Leitsatz

1. Zur Prüfung der (Un-)Verhältnismäßigkeit von Kosten einer Alternativlösung im Rahmen von § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG.

2. Zur Frage der Reichweite der Rechtskrafterstreckung in einem planfeststellungsrechtlichen Urteil (§ 121 VwGO).

Normenkette

BNatSchG

§ 45 Abs. 7 Satz 2 Alt. 1

VwGO

§ 121

Vorinstanz

VGH Mannheim; 05.10.2023; 5 S 2371/21

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 25. Juni 2024 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Bick, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Martini und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Schübel-Pfister beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 5. Oktober 2023 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 20 000 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützt ist, hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Fragen,

ob die von § 45 Abs. 7 Satz 2 Alt. 1 BNatSchG verlangte Alternativenprüfung zwischen einer Antragstrasse und einer artenschutzrechtlich vorzugswürdigen Alternativtrasse schon dann der Anforderung genügt, dass bei der Wahl von Alternativlösungen nicht allein auf die wirtschaftlichen Kosten solcher Maßnahmen abgestellt werden darf, wenn die nichtwirtschaftlichen Nachteile der Alternativtrasse nur eingeschränkt ins Gewicht fallen und die Annahme der Unzumutbarkeit der Alternativtrasse lediglich ergänzend stützen,

und ob es schon ausreicht, wenn neben wirtschaftlichen Erwägungen nur irgendein weiterer - für sich genommen unbedeutender - Belang gegen die Alternativlösung spricht, oder ob dieser nichtwirtschaftliche Belang seinerseits einen zwingenden Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellen muss, der für die Auswahl zwischen den zu prüfenden Alternativen allein entscheidungstragend sein kann,

rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Denn die Frage, wann in Bezug auf die wirtschaftlichen Kosten einer Alternativmaßnahme noch eine zumutbare Alternative vorliegt, lässt sich - soweit sie überhaupt einer abstrakten Klärung zugänglich ist - aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres beantworten.

Danach ist im Rahmen des FFH-Gebietsschutzes (vgl. § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG) die Prüfung, ob Kosten außer Verhältnis zu dem nach Art. 6 FFH-RL festgelegten Schutzregime stehen, am Gewicht der beeinträchtigten gemeinschaftlichen Schutzgüter zu messen. Richtschnur hierfür sind die Schwere der Gebietsbeeinträchtigung, Anzahl und Bedeutung etwa betroffener Lebensraumtypen oder Arten sowie der Grad der Unvereinbarkeit mit den Erhaltungszielen (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000 - 4 C 2.99 - BVerwGE 110, 302 S. 311 f.). Mit anderen Worten: Geboten ist nach der Rechtsprechung eine Abwägung im konkreten Einzelfall; je größeren Gewinn eine Alternativlösung für die Wahrung der Erhaltungsziele verspricht, desto umfassendere Vermeidungsanstrengungen auch unter Einschluss finanzieller Mittel hat der Vorhabenträger zu unternehmen (BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2002 - 4 A 28.01 - [insoweit in BVerwGE 116, 254 nicht abgedruckt] juris Rn. 41). Diese Rechtsprechung zum Gebietsschutz ist auf den Artenschutz, um den es im hier streitigen Fall geht (Prüfung der Zumutbarkeit der Alternative nach § 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG), übertragbar. Hierauf weist der Verwaltungsgerichtshof im angegriffenen Urteil zutreffend hin (VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 2023 - 5 S 2371/21 - juris Rn. 73 m. w. N.); die Übertragbarkeit wird auch von der Beschwerde nicht in Frage gestellt (vgl. Beschwerdebegründung S. 5 Mitte).

