Normenkette

VwVfG § 48

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Verpflichtet ein Zuwendungsbescheid seinen Adressaten zur bestimmungsgemäßen Weiterleitung der Zuwendung an einen Dritten und zur Beibringung einer entsprechenden Verpflichtungserklärung, so kann ein Rücknahmebescheid nach § 48 VwVfG gegen den Dritten als Begünstigten gerichtet werden.

Urteil des 3. Senats vom 26. August 1999 - BVerwG 3 C 17.98 -

Vorinstanz

I. VG Sigmaringen vom 22.11.1994 - Az.: VG 4 K 1050/92 - II. VGH Mannheim vom 10.12.1996 - Az.: VGH 10 S 6/96 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 3 C 17.98 VGH 10 S 6/96

Verkündet am 26. August 1999

Riebe Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. August 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn

für Recht erkannt:

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 10. Dezember 1996 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Rücknahme der Bewilligung eines staatlichen Zuschusses in Höhe von 2 Millionen DM und gegen die Rückforderung des ausgezahlten Betrages.

Der Konkursverwalter der U. GmbH, Rechtsanwalt Dr. G., gründete im Jahr 1984 die B. GmbH (B.) als Auffanggesellschaft mit einem Stammkapital von 1 Million DM, um die lebensfähigen Teile des Unternehmens weiterführen zu können. Bei anschließenden Übernahmeverhandlungen machte die K. GmbH (K.) den Erwerb der B. davon abhängig, daß deren Eigenkapital durch einen Staatszuschuß um 2 Millionen DM aufgestockt werde. Daraufhin bewilligte der Beklagte durch Bescheid des Wirtschaftsministers vom 26. April 1985 einen Zuschuß von 2 Millionen DM. Der Bescheid war gerichtet an Rechtsanwalt Dr. G. "in seiner Eigenschaft als alleiniger Gesellschafter der Firma B. GmbH". Zur Begründung hieß es, der Zuschuß solle dazu dienen, das Eigenkapital der B. zu erhöhen und dadurch eine Übernahme durch die K. zu erreichen. Die Auszahlung wurde u.a. von der Vorlage einer Verpflichtungserklärung der B. abhängig gemacht, daß sie bereit sei, die Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides als für sich verbindlich anzuerkennen. Ebenso müsse sich die Übernehmerin im Kaufvertrag über die Geschäftsanteile von B. einverstanden erklären, in die Pflichten aus dem Zuwendungsbescheid einzutreten. Der Bescheid enthält die Bestimmung, der Zuschuß sei zweckgebunden; er sei zur Finanzierung der Eigenkapitalerhöhung bei B. auf 3 Millionen DM zu verwenden.

Durch Vertrag vom 29. April 1985 trat Rechtsanwalt Dr. G. als Konkursverwalter den Anspruch auf den bewilligten Landeszuschuß an B. ab. Die Parteien waren sich einig, daß die Abtretung einen verlorenen Gesellschafterzuschuß des Konkursverwalters an B. darstellte, der bei dieser als Rücklage und damit als Eigenkapital auszuweisen war. Am 12. Juni 1985 wurde der Landeszuschuß unmittelbar an die B. ausbezahlt und von dieser bestimmungsgemäß verwendet.

Durch weitere Vereinbarung vom 29. April 1985 übernahm die K. zu einem Kaufpreis von 1 Million DM alle Geschäftsanteile der B. Im Anschluß hieran erfolgte die Verschmelzung beider Unternehmen, die nun gemeinsam als B. GmbH firmierten. Ende 1987 wurde die Gesellschaft durch die Klägerin übernommen, die im Dezember 1990 durch Umbenennung ihre jetzige Firmenbezeichnung erhielt.

Die EG-Kommission war über die Gewährung des Landeszuschusses nicht unterrichtet worden. Nach Durchführung eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens entschied sie am 17. November 1987, daß die Gewährung der Beihilfe gegen Gemeinschaftsrecht verstoße und der Zuschuß zurückzufordern sei. Die Entscheidung war an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet. Da zunächst keine Schritte zur Umsetzung dieser Entscheidung eingeleitet wurden, erhob die EG-Kommission Klage beim Europäischen Gerichtshof gegen die Bundesrepublik. Mit Urteil vom 20. September 1990 (- Rs. C-5/89 - EUGHE 1990, 3453) stellte der Gerichtshof fest, die Bundesrepublik Deutschland habe dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, daß sie der Entscheidung der Kommission über eine vom Beklagten gewährte Beihilfe an die B. GmbH nicht nachgekommen sei.

