Normenkette

BNatSchG § 14 Abs. 1 Nr. 3

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

1. Ist Prüfungsmaßstab für das Revisionsgericht eine Vorschrift des Bundesrahmenrechts, so beschränkt sich die Prüfung darauf, ob die Vorinstanz bei der Auslegung und Anwendung der entsprechenden landesrechtlichen Vorschrift die durch den Wortlaut der rahmenrechtlichen Vorgabe bestimmten Grenzen eingehalten hat.

2. § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG gebietet es nicht, daß landesrechtlich die Voraussetzungen für die Errichtung eines Nationalparks auch dann bejaht werden, wenn sich das fragliche Gebiet im Zeitpunkt seiner Unterschutzstellung in einem von Menschen mehr als nur wenig beeinflußten Zustand befindet.

Beschluß des 6. Senats vom 10. September 1999 - BVerwG 6 BN 1.99 -

I. OVG Lüneburg vom 22.02.1999 - Az.: OVG 3 K 2630/98 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

BVerwG 6 BN 1.99 OVG 3 K 2630/98

In der Normenkontrollsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 10. September 1999 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Niehues und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Graulich

beschlossen:

Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Februar 1999 wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

Gründe

Die allein auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen Erfolg. Der vorliegenden Rechtssache kommt keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne der vorgenannten Vorschrift zu.

Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine Frage des revisiblen Rechts von über den Einzelfall hinausreichender Tragweite aufwirft, die zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts der höchstrichterlichen Klärung bedarf (Beschluß vom 4. Januar 1991 - BVerwG 6 B 20.90 - NVwZ - RR 1991, 488). Daß diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind, läßt sich den gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO maßgeblichen Ausführungen in der Beschwerdebegründung nicht entnehmen.

1. Soweit es um die Auslegung und Anwendung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NdsNatSchG als solche geht, handelt es sich um keine Frage des revisiblen Rechts. Hieran ändert sich auch dadurch nichts, daß die vorgenannte landesrechtliche Bestimmung mit § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG nahezu wörtlich übereinstimmt. Denn Landesrecht wird auch dann nicht zu Bundesrecht, wenn es mit einer bundesrechtlichen Vorschrift wörtlich übereinstimmt oder zur Ausfüllung eines Rahmengesetzes des Bundes ergangen ist (Beschluß vom 13. November 1995 - BVerwG 4 B 236.95 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 5; Beschluß vom 12. März 1998 - BVerwG 6 B 10.98 - S. 3).

2. die Grundsatzrüge kann sich ferner nicht mit Erfolg auf § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG stützen.

a) Eine unmittelbare Überprüfung der streitigen Verordnung über den Nationalpark "Elbtalaue" vom 6. März 1998 (Nds.GVBl. S. 178) und damit auch des angefochtenen Urteils anhand von § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG durch das Revisionsgericht findet nicht statt. Denn diese Bestimmung gehört nicht zu denjenigen Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetztes, deren unmittelbare - bundesweite - Geltung der Bundesgesetzgeber nach § 4 Satz 3 BNatSchG angeordnet hat.

b) § 14 BNatSchG zählt vielmehr zu den "echten" Rahmenvorschriften im Sinne von § 4 Satz 1 BNatSchG, welche die Länder bei Erlaß bzw. Änderung der eigenen Naturschutzgesetze gemäß § 4 Satz 2 BNatSchG zu beachten haben. Solche mittelbaren Auswirkungen des Bundesrahmenrechts auf das Landesrecht unterliegen zwar der Beurteilung des Revisionsgerichts. So hat dieses zu überprüfen, ob der Landesgesetzgeber die rahmenrechtlichen Vorgaben eingehalten hat oder ob die Instanzgerichte das Landesrecht rahmenrechtskonform ausgelegt haben (vgl. Beschluß vom 13. Mai 1987 - BVerwG 7 B 72.87 - Buchholz 402.43 § 12 MRRG Nr. 1; Urteil vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - BVerwGE 85, 348, 354; Beschluß vom 18. Dezember 1995 - BVerwG 4 NB 8.95 - Buchholz 406.401 § 18 BNatSchG Nr. 4 S. 8). Hier hat jedoch das Oberverwaltungsgericht bei der Auslegung und Anwendung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NdsNatSchG den durch § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG vorgegebenen Rahmen nicht verletzt. Dies ist offensichtlich und bedarf nicht erst einer Klärung im Revisionsverfahren.

aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts spricht der Charakter einer Norm als Rahmenvorschrift im Zweifel dafür, daß sie auf eine Ausfüllung angelegt ist und daß die Gesetzgebungskompetenz der Länder dadurch nicht weiter eingeschränkt werden soll, als dies der Wortlaut der Rahmenvorschrift zwingend erfordert (Beschluß vom 21. Januar 1969 - 2 BvL 11/64 BVerfGE 25, 142, 152; Beschluß vom 10. April 1984 - 2 BvL 19/82 - BVerfGE 67, 1, 12; Beschluß vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85 - BVerfGE 80, 137, 158). Daß von dieser Auslegungsregel auch bei denjenigen Bestimmungen des Bundesnaturschutzgesetzes auszugehen ist, die nicht unmittelbar gelten, zeigt die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Nachdem die ursprüngliche Absicht der Bundesregierung, die Verabschiedung eines Bundesnaturschutzgesetzes mit der Schaffung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Naturschutzes zu schaffen (BTDrucks 7/886 S. 25), am Widerstand des Bundesrates gescheitert war (BTDrucks 7/3879 S. 16), hat der Bundestagsausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in seinem Bericht zu der Gesetz gewordenen Fassung hervorgehoben, daß der Entwurf im Hinblick auf die Rahmenkompetenz des Bundes nach Art. 75 Nr. 3 GG größtenteils nur Rahmenvorschriften vorsehe und deren Ausfüllung den Ländern überlasse, wodurch diese die Möglichkeit erhielten, bei der Anpassung des Landesrechts ihren Besonderheiten durch entsprechende Vorschriften Rechnung zu tragen (BTDrucks 7/5171 S. 4 § 4; BTDrucks 7/5251 S. 6 § 4).

Die vom Bundesverfassungsgericht bereits zur alten Fassung des Art. 75 GG entwickelte Auslegungsregel beansprucht erst recht und vermehrt Geltung, nachdem die Vorschrift durch Gesetz vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) neu gefaßt worden ist. Namentlich Art. 75 Abs. 2 GG, wonach Rahmenvorschriften nur in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelungen enthalten dürfen, gibt den Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers wider, im Bereich der Rahmengesetzgebung den legislatorischen Gestaltungsspielraum der Länder deutlich zu stärken (vgl. die Nachzeichnung des Gesetzgebungsverfahrens bei von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Grundgesetz, Bd. 8, 3. Aufl. 1996, Art. 75 Rn. 43 ff.) Zwar behält vor Inkrafttreten jener Verfassungsänderung erlassenes Bundesrahmenrecht, welches im Widerspruch zu Art. 75 Abs. 2 GG steht, gemäß der in Art. 125 a Abs. 2 Satz 3 GG getroffenen Übergangsregelung Bestand. Dessen ungeachtet trägt jedoch die Annahme, Bundesrahmenrecht sei auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber angelegt, dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers nach Stärkung der Länderkompetenzen Rechnung.

Die Ausfüllungsbedürftigkeit der hier in Rede stehenden Vorschrift des § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG muß unabhängig davon bewertet werden, daß die vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte landesrechtliche Vorschrift - § 25 Abs. 1 Nr. 3 NdSNatSchG - nahezu wortgleich ist. Für die Reichweite des Gesetzgebungsbefehls des Bundes, auf die es für die Überprüfung durch das Revisionsgericht ankommt, ist es ohne Belang, ob der Landesgesetzgeber die fragliche Norm des Bundesrahmenrechts durch eine eigenständige Formulierung konkretisiert oder ob er den Wortlaut der Bundesnorm lediglich wiederholt und die Konkretisierung den zuständigen Landesbehörden und letzlich den Gerichten des Landes überläßt. Hier wie dort geht es darum, ob die Vorgabe des Bundesrahmenrechts eingehalten oder überschritten wurde.

