Normenkette

BayVwVfG Art. 49a Abs. 4

Vorinstanz

VG Bayreuth B 2 K 03.1348 vom 01.12.2005

Leitsatz

Gemäß Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG (Fassung 1997) können Zinsen verlangt werden, wenn die Förderleistung zu einem Zeitpunkt in Anspruch genommen wird, zu dem sie noch nicht hätte verwendet werden dürfen, weil andere Mittel (Eigenmittel, Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber oder sonstige Drittmittel) anteilig oder vorrangig einzusetzen gewesen wären (Änderung der zu Art. 44a Abs. 3 Satz 4 BayHO ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Senats ).

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

4 BV 06.120

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Verzinsung von Zuwendungen;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Dezember 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Wagner

ohne mündliche Verhandlung am 8. Oktober 2007

folgendes Urteil:

Tenor

I. Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Dezember 2005 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.

III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Parteien streiten über die Frage, ob Zuwendungen, die abgerufen wurden, obwohl andere Mittel anteilig hätten eingesetzt werden müssen, zu verzinsen sind.

Für das Vorhaben Abwasseranlage Itzgrund BA 03 KA-Erweiterung mit dem Vorhabenkennzeichen AWa 473138 03 wurden dem Kläger mit Bescheid des Wasserwirtschaftsamts Hof vom 6. Dezember 1995 Zuwendungen als Anteilsfinanzierung (Zuweisungen - Vomhundertsatz 72,57 v.H.) in Höhe von bis zu 5.057.000 DM in Aussicht gestellt. Als verbindliche Bestandteile des Bescheids sind u.a. angegeben die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K), Anlage 3 a zu den VV zu Art. 44 der Bayerischen Haushaltsordnung - BayHO - Bek. vom 08. März 1982 (MABl. S.165), geändert durch Bek. vom 18. September 1984 (MABl. S.505), die Nebenbestimmungen für Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben (NBest-Was 1991), Anlage 1 zu den Richtlinien für Zuwendungen zu wasserwirtschaftlichen Vorhaben - RZWas 1991 -, Bek. vom 19. Dezember 1991 (AllMBl 1992, S.18) und der Finanzierungsplan.

Das Verfahren der Bewilligung und Auszahlung der Zuwendungen war dabei durch Nr. 11 der RZWas 1991 vorgegeben, wonach der Kläger die Zuweisungen durch Vorlage der Baustandsberichte zu beantragen hatte und die Zuweisungen dementsprechend anteilig bewilligt und ausgezahlt werden sollten.

Mit Bescheid vom 3. Februar 2000 forderte der Beklagte durch das Wasserwirtschaftsamt Hof Zinsen in Höhe von 105.000,45 DM (= 53.685,85 EUR) wegen nicht alsbald nach der Auszahlung zweckentsprechend verwendeter Zuwendungen. Aus dem Bauausgabenbuch ergebe sich, dass die Ausgaben nicht so zeitig angefallen seien, dass die anteiligen Zuwendungen innerhalb der benannten Frist verwendet worden seien.

Der Kläger erhob Widerspruch und verwies zur Begründung auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 18. November 1999 (BayVGH, Az. 4 B 98.2346, ZKF 2000, 39 = VwRR BY 2000, 92 = Fundstelle 2000/55), demzufolge kein Verstoß gegen die Pflicht zur ordnungsgemäßen Verwendung vorliege, solange die erhaltenen Gelder vollständig zur Begleichung von Kosten verwendet würden, die bereits entstanden seien.

Mit Bescheid vom 14. Juli 2003 wurde u.a. der geforderte Zinsbetrag um 698,62 EUR angehoben. Der Kläger hat gegen diesen Bescheid am 6. August 2003 Widerspruch eingelegt, über den bislang noch nicht entschieden worden ist.

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. September 2003 gab die Regierung von Oberfranken dem Widerspruch gegen den Bescheid vom 3. Februar 2000 insoweit statt, als Zinsen für den Zeitraum vor dem 1. August 1997 gefordert wurden und wies ihn im Übrigen zurück. Da die Zinsen bereits vorläufig entrichtet worden waren, setzte das Wasserwirtschaftsamt Hof mit Bescheid vom 26. November 2003 den aufgrund des Widerspruchsbescheids zurückzuerstattenden Betrag (Zinsen für die Zeit vom 27. Dezember 1995 bis zum 01. August 1997) auf 21.119,04 EUR fest.