Daraufhin erließ der Beklagte am 28. Dezember 1990 einen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid an "Rechtsanwalt Dr. G. in seiner Eigenschaft als alleiniger Gesellschafter der Firma B. GmbH". Dieser wies in seinem Widerspruch darauf hin, daß er nur in seiner Eigenschaft als Konkursverwalter tätig geworden sei und dieses Amt durch die Aufhebung des Konkursverfahrens am 27. Oktober 1989 geendet habe; er sei daher der falsche Adressat für eine Rückforderung. Der Beklagte gab dem Widerspruch statt.

Am 10. Oktober 1991 erließ der Beklagte einen neuen Rücknahme- und Rückforderungsbescheid, der an die B. gerichtet war. Der Bescheid war darauf gestützt, die Zuschußgewährung sei wegen Verstoßes gegen die gemeinschaftsrechtlichen Beihilfebestimmungen rechtswidrig. Das Erfordernis, im Interesse der Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts die Wettbewerbsordnung wiederherzustellen, überwiege das Vertrauensschutzinteresse der Begünstigten.

Zur Begründung ihres Widerspruchs trug die Klägerin vor, ihr gegenüber könne der Bewilligungsbescheid nicht zurückgenommen werden, weil sie nicht Adressatin dieses Bescheides gewesen sei. Der Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 30. Juni 1992 zurück.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 22. November 1994 abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 10. Dezember 1996 zurückgewiesen. Er hat dazu ausgeführt, die Klägerin sei die richtige Adressatin des Rücknahmebescheides. Richtiger Adressat eines solchen Bescheides sei der nach dem jeweiligen materiellen Recht zur Zeit der Rücknahme Begünstigte. Die Klägerin sei unstreitig Rechtsnachfolgerin der B. Diese sei die materiell begünstigte Empfängerin der Zuwendung gewesen. Das ergebe sich aus der Auslegung des Zuwendungsbescheides unter Berücksichtigung des insoweit maßgeblichen "Empfängerhorizonts". Zwar sei der Zuwendungsbescheid seinem Rubrum nach an den Konkursverwalter "in seiner Eigenschaft als alleiniger Gesellschafter der Firma B." gerichtet gewesen. Nach dem Sinn und Zweck der Zuwendung habe aber eine Bezuschussung allein der B. erfolgen sollen. Das folge sowohl aus der ausdrücklichen Zweckbindung als auch aus den von B. und der übernehmenden K. verlangten Verpflichtungserklärungen. Der Konkursverwalter habe den Zuwendungsanspruch nur im Wege eines Durchgangserwerbs erlangt und ihn entsprechend dem erklärten Zweck der Zuwendung an die Auffanggesellschaft abgetreten. Auch die EG-Kommission und der Europäische Gerichtshof seien von der Begünstigung der B. ausgegangen.

Hiergegen hat die Klägerin die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Sie hält daran fest, sie sei nicht der richtige Adressat für eine Aufhebung des Bewilligungsbescheides, da dieser eindeutig an Dr. G. als Konkursverwalter der U. GmbH gerichtet gewesen sei. Eine Aufhebung der durch einen Bescheid begründeten Rechte könne nur in demselben Rechtsverhältnis erfolgen, in dem sie entstanden seien. Die Abtretung des Zuwendungsanspruchs lasse ebenso wie eine etwaige fremdnützige Verwendung der Zuwendungsmittel das durch Bescheid begründete Zuwendungsverhältnis unberührt. Die Zuwendung sei auch bewußt an die Konkursmasse erfolgt, weil der damalige Gesellschafter in den Stand habe gesetzt werden sollen, das Eigenkapital der B. zu erhöhen. Eine Abweichung vom Grundsatz, daß die Rücknahme gegenüber dem Adressaten des ursprünglichen Bescheides zu erfolgen habe, gebe es nur in den Fällen der Gesamtrechtsnachfolge sowie bei dinglichen Verwaltungsakten. Beides liege hier nicht vor.

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Er vertritt die Auffassung, die B. als Rechtsvorgängerin der Klägerin sei von Anfang an alleinige Adressatin des Zuwendungsbescheides gewesen, weil Dr. G. in seiner Eigenschaft als alleiniger Gesellschafter Organ dieser Gesellschaft gewesen sei; in dieser Funktion sei ihm der Zuschuß bewilligt worden, um ihn in die Gesellschaft einzubringen. Dazu sei nur er als Gesellschafter in der Lage gewesen. Außerdem müßten die Grundsätze, die für die Adressierung der Rücknahme sogenannter dinglicher Verwaltungsakte entwickelt worden seien, auf die Rücknahme "gesellschaftsbezogener" Verwaltungsakte entsprechend angewandt werden.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Erörterungsbedürftig ist insoweit allein die Frage, ob der Verwaltungsgerichtshof zu Recht die Klägerin als richtige Adressatin des Rücknahmebescheides angesehen hat. Das ist der Fall.