§ 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG ist auf Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber angelegt. Die dort normierte Voraussetzung für die Errichtung eines Nationalparks, wonach das zu schützende Gebiet "sich in einem von Menschen wenig beeinflußten Zustand befinden" muß, ist offen für die Konkretisierung durch den Landesgesetzgeber. Dies bestätigen die Erörterungen des Tatbestandes sowohl durch das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Urteil als auch durch den Antragsgegner in der Beschwerdebegründung. Die auf Seite 6 f. der Beschwerdebegründung angeführten Bestimmungen anderer Bundesländer belegen zudem, daß diese sich als befugt ansehen, den rahmenrechtlich vorgegebenen Tatbestand im Sinne einer Präzisierung zu konkretisieren. Die rahmenrechtliche Bestimmung des § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG enthält somit - anders ein den Ländern unmittelbar geltende Vorschrift - keine Vorgabe, die auf einheitliche Auslegung und Anwendung in den Bundesländern bis ins Detail hinein ausgerichtet ist. § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG eröffnete den Ländern vielmehr einen Spielraum, den sie ohne Verletzung des Art. 31 GG ausfüllen können. Dieser Umstand ist vom Revisionsgericht zu beachten, wenn es um die Auslegung und Anwendung der § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG entsprechenden landesrechtlichen Norm durch die Gerichte des Landes geht. Diesen steht dabei ebenso ein Spielraum zu, wie ihn der Landesgesetzgeber bei der Ausfüllung des § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG hat. Das Revisionsgericht prüft lediglich, ob die Vorinstanz den Rahmen eingehalten hat, der durch den Wortlaut der bundesrahmenrechtlichen Vorgabe markiert ist.

bb) Das Oberverwaltungsgericht hat hier bei der Auslegung und Anwendung des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NdsNatSchG die durch § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG gesetzten rahmenrechtlichen Grenzen offensichtlich eingehalten. Es hat maßgeblich darauf abgestellt, ob der Zustand des Gebiets im Zeitpunkt seiner Unterschutzstellung von Menschen lediglich wenig verändert worden ist (S. 19 des UA). Für die Beurteilung hat es sowohl quantitative als auch qualitative Kriterien als beachtlich angesehen (UA S. 21). Diesen mit der rahmenrechtlichen Vorgabe fraglos übereinstimmenden Ansatz hat es bei der Anwendung auf den hier zu entscheidenden Fall nicht aus dem Auge verloren. Es hat sich nicht darauf beschränkt, die von Menschen mehr als nur wenig beeinflußten Teilflächen des für den Nationalpark vorgesehenen Gebiets prozentual zu erfassen (Grünland, Ackerland, Wälder und Gehölze, Gewässer), sondern es hat die von Menschenhand vorgenommenen Veränderungen des ursprünglichen Zustandes jeweils in qualitativer Hinsicht dargestellt und bewertet (S. 24 ff. des UA). Ob § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG es gebietet, aus vortechnischer Zeit stammenden menschlichen Einfluß zu vernachlässigen (vgl. Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, § 14 BNatSchG Rn. 14; Schmidt-Räntsch in: Gassner u.a., BNatSchG, 1996, § 14 Rn. 8), kann auf sich beruhen. Denn das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, daß die die Elbtalaue prägenden Maßnahmen bis in die jüngste Zeit hinein fortgesetzt oder ständig ergänzt worden seien (S. 28 des UA).