Hiervon ausgehend können beide Fragen also abstrakt dahin beantwortet werden, dass für die Prüfung der (Un-)Verhältnismäßigkeit von Kosten einer Alternativlösung eine Abwägungsentscheidung im Einzelfall erforderlich ist. Dabei muss das Gewicht der einzelnen Belange bestimmt und gegeneinander abgewogen werden. Stellt sich heraus, dass der nichtwirtschaftliche Belang seinerseits einen zwingenden Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellt, der schon für sich genommen entscheidungstragend ist, bedarf es gar keines Rückgriffs auf das Kostenargument. Dass sich die Fragen darüber hinaus in verallgemeinerungsfähiger Weise beantworten ließen, zeigt die Beschwerde nicht auf.

Soweit in der Beschwerdebegründung auf Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union verwiesen wird (EuGH, Urteile vom 14. Januar 2016 - C-399/14 [ECLI:EU:C:2016:10] - Rn. 77 und vom 16. Juli 2020 - C-411/19 [ECLI:EU:C:2020:580] - Rn. 40 f.), ergibt sich aus diesen lediglich, dass bei der Wahl von Alternativlösungen nicht "allein auf die wirtschaftlichen Kosten solcher Maßnahmen" abgestellt werden darf. Hiervon geht - entgegen der Darstellung der Beschwerde (vgl. S. 4) - die einschlägige Rechtsprechung aber auch nicht aus, insbesondere kann weder dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - (juris Rn. 142) noch dem angegriffenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs eine solche Aussage entnommen werden.

Die Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Fragen kann schließlich auch nicht mit dem Hinweis des Verwaltungsgerichtshofs begründet werden, von der Rechtsprechung sei "nicht abschließend geklärt", "ab wann Mehrkosten relativ oder absolut unverhältnismäßig sind" (VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 2023 - 5 S 2371/21 - juris Rn. 73). Mit dieser Aussage wollte der Gerichtshof offenkundig klarstellen, dass insoweit kein feststehender Betrag bzw. kein feststehendes prozentuales Verhältnis benannt werden kann. Dies belegen die drei von ihm in derselben Randnummer ausdrücklich beispielhaft zitierten Urteile, in denen es um Mehrkosten in ganz unterschiedlicher Höhe geht, sowie der dem Zitat nachfolgende Satz: "Eine Kosten-Nutzen-Analyse ist insofern ohnehin nur schwerlich durchzuführen, da finanzielle Kosten mit nicht monetären Werten verglichen werden." Dies verdeutlicht erneut, dass es sich um eine Frage des Einzelfalls handelt, die sich einer rechtsgrundsätzlichen Bewertung entzieht.

b) Die Fragen, ob

ein Urteil im Anwendungsbereich des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG rechtskraftfähig feststellen darf, dass eine bestimmte Trassenalternative, die hinsichtlich der für bestimmte Arten festgestellten Verstöße gegen die Verbote des § 44 BNatSchG gegenüber der Antragsplanung vorzugswürdig wäre, aufgrund der mit ihr verbundenen Mehrkosten und weiteren Nachteile keine zumutbare Alternative i. S. v. § 45 Abs. 7 Satz 2 Alt. 1 BNatSchG ist, wenn zugleich feststeht, dass im Rahmen des ergänzenden Verfahrens noch eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt bzw. ergänzt werden muss, die auch das Ausmaß der Betroffenheit der betreffenden geschützten Arten zum Gegenstand hat,

und ob ein Urteil im Anwendungsbereich des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG rechtskraftfähig feststellen darf, dass eine bestimmte Trassenalternative, die hinsichtlich der für bestimmte Arten festgestellten Verstöße gegen die Verbote des § 44 BNatSchG gegenüber der Antragsplanung vorzugswürdig wäre, aufgrund der mit ihr verbundenen Mehrkosten und weiteren Nachteile keine zumutbare Alternative i. S. v. § 45 Abs. 7 Satz 2 Alt. 1 BNatSchG ist, wenn zugleich hinsichtlich anderer potentiell betroffener geschützter Arten i. S. v. § 44 Abs. 1 BNatSchG eine Entscheidung über die Zulassung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG noch nicht getroffen wurde,

können gemeinsam beantwortet werden, und zwar ebenfalls, ohne dass es insoweit der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Den Fragen liegt folgende Fallgestaltung zugrunde:

