Normenkette

GG Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG Art. 101 GG Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG Art. 109 Abs. 3 VwGO § 40 Abs. 1 VwGO § 42 Abs. 2 VwGO § 43 Abs. 1 VwGO § 43 Abs. 2 Satz 1 GVG § 17 a Abs. 5 LV Art. 97 Abs. 1 LV Art. 97 Abs. 3 a. F. LKrO § 3 Abs. 1 LKrO § 3 Abs. 3 GO § 4 Abs. 1 GFG 1995 § 21 BbgWG § 124 Abs. 1 Nr. 3 BbgWG § 124 Abs. 2 BbgWG § 154 Abs. 2

Vorinstanz

VG Potsdam; 12.06.2001; 3 K 2328/96

Leitsatz

§ 3 Abs. 1 der Landkreisordnung für das Land Brandenburg begründet keinen über die im jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetz bereitgestellten Mittel hinausgehenden Anspruch gegen das Land auf Erstattung aller Kosten im Sinne einer "Spitzabrechnung" für die Wahrnehmung übertragener Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung.

OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR DAS LAND BRANDENBURG

Tenor

Tenor

1 A 707/01

verkündet am 19. Mai 2004

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

wegen Kommunalrechts (Kostenerstattung für übertragene Aufgaben);

hier: Berufung

hat der 1. Senat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Mai 2004 durch

den Präsidenten des ..., den Richter am ..., den Richter am ..., den ehrenamtlichen Richter ... und die ehrenamtliche Richterin ...

für Recht erkannt:

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 12. Juni 2001 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Frage, ob dem Kläger ein über die im Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 bereitgestellten Mittel hinausgehender Anspruch auf Erstattung aller Personal- und Sachkosten zusteht, die ihm durch die Wahrnehmung der übertragenden Aufgaben der unteren Wasserbehörde im Jahr 1995 entstanden sind.

Die Landkreise und kreisfreien Städte im Land Brandenburg sind durch § 124 Abs. 1 Nr. 3 des Brandenburgischen Wassergesetzes (BbgWG) vom 13. Juli 1994 (GVBl. I S. 302) zu unteren Wasserbehörden bestimmt worden. Die neue wasserbehördliche Zuständigkeitsregelung trat gemäß § 154 Abs. 2 BbgWG zum 1. Januar 1995 in Kraft; im Übrigen trat das Gesetz am 16. Juli 1994 in Kraft. Die Landkreise und kreisfreien Städte nehmen die zuvor vom Landesumweltamt erledigten Aufgaben nach § 124 Abs. 2 BbgWG als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung wahr.

In der Kabinettvorlage des (damaligen) Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung vom 31. Januar 1994 zum Entwurf des Brandenburgischen Wassergesetzes wurde zu den Kosten der Aufgabenübertragung ausgeführt, dass an die Landkreise und kreisfreien Städte 60 Mitarbeiter des Landes abgegeben werden könnten; insoweit könne von 2,7 Mio. DM Personal- und 0,6 Mio. DM Sachkosten pro Jahr ausgegangen werden. Zur Wahrnehmung der Aufgaben seien jedoch weitere acht Stellen pro Landkreis bzw. kreisfreier Stadt notwendig. Die zu erstattenden Kosten für dieses Personal betrügen 8,0 Mio. DM, die Sachmittelkosten 1,4 Mio. DM.

In der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. Februar 1994 hieß es zu den Kosten der Aufgabenübertragung im Hinblick auf § 3 der Landkreisordnung für das Land Brandenburg (LKrO), wonach das Land alle Kosten zu erstatten hat, die u.a. durch die Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung auf die Landkreise verursacht werden, dass zunächst 60 Mitarbeiter des Landes an die Landkreise und kreisfreien Städte abgegeben würden. Dies ergebe im Durchschnitt drei Stellen je Landkreis oder kreisfreier Stadt. Die Personalkosten beliefen sich damit insgesamt auf 2,7 Mio. DM, die Sachkosten auf 0,6 Mio. DM jährlich (Drs. 1/2769, S. 45). Ferner wurde in dem Gesetzentwurf ausgeführt, dass die unteren Wasserbehörden durch die Verlagerung des wasserbehördlichen Personals des Landesumweltamtes und die Inanspruchnahme vorhandenen Personals aus den bisherigen Kreisumweltämtern generell kostenneutral errichtet würden. Neben den zu erstattenden Personal- und Sachmittelkosten seien Einnahmen durch ein erhöhtes Gebührenaufkommen zu erzielen, dessen Höhe sich noch nicht abschätzen lasse (Drs. 1/2769, S. 5).

Im Zuge der Aufstellung des Entwurfs für das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 vertrat das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung die Auffassung, dass den Landkreisen und kreisfreien Städten durch die Übertragung der Aufgaben der unteren Wasserbehörde ein durchschnittlicher Personalbedarf von 8,2 Stellen pro Behörde, insgesamt von 147 Stellen, erwachse. Bei durchschnittlichen Kosten von 57.000,- DM je Stelle ergäben sich 8.379.000,- DM Personalkosten und 1.250.000,- DM Sachkosten. Hinzu kämen Kosten i. H. v. rund 2 Mio. DM für die Beauftragung Dritter mit Gutachten und Analysen. Diese Kostenberechnung stützte sich, wie das Ministerium u. a. in einem Schreiben vom 19. Oktober 1994 an das Ministerium des Innern näher erläuterte, auf die Annahme, dass sich bei dem Landesumweltamt die im Jahr 1993 angefallenen 23.400 Vorgänge 1995 auf voraussichtlich 36.800 Eingänge erhöhen würden und die Zahl der pro Mitarbeiter im Jahr bearbeiteten Vorgänge von 350 auf 250 absinken werde. Demgegenüber ging das Ministerium der Finanzen, wie es u. a. in einem Schreiben vom 8. November 1994 an das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung ausführte, davon aus, dass die Zahl der Vorgänge pro Jahr lediglich um 20 % auf 28.000 Vorgänge im Jahr 1995 anwachsen werde und angesichts der Vorteile der Dezentralisierung nicht davon auszugehen sei, dass die Zahl der pro Mitarbeiter im Jahr bearbeiteten Fälle absinken werde. Die Personalkosten für somit erforderliche 80 Stellen beliefen sich bei 57.000,- DM pro Mitarbeiter und Jahr auf insgesamt 4,6 Mio. DM zuzüglich eines 15 %igen Sachkostenanteils von 700.000,- DM sowie Kosten für die gutachterliche Beauftragung Dritter i. H. v. 1,5 Mio. DM. Zur Deckung der Gesamtkosten von danach 6,8 Mio. DM würden 4.018.000 DM Personal- und Sachkosten für 60 vom Landesumweltamt an die Kreise abgegebene Mitarbeiter sowie die verbleibenden 2,8 Mio. DM durch Gebühreneinnahmen gedeckt, die das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung unberücksichtigt gelassen habe.