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß die in der Kommentarliteratur vertretene Auffassung, zum Nationalpark dürften auch vom Menschen mehr als nur wenig geprägte Gebiete erklärt werden, sofern die Unterschutzstellung dazu dienen solle, die menschliche Prägung rückgängig zu machen, mit dem Wortlaut von § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG nicht vereinbar ist. Folglich kann keine Rede davon sein, daß Bundesrahmenrecht die vom Oberverwaltungsgericht abgelehnte Auffassung in für alle Länder verbindlicher Weise gebietet. Entsprechendes gilt für die vom Oberverwaltungsgericht ebenfalls abgelehnte Auffassung, wonach die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 3 NdsNatSchG ebenfalls erfült seien, wenn ungewöhnlich große Flächen vielfältige und naturnahe Biotope und Lebensformen noch weitgehend aufwiesen. Gegen die rahmenrechtliche Verbindlichkeit dieser Auffasung spricht nicht nur der Wortlaut des § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, sondern auch die - bereits vom Oberverwaltungsgericht zu § 25 Abs. 1 Nrn. 2 u. 3 NdsNatSchG angestellte - rechtssystematische Überlegung, wonach die in § 14 Abs. 1 Nrn. 2 u. 3 BNatSchG normierten Voraussetzungen für die Errichtung eines Nationalparks jeweils eigenständige Bedeutung haben.

Daß der Bundesgesetzgeber im Sinne der vorstehend wiedergegebenen - über den Wortlaut von § 14 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG hinausgehenden - Auffassungen die Länder binden wollte, kann nicht daraus hergeleitet werden, daß § 14 BNatSchG auf eine von der Internatinalen Naturschutzunion (IUCN) empfohlene Definition zurückgeht, welche die Errichtung eines Nationalparks unter großzügigeren Voraussetzungen zu gestatten scheint (vgl. Kolodziejcok/Recken a.a.O., Rn. 4). Bereits das Oberverwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, daß der Bundesgesetzgeber dieser Empfehlung nur "im wesentlichen" gefolgt ist (BTDrucks 7/3879 S. 24 zu § 12). Abgesehen davon hat die IUCN ihre eigene Definition des Nationalparks aus dem Jahre 1969 später in relativ flexibler Weise erläutert (Kolodziejzok/Recken a.a.O., Rn. 6), womit die Annahme dafür entfällt, der Bundesgesetzgeber habe die Länder auf die exakte Einhaltung jener Definition verpflichten wollen.

Gegen die vom Oberverwaltungsgericht vertretene Auffassung kann unter dem Gesichtspunkt des Bundesrahmenrechts nicht angeführt werden, seine restriktive Auslegung lasse die in § 14 BNatSchG vorgesehene Errichtung von Nationalparks praktisch leerlaufen. Bereits der Bundesrat hatte zur Begründung der von ihm vorgeschlagenen, bis heute weitgehend unverändert geltenden Fassung der Vorschrift festgestellt, im Bundesgebiet erfüllten nur wenige Landschaftsräume die Voraussetzungen für einen Nationalpark (BTDrucks 7/3879 S. 24 zu § 12). Diese Einschätzung wird in der Kommentarliteratur geteilt (Schmidt-Räntsch a.a.O., Rn. 2). Ebenso hat es die Landesregierung bereits bei Einbringung ihres Entwurfs eines niedersächsischen Naturschutzgesetzes als zweifelhalft bezeichnet, ob die hier in Rede stehenden Voraussetzungen für die Errichtung eines Nationalparks in Niedersachsen - außer in Teilen des Wattenmeeres - überhaupt erfüllt werden könnten (LTDrucks 9/150 S. 60). Immerhin ist der Nationalpark "Niedersächsisches Wattenmeer" inzwischen Realität geworden, wie der Darstellung im angefochtenen Urteil zu entnehmen ist; alle dagegen gerichteten Normenkontrollanträge hat das Oberverwaltungsgericht abgelehnt (S. 22 des UA). § 14 BNatSchG läuft nicht leer, wenn der aus einem weiträumigen Land wie den USA stammende Nationalparkgedanke in einem dicht besiedelten Land wie der Bundesrepublik Deutschland immerhin an einigen Stellen verwirklicht werden kann.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 GKG.