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses festgestellt und dies mit einem Verfahrensfehler nach § 9 Abs. 1 Satz 4 UVPG a. F. (VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 2023 - 5 S 2371/21 - juris Rn. 41 ff.) sowie mit Verstößen gegen artenschutzrechtliche Zugriffsverbote im Sinne des § 44 Abs. 1 BNatSchG (vgl. Rn. 124: Fehlen einer artenschutzrechtlichen Ausnahme in Bezug auf mehrere Fledermausarten sowie Rn. 141: Fehler bei der FFH-Verträglichkeitsprüfung, hier in Bezug auf das große Mausohr und den LRT 3150) begründet. Weitere vom Kläger gerügte Fehler hat er hingegen verneint, insbesondere hat er positiv festgestellt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für die übrigen Arten erfüllt sind (Rn. 70).

Die beschriebene Vorgehensweise entspricht der ständigen obergerichtlichen Rechtsprechung in Planfeststellungsverfahren. Das gegen einen Planfeststellungsbeschluss angerufene Gericht prüft - im Rahmen des fristgerecht vorgebrachten Klagevorbringens - umfassend die Rechtmäßigkeit des Beschlusses. Es prüft auf eine Anfechtungsklage hin zunächst, ob der Beschluss an Mängeln leidet, die zu seiner Aufhebung führen. Wird dies verneint, kommt das Gericht aber - wie im vorliegenden Fall - zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses, so erstreckt sich die Rechtskraft - erstens - nach Maßgabe der Entscheidungsgründe auf die Feststellung aller behebbaren Mängel und damit - zweitens - auf die (negative) Feststellung, dass weitere Mängel nicht vorliegen. Ein Kläger kann gegen die Entscheidung im ergänzenden Verfahren daher nicht geltend machen, dass der Planfeststellungsbeschluss über die Beanstandung des Gerichts hinaus an weiteren Fehlern leidet (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 4. Juni 2020 - 7 A 1.18 - juris Rn. 31 sowie Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 75 Rn. 53 c m. w. N.).

Die Beschwerde stellt die beschriebene Rechtsprechung und das Vorgehen des Verwaltungsgerichtshofs nicht generell in Frage. Sie stört sich vielmehr im konkreten Fall daran, dass der Verwaltungsgerichtshof trotz des noch nicht abschließend geklärten Umfangs der naturschutzrechtlichen Eingriffe - insoweit bedarf es noch eines ergänzenden Verfahrens - schon jetzt (vermeintlich rechtskräftig) festgestellt hat, dass die Voraussetzungen des § 45 Abs. 7 BNatSchG für die übrigen Arten erfüllt sind. Denn eine Ausnahmeprüfung könne nicht auf einzelne Arten beschränkt werden; vielmehr sei die Zumutbarkeit einer Alternative am Gewicht der durch das Vorhaben insgesamt beeinträchtigten Schutzgüter zu messen (Beschwerdebegründung S. 13).

Hiermit wird indes eine grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Fragen nicht dargelegt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Die in der Beschwerdebegründung beschriebene Problematik - Ermittlung der genauen Reichweite der Rechtskrafterstreckung in einem planfeststellungsrechtlichen Urteil - ist nicht neu, sondern kommt in der Praxis immer wieder vor (vgl. hierzu Neumann/Külpmann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Aufl. 2023, § 75 Rn. 54 a). Die Gerichte versuchen dem teilweise dadurch zu begegnen, dass sie schon im Ausgangsurteil klarstellen, dass sich die festgestellten Mängel möglicherweise auf weitere - vermeintlich abschließend geprüfte - Punkte auswirken können (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 14.12 - [insoweit in BVerwGE 148, 373 nicht abgedruckt] juris Rn. 131). So hält auch hier der Verwaltungsgerichtshof ausdrücklich am Ende des angegriffenen Urteils fest, dass die Mängel der Verträglichkeitsuntersuchung und der artenschutzrechtlichen Prüfung "auch die fachplanerische Abwägung einschließlich der Variantenabwägung" "infizieren" (Rn. 165), wobei offenbleiben kann, in welchem Verhältnis diese Aussage zu der vom Kläger kritisierten Aussage steht, die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG für die übrigen Arten seien erfüllt (Rn. 70). Selbst wenn man dem klägerischen Vorbringen folgend annähme, dass der Verwaltungsgerichtshof sich bezüglich der artenschutzrechtlichen Ausnahme festlegen wollte, dies wegen noch ungeklärter Feststellungen aber nicht hätte tun dürfen, so läge hierin allenfalls eine fehlerhafte Rechtsanwendung im Einzelfall, nicht aber wird hiermit eine abstrakte Frage von grundsätzlicher Bedeutung aufgeworfen.