Das Verwaltungsgericht hat der am 16. Oktober 2003 erhobenen Klage stattgegeben und den Bescheid des Wasserwirtschaftsamts Hof vom 3. Februar 2000 in der Fassung des Bescheids vom 26. November 2003 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberfranken vom 4. September 2003 insoweit aufgehoben, als Zinsen für zu früh abgerufene Zuwendungen insgesamt, also auch für den Zeitraum ab dem 1. August 1997, gefordert werden. Auf die Entscheidungsgründe des Urteils wird Bezug genommen.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Er beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 1. Dezember 2005 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wurde ausgeführt, die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts und die Spruchpraxis des Verwaltungsgerichtshofs zu Art. 44a Abs. 3 Satz 4 BayHO a.F. (U. v. 18.11.1999, a.a.O. und B. v. 9.4.2001, Az. 4 ZB 01.301, juris) werde den Besonderheiten der Anteilsfinanzierung und dem dem staatlichen Fördersystem zugrunde liegenden Subsidiaritätsprinzip nicht gerecht. Den klaren und nicht interpretationsbedürftigen Vorgaben der Nr. 1.3.1 ANBest-K entsprechend dürfe der Zuwendungsempfänger die Zuwendungen nur jeweils anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber bzw. den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers in Anspruch nehmen. Gegen diese Verpflichtung habe der Kläger fortlaufend verstoßen und die staatlicherseits ausbezahlten Zuwendungen bei Schonung seiner Eigenmittel zur Bezahlung fälliger Rechnungen verwendet. Dadurch habe sich der Kläger einen nicht gerechtfertigten finanziellen Vorteil verschafft. Hätten staatliche Zuwendungen demnach nicht in dieser Höhe in Anspruch genommen werden dürfen, seien sie als teilweise nicht für die Erfüllung des Zuwendungszwecks verwendet anzusehen und erfüllten damit den Tatbestand des Art. 49a Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG. Soweit das Verwaltungsgericht meine, die Zinsforderung könne nicht auf Art. 49a Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG gestützt werden, weil dieser erst am 1. Januar 2003 und damit nach Erlass des Ausgangsbescheids vom 3. Februar 2000 in Kraft getreten sei, lasse es unberücksichtigt, dass der Bescheid vom 14. Juli 2003 und der Widerspruchsbescheid vom 4. September 2003 nach Inkrafttreten der Ergänzung des Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG erlassen worden seien. Auch wenn Art. 49a Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG im Widerspruchsbescheid nicht ausdrücklich als Rechtsgrundlage herangezogen worden sei, schade dies nicht, weil das Auswechseln der Rechtsgrundlage (Art. 49a Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG, nunmehr - hilfsweise - Art. 49a Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG) bei Ermessensentscheidungen prozessual nach § 114 Satz 2 VwGO als zulässige Ergänzung der Begründung angesehen werden könne. Materiell-rechtlich stehe dem jedenfalls dann nichts entgegen, wenn damit der Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändert und die Rechtsverteidigung des Klägers nicht beeinträchtigt werde. Diese Voraussetzungen seien im vorliegenden Fall erfüllt, weil der für den Verwaltungsakt maßgebende Sachverhalt unverändert bleibe und beide Rechtsgrundlagen den gleichen Zwecken dienten, nämlich einen erlangten Vorteil abzuschöpfen, den der Zuwendungsempfänger durch den Verstoß gegen die Förderbestimmungen erlangt hat. Die Anwendung des Art. 49a Abs. 4 Satz 2 BayVwVfG auf den vorliegenden Sachverhalt verstoße nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Ein Vertrauensschutz des Klägers sei wegen der strittigen Auslegung des Art. 44a Abs. 3 Satz 4 BayHO a.F. sowie des Art. 49a Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG, die schließlich zu einer Klärung durch den Gesetzgeber geführt hätten, und insbesondere wegen des Verstoßes gegen die Förderbestimmungen nicht anzuerkennen.

Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Selbst wenn man der Ansicht sei, dass der Kläger zu den Zuwendungen auch immer anteilige Eigenmittel hätte bereitstellen müssen und aufgrund des vorrangigen Einsatzes der Zuwendungen zunächst eben keine Eigenmittel oder solche zumindest nicht in dem vorgesehenen Ausmaß einsetzen habe müssen, wäre von der Beklagtenseite, die vorliegend eine Abschöpfung des Zinsvorteils einfordere, ein entsprechender Zinsvorteil bzw. -ertrag beim Kläger zu behaupten und zu beweisen. Auch dies sei bislang nicht geschehen. Das von Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG eingeräumte Ermessen habe der Beklagte nicht ausgeübt.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 28. November 2006 und 15. Dezember 2006 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt.

Ergänzend wird Bezug genommen auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakte sowie der Gerichtsakten beider Instanzen.