Unter dem 22. Dezember 1994 teilte der Präsident des Landesumweltamtes dem Kläger Art und Umfang des zu übergebenden beweglichen Vermögens mit und listete im Einzelnen die von der unteren Wasserbehörde ab dem 1. Januar 1995 wahrzunehmenden Aufgaben auf. Zur Personalüberleitung führte er aus, dass nach dem Entwurf des Gemeindefinanzierungsgesetzes für jeweils vier vom Landesumweltamt übergeleitete Mitarbeiter sowie für zwei weitere Stellen Haushaltsmittel ausgewiesen seien; daneben könne durch zu erwartende Gebühreneinnahmen nach vorsichtigen Schätzungen etwa jeweils eine Stelle finanziert werden, so dass sich insgesamt eine Ausstattung mit sieben Stellen ergebe.

Im Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Brandenburg an die Gemeinden und Landkreise im Haushaltsjahr 1995 (Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 - GFG 1995) vom 30. März 1995 (GVBl. I S. 65) wurde den Gemeinden durch § 21 Abs. 2 für die Kosten der übertragenen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz ein Betrag von 5.318.000DM zur Verfügung gestellt. Zur Erläuterung heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs, dass sich der Betrag aus Personalkosten i. H. v. 5.918.000 DM, Sachkosten i. H. v. 700.000 DM und Kosten für Gutachten i. H. v. 1.500.000 DM abzüglich Gebühreneinnahmen der Kommunen i. H. v. 2.800.000 DM errechne (Drs. 2/201, S. 45).

Mit Schreiben vom 27. März 1995 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass als Erstattung für Personal- und Sachkosten für übertragene Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz für das Jahr 1995 ein Betrag von 406.300 DM bereitgestellt werde.

Der Kläger hat am 7. Juni 1996 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und zunächst angekündigt, die Feststellung zu beantragen, dass die dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 zugrunde liegende Kostenschätzung des Beklagten nicht alle Kosten erfasse, die ihm durch die Übertragung der Aufgaben einer unteren Wasserbehörde entstünden, und daher gegen § 3 Abs. 1 LKrO verstoße. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Dem stehe § 43 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nicht entgegen. Die Regelung wolle insbesondere eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Frist und Vorverfahren verhindern. Ein solcher Fall könne hier ausgeschlossen werden, da anstelle der Feststellungsklage nur eine allgemeine Leistungsklage in Betracht komme. Ein Vorgehen im Wege der Feststellungsklage erscheine auch mit Blick auf den eigentlichen Streitgegenstand sachnäher. Die Feststellungsklage komme als eher abstrahiert und zukunftsbezogen dem Anliegen des Klägers näher als ein auf Zahlung gerichteter Leistungsantrag. Die Durchsetzung des Kostenerstattungsanspruchs sei zwangsläufige Folge der Streitentscheidung über die Feststellungsklage, mache aber den eigentlichen Kern der Auseinandersetzung nicht aus. Dieser werde vielmehr durch die Frage nach der inhaltlichen Reichweite des § 3 Abs. 1 LKrO bestimmt und gehe damit über den Jahreszeitraum 1995 hinaus. Anderenfalls sei er gehalten, jährlich erneut eine allgemeine Leistungsklage zu erheben. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse liege ebenfalls vor. Wegen des Grundsatzes der Gesamtdeckung für den Verwaltungs- wie Vermögenshaushalt berühre der Umfang der Kostenerstattung für übertragene Aufgaben auch den Bereich der kommunalen Selbstverwaltung, der bei unzureichender Kostendeckung für die staatliche Verwaltungstätigkeit im Zweifel eingeschränkt werden müsse. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage könne im Übrigen nicht entgegengehalten werden, dass sie mit Blick auf die Regelung in § 3 Abs. 3 LKrO und das dort angesprochene Gemeindefinanzierungsgesetz letztlich auf ein gesetzgeberisches Tätigwerden ziele und insoweit als Normerlassklage unzulässig sei. Es gehe nicht um ein Tätigwerden des Gesetzgebers ausschließlich im öffentlichen Interesse; der Rechtssetzungsauftrag resultiere aus dem subjektiv-öffentlichen Recht des Klägers auf Kostenerstattung.

Die Klage sei auch begründet. Aus § 3 Abs. 1 LKrO ergebe sich ein Anspruch auf vollen Kostenersatz. Dies zeige bereits der Wortlaut der Norm. Eine Erstattung aller Kosten schließe eine Schätzung oder Pauschalierung aus. Der Landesgesetzgeber habe sich mit der Finanzierungsregelung in § 3 Abs. 1 LKrO deutlich von den Kostenregelungen in den Kommunalgesetzen anderer Länder abgesetzt. Während insoweit verbreitet für die Kreise im Falle der Wahrnehmung fremder Aufgaben lediglich eine Garantie angemessener, aufgabenadäquater Finanzausstattung verbürgt werde, sei der Gesetzgeber in Brandenburg über diese Mindestgarantie hinausgegangen und habe Form und Höhe der Kostendeckung zwingend vorgeschrieben. Insoweit komme es nicht darauf an, ob verfassungsrechtliche Vorgaben hier eine exakt bezifferte Kostenerstattung erforderten; der Gesetzgeber habe sich in Ausfüllung des Verfassung- und Regelungsauftrages aus Art. 97 Abs. 3 der Landesverfassung in der bis zur Änderung durch Gesetz vom 7. April 1999 (GVBl. I S. 98) maßgeblichen Fassung - Art. 97 Abs. 3 LV a. F. - für eine Vollkostenerstattungsgarantie entschieden. Dies bestätige sich auch bei einem Vergleich mit der Regelung des § 3 Abs. 2 LKrO, der im Falle der Umwandlung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben zu Pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten das Land lediglich zu einem angemessenen Kostenausgleich verpflichte. Der gesetzgeberische Wille zu einer vollen Kostenerstattung für übertragene Aufgaben sei ferner in den parlamentarischen Beratungen zu der entsprechenden Regelung deutlich geworden. Dort werde ausdrücklich hervorgehoben, dass mit der letzthin Gesetz gewordenen Fassung die Kostenregelung durch das Land präziser als in der Fassung des Regierungsentwurfs ausgestaltet werden sollte; ferner werde dort ausdrücklich die vollständige Kostenerstattung durch das Land bei der Übertragung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung angesprochen.