Entscheidend ist vor allem, dass die Frage des jeweiligen Umfangs der Rechtskraft erst in einem etwaigen Folgeverfahren verbindlich zu klären ist. Nach § 121 VwGO binden rechtskräftige Urteile, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist, 1. die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger und 2. im Fall des § 65 Abs. 3 VwGO die Personen, die einen Antrag auf Beiladung nicht oder nicht fristgemäß gestellt haben. Damit beschreibt die Norm die Rechtsfolgen, die sich aus einem rechtskräftigen Urteil ergeben; sie macht dem Verwaltungsrichter aber keine Vorgaben für die Abfassung des Urteils. Ob sich die vom Kläger aufgeworfenen Fragen der Rechtskraft aufgrund des angegriffenen Urteils überhaupt stellen, setzt - wie bereits erwähnt - voraus, dass ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerheilung durchgeführt wird, wozu keine Verpflichtung besteht. Wird es durchgeführt, hat es mit einer neuen Abwägungsentscheidung zu enden. Die im Rahmen der nachgeholten Prüfung(en) getroffenen Feststellungen und Bewertungen sind in einer erneuten Zulassungsentscheidung zu würdigen. Diese Würdigung muss ergebnisoffen durchgeführt werden und ist ihrerseits mit Rechtsbehelfen angreifbar (BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 2021 - 4 A 9.19 - juris Rn. 51 m. w. N.). Dies kann im Einzelfall bedeuten, dass vermeintlich rechtskräftig abgehandelte Belange erneut zu betrachten sind (BVerwG, ebd.).

2. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen eines Verfahrensmangels zuzulassen.

Der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO verlangt, dass ein Verfahrensmangel des gerichtlichen Verfahrens in der von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO geforderten Weise geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die angegriffene Entscheidung beruhen kann. Ein Verfahrensmangel ist nur dann im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO ausreichend bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert und schlüssig dargetan wird (BVerwG, Beschluss vom 10. August 2023 - 8 B 24.23 - juris Rn. 9). Hieran fehlt es. Der Kläger bemängelt, dass der Verwaltungsgerichtshof in unzulässiger Weise rechtskraftfähig "über einzelne Klagegründe entschieden (habe), die keine abtrennbaren rechtlichen Anforderungen an die Zulassungsentscheidung darstellen". Zugleich habe er damit den Umfang der Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses nicht hinreichend genau bestimmt. Dies genügt nicht den beschriebenen Anforderungen. Denn der Kläger legt schon nicht dar, welchen Verfahrensmangel des gerichtlichen Verfahrens er damit rügen will.

Dazu zählen alle Verstöße gegen Vorschriften, die den (äußeren) Verfahrensablauf, den Weg zum Urteil und die Art und Weise seines Erlasses regeln. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann auch in der fehlerhaften Handhabung von Sachentscheidungsvoraussetzungen ein Verfahrensmangel liegen (vgl. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 132 Rn. 45 m. w. N.). Um Derartiges geht es bei der klägerischen Kritik nicht, denn die Regelung zur Rechtskraft normiert - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - nicht das gerichtliche Verfahren.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.