1) Grundlage des angefochtenen Bescheides ist § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch wenn er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Eine ausdrückliche Aussage darüber, wem gegenüber diese Rücknahme zu erfolgen hat, enthält die Vorschrift nicht. Im Regelfall ergeben sich daraus keine Probleme, weil sich der richtige Adressat ohne weiteres aus der Funktion der Rücknahmeentscheidung ergibt. Sie ist der Gegenakt zu dem aufzuhebenden Verwaltungsakt. Sie zielt auf die Beseitigung des durch diesen Verwaltungsakt begründeten Rechtsverhältnisses. Um dieses Ziel zu erreichen, muß sie sich an denjenigen richten, dem gegenüber das Rechtsverhältnis begründet worden ist. Im Regelfall ist dies der Adressat des ursprünglichen Verwaltungsakts. So hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einem Beschluß vom 29. September 1987 (- BVerwG 7 B 161.87 - NVwZ 1988, 151) ausgesprochen, es bedürfe keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, daß die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts nur dem Adressaten dieses begünstigenden Verwaltungsakts gegenüber verfügt werden könne (ebenso Kopp, VwVfG, 6. Auflage, § 48 Rn. 22 a).

Adressatin des Bewilligungsbescheides im vorstehend genannten Sinn war die B. GmbH als Rechtsvorgängerin der Klägerin nicht. Der Bescheid richtete sich an Rechtsanwalt Dr. G. Er enthielt zwar den Zusatz "als alleiniger Gesellschafter der B. GmbH". Dadurch wurde diese Gesellschaft aber nicht zur Adressatin. Die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung der Gesellschaft lag nach § 35 GmbHG ausschließlich beim Geschäftsführer. Dies war Dr. G. nicht; Geschäftsführer war nach dem Akteninhalt vielmehr ein Herr S.

Die Geschäftsanteile der B. GmbH gehörten zur Konkursmasse der U. GmbH. Wenn sich der Bescheid daher an Dr. G. als alleinigen Gesellschafter der B. GmbH richtet, so bedeutete dies, daß Dr. G. in seiner Eigenschaft als Konkursverwalter angesprochen wurde. Dies entsprach auch dem der Bewilligung zugrundeliegenden Antrag, den Dr. G. ausdrücklich "als Konkursverwalter" gestellt hatte, ebenso wie der erklärten Absicht des Beklagten. Dem Gesellschafter der B. GmbH sollten durch den staatlichen Zuschuß Mittel zur Verfügung gestellt werden, die dieser zur Erhöhung des Eigenkapitals in die Gesellschaft einzubringen hatte. Dabei herrschte ausweislich der Verwaltungsvorgänge zunächst die Vorstellung, der alleinige Gesellschafter solle eine Erhöhung des Stammkapitals nach § 55 GmbHG vornehmen. Dies wäre in der Tat nur durch einen Beschluß des alleinigen Gesellschafters verbunden mit der entsprechenden Einlage durch ihn möglich gewesen. Dementsprechend heißt es in einer Vorlage des Wirtschaftsministeriums für den Wirtschaftsausschuß, die Zuschußgewährung könne nur an Dr. G. als Konkursverwalter erfolgen. Im Zuwendungsbescheid ist dann zwar nicht von einer Erhöhung des Stammkapitals sondern des Eigenkapitals die Rede. Dementsprechend hat Dr. G. den Zuschuß nicht zu einer Erhöhung des Stammkapitals eingesetzt. Er hat ihn vielmehr als verlorenen Gesellschafterzuschuß in die Gesellschaft eingebracht. Einen solchen Zuschuß hätte das Land auch unmittelbar an die B. GmbH gewähren können. Das ist aber im Hinblick auf die - fehlerhafte - Fixierung auf § 55 GmbHG bewußt nicht geschehen. Der Beklagte hat Dr. G. eine Zuwendung bewilligt, damit dieser sie in die Gesellschaft einbringen konnte. Das Zuwendungsverhältnis ist daher gegenüber Dr. G. als Konkursverwalter begründet worden.