Soweit es um die Aufgaben der unteren Wasserbehörden gehe, sei das beklagte Land der Verpflichtung aus § 3 Abs. 1 LKrO bislang nicht gerecht geworden. Weder das in § 3 Abs. 3 LKrO als gesetzliches Finanzierungsinstrument vorgesehene Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 noch die späteren Gesetze sähen Beträge vor, die zu einem vollen Kostenausgleich führten. Im Jahr 1995 stünden den Sach- und Personalausgaben des Klägers i. H. v. 889.580 DM für 11 Beschäftigte der unteren Wasserbehörde Einnahmen aus den Landeszuweisungen, den Verwaltungsgebühren und Buß- und Zwangsgeldern i. H. v. 431.192 DM gegenüber; es verbleibe ein ungedeckter Betrag von 458.388 DM. Er selbst habe keine Möglichkeit, die ihm durch die Aufgaben der unteren Wasserbehörden erwachsenden Sach- und Personalkosten weiter zu reduzieren. Zum einen biete das Landesumweltamt keine effektive fachtechnische Unterstützung. Zum anderen sei die untere Wasserbehörde bereits effektiv und kostensparend organisiert. Der Kläger verweist in diesem Zusammenhang auf ein Gutachten der WIBERA Wirtschaftsberatung AG zur Organisation und Wirtschaftlichkeit seines Umweltamtes vom Januar 1997. Aus diesem Gutachten ergebe sich, so der Kläger, dass die Aufbau- wie Ablauforganisation bereits optimal sei und nach Einschätzung der Gutachter eine Stellenausweisung von 13 Stellen rechtfertige. Landesweit sei 1995 für die Aufgaben der unteren Wasserbehörden bei den Landkreisen im Verwaltungshaushalt eine erhebliche Kostenunterdeckung zu verzeichnen. Dies zeige, dass die tatsächlichen finanziellen Auswirkungen der Aufgabenübertragung vom Gesetzgeber nicht ernsthaft und vollständig ermittelt worden seien. Die im Entwurf zum Wassergesetz genannten 2,7 Mio. DM Personalkosten beträfen allein die an die Landkreise und kreisfreien Städte abgegebenen 60 Stellen des Landesumweltamtes, ohne dass eine Kostenermittlung anhand der tatsächlich anfallenden Aufgaben vorgenommen worden sei. Für eine ungenügende Schätzung spreche schon, dass seinerzeit sogar das Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung in dem Schreiben vom 19. Oktober 1994 an das Ministerium des Innern ausgeführt habe, dass die abzugebenden 60 Stellen selbst bei einer weiterhin zentralen Wahrnehmung der anfallenden Aufgaben durch das Landesumweltamt nicht ausreichen würden.

Dem Anspruch auf volle Kostenerstattung aus § 3 Abs. 1 LKrO könne nicht entgegengehalten werden, dass eine Abrechnung "bis zum letzten Pfennig" nicht praktikabel sei. In der Verwaltungspraxis sei es ohne weiteres möglich, den Anspruch auf volle Kostenerstattung auch tatsächlich umzusetzen. So sehe etwa die Verordnung über die Kostenerstattung für Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung im Bereich der Sozialhilfe laufende Abschlagzahlungen und eine genaue Abrechnung nach Ablauf des Haushaltsjahres vor. Eine ähnliche Handhabung sei auch hier möglich. Selbst wenn aber dem beklagten Land eine Pauschalierungsbefugnis zustehen würde, so hätte es jedenfalls gegen seine Verpflichtung zur ordnungsgemäßen und vollständigen Kostenschätzung verstoßen. Insoweit erlaube § 3 Abs. 3 LKrO auch aus verfassungsrechtlichen Gründen keine Schätzung "ins Blaue hinein". Dem in Art. 97 Abs. 3 LV a. F. angelegten verfassungsrechtlichen Schutzgedanken könne nur durch eine zwar schätzungsweise, aber am tatsächlichen Aufgabenumfang orientierte Kostenermittlung Rechnung getragen werden. Der Schriftwechsel der beteiligten Ressorts der Landesregierung im Zuge der Aufstellung des Entwurfs zum Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 zeige, dass eine nachvollziehbare Aufgaben- und Kostenermittlung nicht stattgefunden habe. Der letztlich Gesetz gewordene Erstattungsbetrag sei lediglich ein politischer Kompromiss.

Der Kläger hat, nachdem er schriftsätzlich für den Fall der Unzulässigkeit seines Feststellungsbegehrens zunächst eine Umstellung des Klageantrages auf eine Verurteilung des Beklagten zur Zahlung der sich nach seinen Angaben für das Jahr 1995 ergebenden Fehlbeträge angekündigt hatte, nach Erörterung des Klagebegehrens in der mündlichen Verhandlung beantragt,