Gründe

Über die Berufung konnte gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die zulässige Berufung ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klage, da der Bescheid vom 3. Februar 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 4. September 2003 und des Bescheids vom 26. November 2003 rechtmäßig ist und damit den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen kann (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Mit den angegriffenen Bescheiden werden Zwischenzinsen für die Zeit vom 1. August 1997 bis 1. März 2000 geltend gemacht (Zinsberechnung Bl. 268-278 der Behördenakte). Rechtsgrundlage hierfür ist Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 26. Juli 1997 (GVBl. S. 348), das am 1. August 1997 in Kraft getreten ist. § 4 Abs. 3 des letztgenannten Gesetzes ordnet an, dass zwar die übrigen Änderungen der Art. 48 bis 50 BayVwVfG auch auf Verwaltungsakte Anwendung finden, die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassen worden sind; die Erhebung von Zinsen für Zeiträume, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes liegen, richtet sich jedoch nach den vor Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden Bestimmungen. Letzteres entspricht einem allgemeinen Grundsatz, der hier insofern Geltung beansprucht, als der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Bürgerlichen Gesetzbuchs und anderer Gesetze sowie zur Änderung weiterer landesrechtlicher Vorschriften vom 24. Dezember 2002 (GVBl. S. 975), das am 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, in Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG Satz 2 eingefügt hat, wonach "entsprechendes gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind." Letztgenannte Vorschrift findet daher, auch wenn sie vor Erlass des Widerspruchs- und des Änderungsbescheids in Kraft getreten ist, keine Anwendung.

Nach Art. 49a Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG (F. 1997) können, wenn eine Leistung nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendet wird, für die Zeit bis zur zweckentsprechenden Verwendung Zinsen in Höhe von sechs vom Hundert verlangt werden. "Alsbald" ist im vorliegenden Fall ein Zeitraum von zwei Monaten nach der Auszahlung. Dies ergibt sich zwar nicht unmittelbar aus den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an kommunale Körperschaften (ANBest-K), weil diese lediglich Verwaltungsvorschriften sind, die eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen sollen, die Gerichte bei ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung jedoch nicht binden (st. Rspr., vgl. BVerwG vom 27.4.2005 BayVBl 2006, 25 m.w.N.) Die Verwendung einer Leistung mehr als zwei Monate nach deren Auszahlung ist aber deshalb nicht mehr "alsbald" im Sinne des Gesetzes, weil hier eine Frist von zwei Monaten in bestandskräftigen Auflagen des Zuwendungsbescheides festgesetzt worden ist. Die genannten Verwaltungsvorschriften sind insoweit Bestandteil des Zuwendungsbescheides geworden.

In den ANBest-K heißt es:

(Nr. 1.3.) Die Zuwendung darf nur insoweit und nicht eher angefordert werden, als sie innerhalb von zwei Monaten nach der Auszahlung für fällige Zahlungen benötigt wird. (...). Im Übrigen dürfen die Zuwendungen wie folgt in Anspruch genommen werden:

(Nr. 1.3.1) bei Anteils- oder Festbetragsfinanzierung (die in Betracht kommende Finanzierungsart ist im Zuwendungsbescheid bestimmt) jeweils anteilig mit etwaigen Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber und den vorgesehenen eigenen und sonstigen Mitteln des Zuwendungsempfängers.

(Nr. 8.5) Werden Zuwendungen nicht alsbald nach der Auszahlung zur Erfüllung des Zuwendungszwecks verwendet und wird der Zuwendungsbescheid nicht zurückgenommen oder widerrufen, können für die Zeit von der Auszahlung bis zur zweckentsprechenden Verwendung (...) Zinsen in Höhe von 6 v.H. für das Jahr verlangt werden.

Damit wurde dem Kläger auferlegt, Zuwendungen nur insoweit anzufordern, als sie innerhalb von zwei Monaten nach der Auszahlung benötigt werden und ausgezahlte Zuwendungen - zur Vermeidung einer Verzinsungspflicht nach Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG - innerhalb von zwei Monaten für den Zuwendungszweck zu verwenden. Dies hat er nicht getan. Um eine nicht alsbaldige Verwendung im Sinn des Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG handelt es sich nämlich nicht nur, wenn eine Leistung zeitgerecht ausgezahlt, aber erst verspätet zweckentsprechend verwendet wird, sondern auch dann, wenn sie verfrüht abgerufen wird (vgl. BT-Drs. 13/1534 S. 13). Dementsprechend hat es der Empfänger der Leistung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich auch zu vertreten, dass er diese zu früh angefordert oder zwischenzeitlich nicht zurückgezahlt hat (U. v. 26. Juni 2002, BVerwGE 116, 332 ).