Zu Unrecht meint demgegenüber die Revisionserwiderung des Beklagten, der Konkursverwalter sei als alleiniger Gesellschafter und damit als Organ der B. GmbH angesprochen worden. Zwar ist die Gesellschafterversammlung ein Organ der GmbH. Die Zahlung verlorener Gesellschafterzuschüsse gehört aber nicht zu den organschaftlichen Aufgaben. Sie betrifft vielmehr den Gesellschafter als eigenständige Rechtsperson, die der GmbH gegenübersteht. Darüber hinaus hat die Gesellschafterversammlung keinerlei Recht, im Außenverhältnis Verbindlichkeiten der GmbH zu begründen. Auch deshalb könnte ein an die Gesellschafterversammlung gerichteter Bescheid keine Rechtswirkungen für und gegen die GmbH entfalten.

2) Außer Frage steht, daß an die Stelle des Adressaten des begünstigenden Verwaltungsakts gegebenenfalls dessen Gesamtrechtsnachfolger tritt. Da ein Erbe - oder ein anderer Gesamtrechtsnachfolger - in vollem Umfang in die Rechte und Pflichten des Erblassers - oder des sonstigen Rechtsvorgängers - eintritt, gilt dies auch für das durch Verwaltungsakt begründete Rechtsverhältnis und die damit unter Umständen verbundene Inanspruchnahme durch einen Rücknahmebescheid (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1982 - BVerwG 2 C 23.81 - ZBR 1983, 206, 207; Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage, § 17 Rn. 7 S. 332; Kopp a.a.O.). Das führt hier jedoch nicht weiter, weil die B. GmbH nicht Gesamtrechtsnachfolgerin des Konkursverwalters geworden ist.

3) Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung auf die Aussage gestützt, richtiger Adressat der Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes sei auch der nach dem jeweiligen materiellen Recht zur Zeit der Rücknahme Begünstigte. Es beruft sich dazu auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Widerruf der Anerkennung von Häusern und Wohnungen als steuerbegünstigt im Urteil vom 21. November 1986 (- BVerwG 8 C 71.84 - NJW 1987, 2598 f.). In dieser Entscheidung, die eine gefestigte Rechtsprechung fortsetzt (vgl. u.a. Urteil vom 2. März 1977 - BVerwG 8 C 36.76 - Buchholz 454.4 § 9 Nr. 7 II. WoBauG; Urteil vom 1. März 1978 - BVerwG 8 C 3.77 - Buchholz 454.4 § 83 II. WoBauG Nr. 11), hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ausgeführt, der Widerruf der Anerkennung sei entsprechend den allgemeinen Grundsätzen an denjenigen zu richten, der durch die rückgängig zu machende Anerkennung begünstigt sei. Dies sei zunächst der Bauherr. Er verliere allerdings seine Eigenschaft, richtiger Adressat der Wohnungsbauförderungsmaßnahmen zu sein, wenn der Wohnungsbau beendet sei und der Bauherr außerdem die "Sachherrschaft" über das Bauwerk eingebüßt habe. Begründet wird dies mit der Objektgebundenheit der Anerkennung.

Unmittelbar läßt sich diese Rechtsprechung nicht auf den hier zu entscheidenden Fall übertragen. Im Urteil vom 1. März 1978 (a.a.O.) heißt es etwa, der Anerkennungsbescheid begründe den Status einer steuerbegünstigten Wohnung. Wie bei anderen dinglichen Verwaltungsakten ist die verliehene Rechtsstellung mithin an das Objekt gebunden. Eine Übertragung des Eigentums am Objekt wirkt sich in einem solchen Falle auch auf die damit verbundene Rechtsstellung im Sinne einer Rechtsnachfolge aus. Demgegenüber kann aber die Bewilligung einer Zuwendung nicht in diesem Sinne als objektgebunden oder statusverändernd angesehen werden. Die Bewilligung verschafft dem Zuwendungsempfänger einen Rechtsanspruch auf Auszahlung der Zuwendung. Dabei mag ihm die Verpflichtung auferlegt werden, die Zuwendung in bestimmter Weise zu verwenden, beispielsweise eine bestimmte Anschaffung davon zu tätigen. Der anzuschaffende Gegenstand erhält dadurch aber keine besondere Rechtsqualität.