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger alle Personal- und Sachkosten zu erstatten, die dieser 1995 für die Wahrnehmung der Aufgaben als untere Wasserbehörde aufgewandt hat.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Dem Feststellungsbegehren stehe der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Der Kläger könne seine Rechte im Wege der Leistungsklage geltend machen. Der Sache nach laufe das Begehren auf die Behauptung hinaus, dass das Gemeindefinanzierungsgesetz und der dort vorgesehene Erstattungsbetrag falsch seien. Für eine solche Feststellung sei das Verwaltungsgericht nicht zuständig. Darüber hinaus sei die Klage unbegründet. Dem Kläger stehe keine über die mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 gewährten Beträge hinausgehende Kostenerstattung für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Wasserbehörde zu. Die Kosten für diese übertragene Aufgabe seien im Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 geschätzt worden. Insoweit seien die Sach- und Personalkosten ausgehend vom bisherigen Personaleinsatz und den Erfahrungen des Landesumweltamtes ermittelt worden. Dabei habe sich ein gewisser Unsicherheitsfaktor dadurch ergeben, dass im Brandenburgischen Wassergesetz auch neue Aufgaben ausgewiesen worden seien, zu denen angesichts der kurzen Zeit der Wahrnehmung im Landesumweltamt nur geringe Erfahrungen vorgelegen hätten. Ferner sei zu berücksichtigen gewesen, dass nur ein Teil der neuen Aufgaben sofort in vollem Umfang von den Landkreisen und kreisfreien Städten als unteren Wasserbehörden wahrzunehmen gewesen seien, weil zahlreiche Aufgaben erst einer verordnungsrechtlichen Grundlage bedurft hätten. Der Gesetzgeber habe mit dem Betrag von 5.318.000 DM die Personal- und Sachkosten für 80 Stellen bereitgestellt und damit eine gegenüber dem mit insoweit seinerzeit 54 Mitarbeitern ausgestatteten Landesumweltamt bereits um 48 % höhere Personalausstattung sichergestellt. Durch die in der Begründung des Gesetzentwurfs angesprochene Aufteilung des Gesamtbetrages ergebe sich keine haushaltsmäßige Verbindlichkeit. Die Landkreise und kreisfreien Städte seien hinsichtlich der Verwendung des Gesamtbetrages und seiner Aufteilung frei. Auch die in den Zuweisungsschreiben vorgenommene Aufteilung von Personal- und Sachkosten habe nur nachrichtlichen Charakter. Soweit in der Begründung eine Pauschale von 1,5 Mio. DM für Gutachten ausgewiesen worden sei, müsse außerdem berücksichtigt werden, dass diese Aufgabe mangels entsprechender Rechtsverordnung zunächst unverändert vom Labor des Landesumweltamtes wahrgenommen worden sei, wodurch den Landkreisen und kreisfreien Städten 1995 entsprechende Aufwendungen erspart geblieben seien. Dieser Betrag habe zur Deckung eventueller zusätzlicher Personalkosten genutzt werden können. Bei der Verteilung des Gesamtbetrages auf die einzelnen Landkreise und kreisfreien Städte sei der Beklagte von der Bevölkerungsdichte und dem Durchschnitt der im Landesumweltamt bis 1994 jährlich tatsächlich angefallenen Vorgänge ausgegangen. In den Jahren 1995 und 1996 habe zusätzlich die unterschiedliche Übernahmebereitschaft bei der Überleitung des Personals berücksichtigt werden müssen. Insgesamt habe sich hieraus für den Kläger ein Finanzierungsanteil von 7,64 % ergeben. Soweit der Kläger mehr Personal einsetze als vom Land finanziert werde, rechtfertige dies noch keine Erhöhung der Kostenerstattung. Die Verpflichtung aus § 3 Abs. 1 LKrO beziehe sich nicht auf alle tatsächlich angefallenen, sondern nur auf die durch die Übertragung unmittelbar verursachten und auch notwendigen Kosten. Dabei seien die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Der Kläger habe auf eigenes Risiko zusätzliches Personal eingesetzt, obwohl dessen Finanzierung von Anfang an nicht gesichert gewesen sei. Soweit der Kläger ein Gutachten zur Organisation seines Umweltamtes vorgelegt habe, lasse dies den Schluss zu, dass der Personalbestand als optimal bewertet werde. Es sei indes nur Aufgabe des Landes, den zur Aufgabenerfüllung notwendigen Personalbestand zu bezahlen. Eine vom Beklagten im Jahr 1997 durchgeführte Fragebogenerhebung bei den unteren Wasserbehörden zur Aufgabenentwicklung und den tatsächlichen Kosten seit dem Inkrafttreten der Aufgabenübertragung habe die Richtigkeit der dem Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 zugrunde gelegten Schätzung bestätigt. Nach dem Ergebnis der Erhebung seien die im Jahr 1995 von den 18 unteren Wasserbehörden bearbeiteten Vorgänge gegenüber den 1994 im Landesumweltamt mit nur 54 Mitarbeitern bearbeiteten Vorgängen um 2,1 % zurückgegangen. Die Erhebung habe ferner ergeben, dass der Kläger Personal einsetze, das bei Anlegung durchschnittlicher Bearbeitungsleistungen nicht gerechtfertigt sei.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12. Juni 2001 ergangenem Urteil stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das Begehren sei als Feststellungsklage zulässig. Es liege hinsichtlich der Kostenerstattungspflicht aus § 3 Abs. 1 LKrO ein Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten vor, dessen Bestehen Gegenstand einer Feststellungsklage sein könne. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus dem geltend gemachten Erstattungsanspruch. Der Klage stehe der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage nicht entgegen, weil dieser nur das Unterlaufen der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregelungen betreffe. Im Übrigen sei eine Feststellungsklage dort nicht subsidiär, wo sie effektiveren Rechtsschutz gewähre, weil die eigentlich streitigen Fragen am besten durch Feststellungsurteil geklärt werden könnten. Hier habe die erstrebte Feststellung für das Jahr 1995 Folgewirkungen für den Umfang der weiteren Erstattungsleistungen. Im Falle der Erhebung einer Leistungsklage würde der Umfang der Erstattungspflicht demgegenüber nur als Vorfrage geklärt werden. Die Klage sei auch begründet. Der Kläger habe aus § 3 Abs. 1 LKrO einen Anspruch auf Erstattung aller Personal- und Sachkosten, die 1995 für die Wahrnehmung der Aufgaben als untere Wasserbehörde aufgewandt worden seien. Die Vorschrift sehe einen vollen Kostenausgleich im Sinne eines strikten Konnexitätsprinzips vor und könne nicht nur als bloßer Gesetzgebungsauftrag zur Schaffung einer gesetzlichen Erstattungsgrundlage verstanden werden. Während Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV a. F. im Sinne eines relativen Konnexitätsprinzips lediglich einen angemessenen Kostenersatz für die Kommunen vorgesehen habe, gehe § 3 Abs. 1 LKrO über die damaligen verfassungsrechtlichen Vorgaben hinaus. Eine volle Kostenerstattung bedeute eine spitze Abrechnung anhand der individuellen Kosten jedes Landkreises und nicht lediglich einen pauschalierenden Ausgleich anhand einer durchschnittlichen, wirtschaftlich und sparsam arbeitenden Kommune. Dies folge bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift, wonach alle Kosten zu erstatten seien. Es werde ferner durch einen Vergleich mit § 3 Abs. 2 LKrO bestätigt, der lediglich für die dort genannten Fälle einen angemessenen Kostenausgleich vorsehe. Diese Auslegung werde durch das damalige Gesetzgebungsverfahren, insbesondere durch eine Protokollnotiz des Ausschusses für Inneres zu der wesensgleichen Vorschrift des § 4 der Gemeindeordnung für das Land Brandenburg (GO) bestätigt. Der Landesgesetzgeber habe danach bewusst einen vollen Kostenersatz vorgeschrieben. Die Landesverfassung begrenze die finanzielle Leistungspflicht des Landes lediglich nach unten. Dass eine solche weitergehende Kostenerstattungsregelung auch gerade im Sinne des brandenburgischen Verfassungsgesetzgebers sei, zeige die 1999 erfolgte Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV a. F. hin zu einer Regelung der vollständigen Kostenerstattung. Der Anspruch aus § 3 Abs. 1 LKrO werde nicht durch § 3 Abs. 3 LKrO begrenzt. Vielmehr regele § 3 Abs. 3 LKrO als Verfahrensvorschrift die Art und Weise der erstmaligen Ermittlung der Erstattungsbeträge und ihre Fortschreibung. Diese Auslegung werde durch den Wortlaut von § 21 GFG 1995 bestätigt, wonach die dort benannten Mittel "zunächst" zur Verfügung gestellt würden und § 3 LRrO und § 4 GO ausdrücklich unberührt blieben. Der Gesetzgeber des Gemeindefinanzierungsgesetzes sei folglich selbst davon ausgegangen, dass die "zunächst" zur Verfügung gestellten Mittel möglicherweise nicht ausreichen würden, um die tatsächlich aufgewandten Kosten zu decken.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts macht der Beklagte im Wesentlichen geltend: Schon der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet, weil als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers lediglich Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV a. F. in Betracht komme. Die Normenkontrolle gegen förmliche Gesetze und die Klage auf Erlass eines förmliches Gesetzes seien verfassungsrechtliche Streitigkeiten. Jedenfalls sei eine auf den Erlass eines förmlichen Gesetzes gerichtete Feststellungsklage nach § 43 VwGO unstatthaft. Ferner stehe der Feststellungsklage der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Sie biete entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gegenüber einer allgemeinen Leistungsklage keinen effektiveren Rechtsschutz. Eine stattgebende Entscheidung entfalte keine Folgewirkung für spätere Jahre. Es reiche insoweit für die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens nicht aus, dass im konkreten Fall keine Verfahrensregelungen für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage unterlaufen würden; vielmehr komme es auch darauf an, ob sich die Gerichte gegebenenfalls unter einem anderen Aspekt ein zweites Mal mit der Streitsache befassen müssten. Damit sei hier insbesondere dann zu rechnen, wenn man entgegen dem Verwaltungsgericht nicht auf die jeweils tatsächlich aufgewandten Kosten abstelle, sondern einen normativ-wertenden Kostenbegriff zugrunde lege.

Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Die Funktion des § 21 GFG 1995 bestehe darin, die erstattbaren Kosten abschließend zu ermitteln und verbindlich festzulegen. Dies sei vor dem Hintergrund des § 3 Abs. 3 LKrO Aufgabe des ausschließlich an die Verfassung gebundenen Gesetzgebers. § 97 Abs. 3 LV a. F. habe nur ein relatives Konnexitätsprinzip aufgestellt. Der Gesetzgeber des Gemeindefinanzierungsgesetzes sei durch § 3 Abs. 1 LKrO nicht gebunden; auch gebe § 3 Abs. 3 LKrO nicht lediglich den Modus der Ausgabenermittlung vor. Vielmehr bestätige § 3 Abs. 3 LKrO die Zuständigkeit des späteren Gemeindefinanzierungsgesetzgebers und konkretisiere insoweit § 3 Abs. 1 LKrO. Die vom Verwaltungsgericht aus § 3 Abs. 1 LKrO abgeleitete Nachschusspflicht für den Fall, dass die durch das Gemeindefinanzierungsgesetz zur Verfügung gestellten Mittel zur Kostendeckung nicht ausreichten, berücksichtige nicht, dass es sich bei dem Gemeindefinanzierungsgesetz nicht um ein Haushaltsgesetz handele, sondern um ein Rechte und Pflichten begründendes Gesetz im formellen und materiellen Sinne, das ranggleich mit der Landkreisordnung sei und als späteres und spezielleres Gesetz zeitlich vorhergehende Regelungen ersetze. Hätte der Gesetzgeber ein Verfahren der Vorfinanzierung durch das Gemeindefinanzierungsgesetz und einer anschließenden exakten Abrechnung nach Ablauf des Haushaltsjahres normieren wollen, so hätte dies im Gesetzestext seinen Niederschlag finden müssen. Vielmehr sei durch § 3 Abs. 3 LKrO der Modus der fortlaufenden Bereitstellung der Mittel abschließend geregelt. Die Annahme einer Nachschusspflicht im Sinne der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung würde zu Haushaltsüberschreitungen führen und finanzverfassungsrechtliche Grundsätze infrage stellen. Anspruchsgrundlage für die Erstattung der durch die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Wasserbehörde entstandenen Kosten sei deshalb lediglich das Gemeindefinanzierungsgesetz. Zwar sei der Gesetzgeber mit der Regelung des § 3 Abs. 1 LKrO und dem dort normierten strikten Konnexitätsprinzip über die seinerzeit maßgebliche verfassungsrechtliche Erstattungsregelung hinausgegangen. Dies ändere indes aufgrund der lex-posterior-Regel nichts daran, dass allein § 21 GFG 1995 hier als Anspruchsgrundlage herangezogen werden könne. Soweit dort die Mittel "zunächst" zur Verfügung gestellt würden und § 3 LKrO sowie § 4 GO unberührt blieben, habe der Gesetzgeber damit lediglich zum Ausdruck gebracht, sich im Rahmen der Vorgaben des § 3 Abs. 1 LKrO zu halten und für weitere, in § 21 Abs. 2 GFG 1995 nicht genannte übertragene Aufgaben keine Regelung treffen zu wollen. Dies zeige auch der Fortfall der entsprechenden Formulierungen im Gemeindefinanzierungsgesetz 2002/2003 und die entsprechende Gesetzesbegründung. Soweit ein Landkreis den jährlich festgesetzten Betrag für zu niedrig halte, könne er dagegen nicht auf dem Verwaltungsrechtswege, sondern nur mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde vorgehen.

Selbst wenn aber § 3 Abs. 1 LKrO als selbständige Anspruchsgrundlage infrage kommen sollte, entspreche der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Kostenbegriff nicht dem Gesetz. Die Vorschrift sehe keine spitze Abrechnung der tatsächlich entstandenen Kosten vor, sondern enthalte einen normativ-wertenden Kostenbegriff. Die Einschätzung der aufzuwendenden sachlichen und personellen Mittel für die Wahrnehmung von Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung durch die Kommunen liege beim Staat. Er dürfe die Kosten i. S. d. § 3 Abs. 1 LKrO aufgrund prognostizierender Entscheidung unter Beachtung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit pauschalieren. Hierfür sprachen auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Selbst das mit der Verfassungsänderung von 1999 eingeführte strikte Konnexitätsprinzip zwinge nicht zu einer genauen Abrechnung, sondern erlaube eine Pauschalierung. Insoweit könne die Verfassungsänderung nicht zu der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung des § 3 Abs. 1 LKrO beitragen. Auch nach der Verfassungsänderung habe ein System beibehalten werden sollen, das für die Kommunen Anreize zu einem wirtschaftlichen Arbeiten schaffe.

Der Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 12. Juni 2001 die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, dass das Verwaltungsgericht zutreffend von der Zulässigkeit der Feststellungsklage ausgegangen sei. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs werde nach § 173 VwGO i. V. m. § 17 a Abs. 5 Gerichtsverfassungsgesetz (GVG) von dem Oberverwaltungsgericht nicht geprüft, sei im Übrigen aber für die vorliegende Streitigkeit gegeben. Ihm gehe es weder um eine Änderung des § 21 GFG 1995 noch um dessen Prüfung als förmliches Gesetz oder den Erlass eines förmlichen Gesetzes. Er wolle allein festgestellt wissen, dass ihm nach § 3 Abs. 1 LKrO alle im Jahre 1995 durch die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben der unteren Wasserbehörde entstandenen Kosten vom beklagten Land zu erstatten seien. Insoweit ziele die Klage insbesondere nicht auf die Feststellung eines Normerlassanspruches in Gestalt eines förmlichen Gesetzes. Das Verwaltungsgericht sei ferner zutreffend davon ausgegangen, dass der Grundsatz der Subsidiarität nicht entgegenstehe. Die Feststellungsklage führe nicht zu einer Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden besonderen Sachurteilsvoraussetzungen. Die zwischen den Parteien streitige Frage nach Umfang und Reichweite der Kostenerstattungsverpflichtung aus § 3 Abs. 1 LKrO könne sachgerecht durch Feststellungsurteil geklärt werden. Im Falle eines Obsiegens beschränke sich die Umsetzung des Anspruchs in den Folgejahren auf einen bloßen Nachweis der entstandenen Kosten. Es spreche nichts dafür, dass hieraus weitere gerichtlich zu klärende Streitfragen erwachsen würden.