Zweck des Art. 49 a Abs. 4 BayVwVfG ist es, der Behörde für den Fall, dass eine Leistung nicht alsbald verwendet wird, neben dem Widerruf eine mildere Reaktionsmöglichkeit zu eröffnen. Wird eine Leistung nicht alsbald nach der Erbringung verwendet, kann der die Leistung bewilligende rechtmäßige Verwaltungsakt widerrufen (Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Ziff. 1 BayVwVfG) und die Erstattung der Leistung gefordert werden (Art. 49a Abs. 1 BayVwVfG). Sieht der Zuwendungsgeber angesichts der letztlich doch noch erfolgten zweckentsprechenden Verwendung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vom Widerruf ab, wird ihm durch die Bestimmung des Art. 49 a Abs. 4 BayVwVfG die Möglichkeit eröffnet, zumindest den Vorteil abzuschöpfen, den der Zuwendungsempfänger daraus gezogen hat - oder zumindest hätte ziehen können -, dass er die Mittel zinsbrigend eingesetzt oder Zinsen für eine sonst notwendige Darlehensaufnahme vermieden hat. Gleichzeitig wird der Nachteil ausgeglichen, der dem Zuwendungsgeber dadurch entstanden ist, dass er in dem maßgebenden Zeitraum die Mittel nicht selbst zinsbringend oder anderweitig fördernd einsetzen konnte.

Dass dies der Zweck der Vorschrift ist, wird auch durch die Entstehungsgeschichte der Norm belegt. So heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs für die Vorschrift im Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes: "Damit kann im Bedarfsfall verhindert werden, dass der Begünstigte aus dem Umstand, dass er die Leistungen nicht alsbald zweckentsprechend verwendet, auch noch wirtschaftliche Vorteile zieht" (BT-Drs. 13/1534, S. 7). Da der Freistaat Bayern die Regelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes wörtlich in sein Verwaltungsverfahrensgesetz übernommen hat, gilt hier nichts anderes (vgl. zum Ganzen BVerwG a.a.O. BVerwGE 116, 332 ).

Der Senat hält an seiner zu Art. 44a Abs. 3 Satz 4 BayHO geäußerten gegenteiligen Rechtsansicht (U.v. 18.11.1999, Az. 4 B 98.2346, ZKF 2000, 39 und B. v. 9.4.2001, Az. 4 ZB 01.301, juris) jedenfalls für Art. 49a BayVwVfG nicht fest. Sowohl der Landes- als auch der Bundesgesetzgeber haben sich mit dieser Rechtsprechung ausdrücklich auseinandergesetzt und die Einfügung des Satzes 2 in Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG (Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Bürgerlichen Gesetzbuchs und anderer Gesetze sowie zur Änderung weiterer landesrechtlicher Vorschriften, a.a.O.) bzw. § 49a Abs. 4 VwVfG (Gesetz zur Einführung einer kapitalgedeckten hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21. Juni 2002, BGBl I S. 2167) damit begründet, dass schon bisher in Fällen, in denen die Leistung zu einem Zeitpunkt in Anspruch genommen wird, zu dem sie noch nicht verwendet hätte werden dürfen, weil andere Mittel (Eigenmittel, Zuwendungen anderer Zuwendungsgeber oder sonstige Drittmittel) anteilig oder vorrangig einzusetzen gewesen wären, Zinsen erhoben worden seien. Mit der vorgeschlagenen Regelung solle deshalb die Grundlage geschaffen werden, auch weiterhin die Einhaltung des verhältnisgerechten Einsatzes von öffentlichen Mitteln einerseits und eigenen und sonstigen Mitteln andererseits mit einer Zinspflicht sanktionieren zu können. Damit sollten wirtschaftliche Nachteile der jeweiligen Leistungsgeber vermieden werden, die sich daraus ergeben könnten, dass der Leistungsempfänger eigene oder sonstige zur Finanzierung heranzuziehende Mittel zunächst nicht einsetzt (LT-Drs. 14/9958 S. 12; BT-Drs. 14/9007 S. 47). Diese Klarstellung des Gesetzgebers wirkt nicht nur in die Zukunft; das zeigt sich schon an dem wiederholt angeführten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2002.

Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG dient also der Abschöpfung eines - zumindest potentiellen - Vorteils auf Seiten des Zuwendungsempfängers und dem Ausgleich des Nachteils auf Seiten des Zuwendungsgebers (vgl. BVerwGE 116, 332 ). Schon im Ansatz fehl geht daher die Auffassung des Klägers, der Beklagte müsse einen entsprechenden Zinsvorteil bzw. -ertrag beim Kläger behaupten und beweisen.

Der Beklagte hat von dem ihm eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Der angefochtene Bescheid erhält Ermessenserwägungen und stellt die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit heraus. Außergewöhnliche Umstände, die einen vollständigen oder teilweisen Verzicht auf die Forderung von Zinsen nach Art. 49a Abs. 4 BayVwVfG möglich erscheinen ließen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Nach § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO ist das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Die Vollstreckungsabwendungsbefugnis beruht auf § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 33.265,61 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3, § 47 Abs. 3 GKG).