4) Obwohl hiernach keiner der beiden Ausnahmefälle vorliegt, in denen bislang die Möglichkeit der Inanspruchnahme eines anderen als des ursprünglichen Adressaten des aufzuhebenden Bescheides anerkannt ist, hat der Beklagte seinen Rücknahmebescheid zu Recht an die B. gerichtet. Dies folgt - wie das Berufungsgericht zutreffend erkannt hat - daraus, daß der Bewilligungsbescheid die B. GmbH in das durch ihn begründete Rechtsverhältnis einbezogen und sie rechtsverbindlich als Empfängerin einer "gestreckten" Zuwendung festgelegt hat. Sie ist damit Begünstigte dieses Bescheides im Sinne des § 48 VwVfG, an die sich eine Rücknahmeentscheidung richten kann (ebenso Sachs bei Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 48 Rn. 242). Das ergibt sich aus § 48 Abs. 2 VwVfG, der das Recht der Behörde zur Rücknahme in vielfacher Hinsicht von den Verhältnissen des "Begünstigten" abhängig macht. Bei der Gewährung von Vertrauensschutz kommt es ganz auf sein Verhalten und seine Kenntnisse an. Eine solche Regelung wäre nicht praktikabel, wenn sie nicht voraussetzte, daß der Begünstigte auch Beteiligter des Rücknahmerechtsverhältnisses ist.

Die Frage, wer Begünstigter in diesem Sinne ist, muß von der Rechtszuweisung durch den aufzuhebenden Verwaltungsakt ausgehen. Die bloße Weitergabe einer durch Verwaltungsakt gewährten Begünstigung an einen Dritten macht diesen nicht zum Begünstigten des ursprünglichen Bescheides. Ein zivilrechtlicher Akt des Adressaten des Verwaltungsakts kann einen Dritten nicht in ein Verwaltungsrechtsverhältnis einbeziehen. Unter diesem Gesichtspunkt könnte die Aussage des Berufungsgerichts, entscheidend sei, wem die Begünstigung nach materiellem Recht im Zeitpunkt der Rücknahme zustehe, mißverständlich sein. Besteht etwa eine Begünstigung in der Übertragung eines Gegenstandes und verkauft der Empfänger diesen an einen Dritten, so steht er diesem nach materiellem Recht zu. Gleichwohl ist er nicht Begünstigter der Zuwendung.

Ein begünstigender Verwaltungsakt kann aber über den eigentlichen Adressaten hinaus bereits einen Dritten in einer Weise einbeziehen, daß (auch) dieser als Begünstigter anzusehen ist. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn der unmittelbare Zuwendungsempfänger durch den Bescheid verpflichtet wird, die Zuwendung an einen Dritten weiterzugeben, und wenn die Gewährung von vornherein davon abhängig gemacht wird, daß der Dritte sich den Bedingungen des Bescheides unterwirft. Hierfür sprechen folgende Erwägungen:

Einerseits legt bereits der Bescheid selbst die Einbeziehung des Dritten in das Subventionsverhältnis fest. Es geht also nicht darum, einer gewillkürten Einzelrechtsnachfolge die Konsequenz des Übergangs öffentlich-rechtlicher Beziehungen aufzubürden. Vielmehr ist es der Inhalt des Bewilligungsbescheides, der materiellrechtlich diese Einbeziehung bewirkt.

Diese Sicht entspricht dem Regelungsgeflecht des § 48 Abs. 2 VwVfG. Ist der ursprüngliche Zuwendungsempfänger von vornherein nur als Durchgangsstation konzipiert, so würden anderenfalls die Regeln über die Gewährung von Vertrauensschutz leerlaufen. Einerseits könnte er sich immer darauf berufen, die Zuwendung weitergegeben zu haben und dazu sogar verpflichtet gewesen zu sein. Andererseits ist bei ihm ein eigenes Vertrauensschutzinteresse, das in eine Abwägung eingestellt werden könnte, gar nicht denkbar. Dagegen können bei dem "eigentlichen" Empfänger die genannten Regelungen sinnvoll zur Anwendung gebracht werden.

Geht man hiervon aus, so ist der im Zuwendungsbescheid bedachte Dritte, der durch die verlangte Abgabe einer Verpflichtungserklärung in den Bescheid einbezogen wird, im Sinne des § 48 VwVfG Begünstigter. Er kann dann auch Adressat eines Rücknahmebescheides sein.

So liegen die Dinge hier. Nach den mit Revisionsrügen nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war Dr. G. nach dem Inhalt des Bewilligungsbescheides nur Durchgangserwerber der gewährten Subvention. Es war verbindlich festgelegt, daß diese an die B. GmbH weitergegeben werden mußte. Durch das Verlangen einer Verpflichtungserklärung war die B. GmbH materiell und formell in das Subventionsverhältnis einbezogen. Damit konnte ihr bzw. ihrer Rechtsnachfolgerin gegenüber die Rücknahme der Bewilligung erfolgen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 2 Millionen DM festgesetzt.