Das Verwaltungsgericht habe die begehrte Feststellung zu Recht getroffen. Der Anspruch auf volle Kostenerstattung aus § 3 Abs. 1 LKrO werde nicht durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 verdrängt, dem nach § 3 Abs. 3 LKrO nur die Funktion zukomme, die Benennung und Fortschreibung der Mittelerstattung darzustellen und auszuweisen. § 3 Abs. 1 LKrO enthalte eine über die seinerzeit geltende Regelung des Art. 97 Abs. 3 LV a. F. hinausgehende Verpflichtung. Eben weil bis zur Verfassungsänderung im Jahre 1999 das strikte Konnexitätsprinzip nur einfach-rechtlich verwirklicht gewesen sei, habe er - der Kläger - sein Kostenerstattungsbegehren ausschließlich auf § 3 Abs. 1 LKrO gestützt und nicht im Wege einer kommunalen Verfassungsbeschwerde die unzureichende Kostenerstattung durch das beklagte Land gerügt. Durch die Verfassungsänderung des Jahres 1999 und die Einführung des strikten Konnexitätsprinzips in Art. 97 Abs. 3 LV sei das Verfassungsrecht mit dem einfachen Recht in Deckung gebracht worden. Anders als Art. 97 Abs. 3 LV, der auch eine pauschalierende Kostenerstattung zulasse, eröffne § 3 Abs. 1 LKrO insoweit keinen Gestaltungsspielraum. Dies zeige schon der Wortlaut, der keinen Kostenausgleich, sondern eine Erstattung vorsehe. Hierunter sei nach allgemeinem Begriffsverständnis das tatsächlich Ersparte bzw. der tatsächliche Aufwand zu verstehen. Insoweit bedeute das einfache Gesetz eine finanzielle Besserstellung auch gegenüber der Neufassung des Art. 97 Abs. 3 LV. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass das spätere Gemeindefinanzierungsgesetz die Regelung in § 3 Abs. 1 LKrO verdränge. Die lex-posterior-Regel setze voraus, dass derselbe Sachverhalt von mehreren zu verschiedenen Zeiten in Kraft getretenen Normen erfasst werde, deren Anwendung zu unterschiedlichen Ergebnissen führe. Ein solcher Fall sei hier nicht gegeben. § 3 Abs. 1 LKrO und § 21 GFG 1995 regelten nicht denselben Sachverhalt. § 3 Abs. 1 LKrO beinhalte mit der Erstattung aller Kosten ein striktes Konnexitätsprinzip, während die jeweiligen Regelungen des Gemeindefinanzierungsgesetzes nichts über das Verhältnis zwischen Aufgabe und Kostentragung aussagen würden. Die Aufgabe des Gemeindefinanzierungsgesetzes bestehe lediglich darin, die Höhe des Ausgleichs festzusetzen, ohne hierbei abschließende und anspruchsbegrenzende Wirkung zu entfalten. Eine Derogationswirkung des jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetzes gegenüber § 3 Abs. 1 LKrO ließe sich ferner nicht mit Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Norm in Einklang bringen. Dass die Mittel nach § 21 Abs. 1 GFG 1995 lediglich "zunächst" zur Verfügung gestellt würden und außerdem die Bestimmungen der § 3 LKrO und § 4 GO unberührt blieben, zeige deutlich, dass der Gemeindefinanzierungsgesetzgeber davon ausgegangen sei, dass die zur Verfügung gestellten Mittel gegebenenfalls nicht ausreichen würden. In diesem Fall seien im Nachhinein die tatsächlich entstandenen Kosten nach § 3 Abs. 1 LKrO zu erstatten. Es ergebe sich hiernach ein Finanzierungssystem, wonach das Land zunächst die durch die Übertragung neuer Aufgaben entstehenden Kosten zu prognostizieren habe, die Landkreise jedoch im Nachhinein berechtigt seien, die tatsächlich entstandenen Kosten zurückzuverlangen. Das beklagte Land habe es in der Hand, ein "Auseinanderlaufen" zwischen der Anspruchssituation nach § 3 Abs. 1 LKrO und den Kostenansätzen im Gemeindefinanzierungsgesetz durch eine insoweit sorgfältige Prognose zu verhindern. Verfehle der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße Prognoseentscheidung im Gemeindefinanzierungsgesetz, gewährleiste § 3 Abs. 1 LKrO auf der Ebene des einfachen Rechts die Sicherung der strikten Konnexität und diene der Korrektur einer fehlerhaften Schätzung. Daraus folge freilich keine unbegrenzte Erstattungspflicht. Die Landkreise könnten nur Ersatz jener Aufwendungen verlangen, die sich als Ergebnis sachgerechter Aufgabenwahrnehmung darstellten. § 3 Abs. 1 LKrO sei keine Norm, die die Erstattung von Kosten durch behördliche Fehlorganisation und ineffektive Verwaltungsstrukturen ermögliche. Hiervon könne aber im Falle des Klägers keine Rede sein. Trotz wirtschaftlicher und sparsamer Organisation der unteren Wasserbehörde reichten die zur Verfügung gestellten Mittel des Landes nicht zur Kostendeckung aus.

Selbst wenn eine Pauschalierung im Rahmen des § 3 Abs. 1 LKrO zulässig sein sollte, müsse dieser eine fundierte Prognose über die durch die Aufgabenübertragung bei den Kommunen verursachten notwendigen Kosten zugrunde liegen. Dabei sei ebenso wie bei der Kostenermittlung nach Art. 97 Abs. 3 LV eine gründliche gesetzgeberische Befassung mit den tatsächlichen Grundlagen der Prognoseentscheidung unter Ausschöpfung der zugänglichen Erkenntnisquellen erforderlich. Der Gesetzgeber müsse realistisch einschätzen, ob und inwieweit die Gemeinden und Gemeindeverbände rechtlich und wirtschaftlich im Stande seien, die bei der Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben entstehenden Kosten durch eigenverantwortliches Handeln zu beeinflussen. Dies sei hier nicht beachtet worden. Insoweit habe das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 zur Verfügung gestellten Mittel in nicht nachvollziehbarer Weise benannt worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung des Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Feststellungsklage ist zwar zulässig (dazu I.), aber unbegründet (dazu II.).

I.

Die Feststellungsklage ist zulässig.

1. Der Verwaltungsrechtsweg ist entgegen der Auffassung des Beklagten gemäß § 40 Abs. 1 VwGO für die vorliegende Streitigkeit eröffnet. Zwar wird von dem Oberverwaltungsgericht gemäß § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 17 a Abs. 5 GVG im Berufungsverfahren grundsätzlich nicht überprüft, ob der beschrittene Rechtsweg, wie hier vom Verwaltungsgericht ohne weiteres angenommen, eröffnet ist. Allerdings finden die §§ 17 bis 17 b GVG insgesamt nur im Verhältnis der Fachgerichtsbarkeiten untereinander Anwendung, weil nur insoweit Verweisungen an ein zuständiges Gericht eines anderen Rechtswegs nach § 17 a Abs. 2 Satz 1 GVG möglich sind. Hier steht hingegen die Frage im Raum, ob der Rechtsstreit eine verfassungsrechtliche Streitigkeit betrifft, weil er - wie der Beklagte meint - der Sache nach auf eine mit der Kommunalverfassungsbeschwerde zu verfolgende Überprüfung des § 21 GFG 1995 bzw. eine Normerlassklage hinauslaufe. Die Verfassungsgerichtsbarkeit eröffnet - wie auch § 90 Abs. 2 BVerfGG (Rechtswegerschöpfung) zeigt - keinen Rechtsweg, auf bzw. an den verwiesen werden könnte (BayVGH, Beschluss vom 13. Februar 1991 - 4 CE 91.404 -, NVwZ 1991, 699, 700; Ehlers in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO Bd. I, Stand September 2003, § 41, Vorb. § 17 GVG, Rdn. 25; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 41 Rdn. 2). Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs in Abgrenzung zu einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit ist deshalb ungeachtet der (stillschweigenden) erstinstanzlichen Bejahung des Rechtswegs im Rechtsmittelverfahren durch den Senat zu prüfen (vgl. BayVGH, a. a. O.).

