizient ausgeräumt.

Daran ändert sich auch nichts dadurch, daß die Kläger zur Sicherung ihrer erklärten Absicht, die Wohnungen nicht als Zweitwohnungen zu nutzen, die Eintragung einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit im Grundbuch angeboten haben (vgl. zu einer sog. Fremdenverkehrsdienstbarkeit insbesondere: BayObLG, Beschluß vom 17. Mai 1985 - BReg. 2 Z 35/85 - NJW 1985, 2485; BayVGH, Urteil vom 16. August 1993 - 26 B 92.2506 - BayVbl 1994, 17; Odersky, Festschrift 125 Jahre Bayerisches Notariat, 1987, S. 213 ff.; Ertl, MittBayNot 1985, 177; Hiltl/Gerold, BayVBl 1993, 385/424 ff.; Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 4. Aufl., Rn. 14 zu § 22 BauGB). Selbst wenn mit den genannten Äußerungen davon auszugehen ist, daß eine sog. Fremdenverkehrsdienstbarkeit so formuliert werden kann, daß sie einen sachenrechtlich zulässigen Inhalt hat und beide Gefährdungspotentiale (Entzug der Wohnung für den Fremdenverkehr; "Rolladensiedlung") theoretisch abdeckt, bleibt das oben beschriebene Überwachungsproblem uneingeschränkt erhalten mit der Folge, daß auch durch eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit die Vermutung der Beeinträchtigung der Fremdenverkehrsfunktion nicht ausgeräumt werden kann.

Auch mit dieser - für die Eigentümer relativ "harten" - Auslegung des § 22 Abs. 5 S. 1 BauGB bestehen gegen die Vorschrift keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. allgemein bereits Beschluß vom 21. April 1994 - BVerwG 4 B 193.93 - und Urteil vom 7. Juli 1994 - BVerwG 4 C 21.93 - jeweils aaO.). Der Senat hat in dem zuletzt genannten Urteil herausgestellt, daß nur bestimmte Kernbereiche des Fremdenverkehrs die Anforderungen erfüllen, die das Gesetz an den Erlaß einer Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB stellt. Fällt ein Grundstück in ein solches für den Fremdenverkehr einer Gemeinde besonders bedeutsames Gebiet, so zieht es hieraus auch einen besonderen wirtschaftlichen Vorteil. Das gilt auch für die Kläger, die nach den Bekundungen ihres Prozeßbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung ihr Objekt mit hoher Auslastung vermieten können. Dieser besondere Lagevorteil rechtfertigt auf der anderen Seite eine gewisse Beschränkung der privatrechtlichen Gestaltungsmöglichkeit, die zudem auf die Vermietung an Fremdenverkehrsgäste ohne jede Auswirkung ist.