Die Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind gegeben. Insbesondere liegt entgegen der Auffassung des Beklagten keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor. Das durch den Antrag und die Klagebegründung zum Ausdruck kommende Begehren des Klägers zielt nicht auf eine prinzipale Überprüfung des § 21 GFG 1995 oder den Erlass eines die dortige Kostenerstattung ergänzenden bzw. erhöhenden Gesetzes (Normerlassklage), sondern auf die Feststellung eines auf § 3 Abs. 1 LKrO gestützten Zahlungsanspruchs gegen den Beklagten. Dem Kläger geht es ausweislich des Klageantrags und dessen Begründung um die Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet ist, ihm über die durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 erfolgte Kostenerstattung hinaus alle tatsächlich entstandenen Personal- und Sachkosten für die Wahrnehmung der Aufgaben als untere Wasserbehörde zu erstatten. Er sieht in § 3 Abs. 1 LKrO eine neben die Kostenerstattung durch die Gemeindefinanzierungsgesetze tretende Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Erstattungsanspruch gegen den Beklagten (gerichtet auf Zahlung eines bestimmten Geldbetrages), der zum Tragen kommen soll, wenn und soweit der vom Landesgesetzgeber durch das jeweilige Gemeindefinanzierungsgesetz bestimmte Erstattungsbetrag hinter den im Landkreis tatsächlich aufgewandten Kosten für die übertragene Aufgabe zurückbleibt. Der Kläger geht insoweit von einem Erstattungssystem aus, dem zufolge durch die Gemeindefinanzierungsgesetze zunächst pauschal Mittel für übertragene Aufgaben bereitgestellt und im Nachhinein über § 3 Abs. 1 LKrO die ggf. noch nicht gedeckten Kosten bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen im Sinne einer "Spitzabrechnung" beglichen werden.

Ein hierauf gerichtetes Feststellungsbegehren läuft entgegen der Auffassung des Beklagten nicht auf eine prinzipale Überprüfung des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1995 bzw. eine Normerlassklage hinaus, wofür in der Tat, soweit es ein förmliches Gesetz betrifft, der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet wäre (vgl. zur Normerlassklage BVerwG, Urteil vom 3. November 1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355, 358; Urteil vom 15. Januar 1987 - 3 C 19.85 -, BVerwGE 75, 330, 334), und die deshalb auch nicht zulässiger Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage sein könnte (vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, Bd. I, Stand Januar 2003, § 43 Rdn. 57 und § 42 Rdn. 46; Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rdn. 8a). Der erstinstanzlich zur Entscheidung gestellte und im Berufungsverfahren weiter verfolgte Feststellungsantrag und dessen Begründung zielen vielmehr auf die Feststellung eines unmittelbaren Leistungsanspruchs aus der einfach-gesetzlichen Vorschrift des § 3 Abs. 1 LKrO, den der Kläger erstinstanzlich bereits vorsorglich für den Fall der Unzulässigkeit der Feststellungsklage als Leistungsantrag angekündigt hatte. Die begehrte Feststellung eines solchen Anspruch betrifft keine verfassungsrechtliche Streitigkeit, auch wenn sie neben anderem auch verfassungsrechtliche Aspekte berührt.

2. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist gegeben.

Unter einem solchen Rechtsverhältnis sind die sich aus einer Rechtsnorm ergebenden rechtlichen Beziehungen zwischen (natürlichen und juristischen) Personen zu verstehen, kraft deren eine der beteiligten Personen "etwas Bestimmtes tun muß, kann oder darf oder nicht 201 tun braucht" (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1984 -3 C 68.82 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 123, S. 28, 33; Urteil vom 8. Dezember 1995 - 8 C 37.93 -, BVerwGE 100, 83, 90). Die Rechtsbeziehungen müssen entweder durch die Norm selbst oder vermittels eines dem öffentlichen Recht zuzuordnenden Rechtsgeschäfts konkretisiert sein (vgl. Urteil vom 10. Mai 1984, a. a. O., S. 33).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Zwischen den Beteiligten besteht Uneinigkeit darüber, ob § 3 Abs. 1 LKrO dem Kläger für das Jahr 1995 einen die Kostenerstattung nach dem Gemeindefinanzierungsgesetz ergänzenden Erstattungsanspruch bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen für die Wahrnehmung übertragener Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung vermittelt. Der Streit dreht sich hiernach im Schwerpunkt nicht um die konkrete Höhe von Erstattungsbeträgen, sondern um die vorrangige Frage, ob überhaupt aus § 3 Abs. 1 LKrO eine weitergehende Verpflichtung des Beklagten erwächst oder ob ein solcher Anspruch ausgeschlossen ist. Damit ist ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis gegeben, dessen Feststellung mit einer Klage nach § 43 Abs. 1 VwGO verfolgt werden kann und das mit dem erstinstanzlich zur Entscheidung gestellten, im Berufungsverfahren weiterverfolgten Klageantrag noch hinreichend genau bestimmt ist.

3. Der Kläger ist ferner klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. zur Klagebefugnis bei Feststellungsklagen BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356, 360; Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276, 279, m. w. Nachw.). Er macht geltend, aus § 3 Abs. 1 LKrO einen Leistungsanspruch gegen das beklagte Land auf Zahlung bislang nicht erstatteter Aufwendungen zu haben. Die Vorschrift beinhaltet nach dem Verständnis des Klägers in den dort geregelten Fällen ein subjektiv-öffentliches Recht auf vollen Kostenausgleich. Das Bestehen eines solchen, erstinstanzlich immerhin bejahten Anspruchs erscheint zumindest nicht eindeutig und von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. § 3 Abs. 1 LKrO vermittelt dem Kläger deshalb die notwendige Klagebefugnis.

Soweit der Kläger daneben schriftsätzlich und auch in seiner in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zu Protokoll gegebenen Erklärung sein verfassungsrechtlich abgesichertes Recht auf kommunale Selbstverwaltung (hier: der Gemeindeverbände) aus Art. 97 Abs. 1 Satz 1 LV hervorhebt, ergibt sich hieraus hingegen keine Klagebefugnis. Der verfassungsrechtliche Schutz der kommunalen Selbstverwaltung erstreckt sich zwar auch auf einen bestimmten Schutz vor den Kosten, die den Kommunen durch die Übertragung von Aufgaben durch das Land entstehen. Art. 97 Abs. 3 Satz 1 LV in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 20. August 1992 (GVBl. I S. 298) sieht insoweit allerdings (nur) vor, dass das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch Gesetz verpflichten kann, Angelegenheiten des Landes wahrzunehmen, wenn gleichzeitig Festlegungen über die Deckung der Kosten getroffen werden. Diese Regelung schreibt, wie das Landesverfassungsgericht in der sog. ...-Entscheidung klargestellt hat, gerade keine vollständige Erstattung der bei den Kommunen für die Durchführung übertragener Aufgaben anfallenden Kosten durch das Land vor (strikte Konnexität), sondern verpflichtet das Land lediglich zu einer anteiligen Deckung (relative Konnexität), wobei der restliche Anteil auf die Kommunen entfällt (LVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1997 - VfGBbg 47/96 -, LVerfGE 7, 144, 162; s. auch Urteil vom 16. September 1999 - VfGBbg 28/98 -, LVerfGE 10, 237, 256). Eine jedenfalls anteilige Deckung der Kosten ist hier, was auch der Kläger nicht in Abrede stellt, durch die für 1995 bereitgestellten Mittel erfolgt. Für die geltend gemachte weitergehende Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung aller Kosten bis zur Höhe der tatsächlichen Aufwendungen bietet Art. 97 Abs. 3 LV a. F. angesichts der eindeutigen verfassungsgerichtlichen Judikatur von vornherein keine geeignete rechtliche Grundlage. Dies räumt im Übrigen auch der Kläger selbst jedenfalls der Sache nach ein, indem er an anderer Stelle ausführt, aus eben diesem Grund keine Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 erhoben zu haben, sondern sein Begehren im Wege einer verwaltungsgerichtlichen Streitigkeit über § 3 Abs. 1 LKrO verfolgt.

Aus Art. 97 Abs. 3 LV in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Brandenburg und des Verfassungsgerichtsgesetzes Brandenburg vom 7. April 1999 (GVBl. I S. 98), der eine weitergehende Kostenerstattungspflicht des Landes bei der Übertragung von Aufgaben bestimmt (vgl. dazu LVerfG, Urteil vom 14. Februar 2002 - VfGBbg 17/01 -, LKV 2002, 323 ff.; Henneke, LKV 2002, 297 ff), kann der Kläger ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten, weil die Neuregelung nur für zeitlich nach ihrem Inkrafttreten erfolgende Aufgabenübertragungen gilt, nicht aber für bereits übertragene Aufgaben (vgl. Art. 3 Abs. 2 des vorgenannten Gesetzes).

4. Die Regelung des § 43 Abs. 2 Abs. 1 VwGO, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage nicht entgegen. Die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage greift bei Klagen gegen den Staat nur dort ein, wo andernfalls die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden besonderen Vorschriften über Fristen und Vorverfahren unterlaufen würden (s. etwa BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 C 30.01 -, Buchholz 239.2 § 9 SVG Nr. 2, S. 1, 2 f.; Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ 2002, 1505, 1506; Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356, 360; s. ferner Urteil des erkennenden Gerichts vom 12. August 1999 - 4 A 132/97 -, veröffentlicht in juris). Ein solches Unterlaufen der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden besonderen Sachurteilsvoraussetzungen droht hier nicht, weil anstelle der erhobenen Feststellungsklage allein eine Leistungsklage auf Zahlung des von dem Kläger geltend gemachten Differenzbetrages in Betracht käme, aber keine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage.

Soweit der Beklagte unter Hinweis auf Stimmen im Schrifttum (vgl. nur Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rdn. 28 m. w. Nachw.) auch Feststellungsklagen gegen den Staat nicht schon dann für zulässig erachtet, wenn keine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Vorschriften über Fristen und Vorverfahren droht, sondern (zusätzlich) für erforderlich hält, dass auf diese Weise effektiverer Rechtsschutz gewährt werde und weitere gerichtliche Auseinandersetzungen vermieden würden, kommt es hierauf nach der vorgenannten ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, von der abzuweichen der Senat keinen Anlass sieht, nicht an. Vielmehr ist § 43 Abs. 2 VwGO seinem Zweck entsprechend einschränkend auszulegen (BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, a. a. O.) mit der praktischen Konsequenz, dass ein mit der allgemeinen Leistungsklage verfolgbarer Anspruch gegen den Staat regelmäßig anstelle einer Leistungsklage zulässigerweise auch im Wege der Klage auf Feststellung des Anspruchs des Klägers bzw. der Verpflichtung des Staates verfolgt werden kann (vgl. Urteil des erkennenden Gerichts vom 12. August 1999, a. a. O.).

II.

Die Klage ist unbegründet. Die begehrte Feststellung kann von Rechts wegen nicht getroffen werden. Der Beklagte ist nach der insoweit allein als Anspruchsgrundlage in Betracht kommenden Vorschrift des § 3 Abs. 1 LKrO nicht verpflichtet, dem Kläger alle Personal- und Sachkosten zu erstatten, die dieser 1995 für die Wahrnehmung der Aufgaben als untere Wasserbehörde aufgewandt hat. Einer solchen Verpflichtung des Beklagten steht entgegen, dass das durch § 3 LKrO in Verbindung mit § 21 GFG 1995 normierte System der Erstattung von Kosten für die Wahrnehmung übertragener Aufgaben eine neben das Gemeindefinanzierungsgesetz tretende unmittelbare Zahlungspflicht des Beklagten nicht vorsieht (dazu I.). Außerdem verpflichtet § 3 Abs. 1 LKrO entgegen der Auffassung des Klägers auch materiell nicht zu einer Erstattung aller tatsächlich aufgewandten Kosten im Sinne einer "Spitzabrechnung" (dazu 2.). Das Verfassungsrecht gebietet kein anderes Ergebnis (dazu 3.).

1. Nach § 3 Abs. 1 LKrO hat das Land, wenn es den Landkreisen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung oder Auftragsangelegenheiten überträgt, alle Kosten zu erstatten, die durch die Übertragung verursacht werden. Die durch das Land zu erstattenden Mittel sind nach § 3 Abs. 3 LKrO erstmalig in der Begründung des Gesetzes oder der sonstigen landesrechtlichen Bestimmung, welche die Aufgaben übertragen, schätzungsweise zu benennen und im Gemeindefinanzierungsgesetz jährlich bereitzustellen und fortzuschreiben. Im Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 werden in § 21 Abs. 1 für die Erstattung von Kosten, die den Gemeinden, Ämtern und Landkreisen aus der Übertragung von Aufgaben aufgrund von Landesvorschriften nach Absatz 2 der Vorschrift entstehen, zunächst 96.026.000 DM zur Verfügung gestellt, wobei nach § 21 Abs. 1 Satz 2 GFG 1995 u. a. § 3 LKrO unberührt bleibt. Von dem Gesamtbetrag entfallen nach § 21 Abs. 2 GFG 1995 5.318.000 DM auf Kosten für die übertragenen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz vom 13. Juli 1994.

Ein solches gesetzliches Erstattungssystem lässt für eine Erstattung, die nicht im Wege der Bereitstellung von Mitteln im Gemeindefinanzierungsgesetz erfolgt, sondern im Wege einer zusätzlichen unmittelbaren Zahlung, zu der der Kläger den Beklagten verpflichtet sieht, keinen Raum. Dies folgt aus § 3 Abs. 3 LKrO. Unabhängig von dem Umfang der durch § 3 Abs. 1 LKrO normierten Erstattungspflicht des Landes und den Rückwirkungen einer bestimmten Erstattungsregelung durch das (spätere) Gemeindefinanzierungsgesetz auf § 3 Abs. 1 LKrO (dazu unten 2.) muss insoweit berücksichtigt werden, dass nach § 3 Abs. 3 LKrO die durch das Land zu erstattenden Mittel - also die nach den Absätzen 1 und 2 der Vorschrift zu erstattenden bzw. auszugleichenden Kosten - "im Gemeindefinanzierungsgesetz" jährlich bereitzustellen und fortzuschreiben sind. Der Gesetzgeber hat durch § 3 Abs. 3 LKrO die Art und Weise der Erstattung geregelt und insoweit eine Erstattung ausschließlich im Wege der Bereitstellung der Mittel auf einer gesetzlichen Grundlage, nämlich auf der Grundlage des Gemeindefinanzierungsgesetzes, vorgesehen. Eine Erstattung weiterer Mittel außerhalb des Gemeindefinanzierungsgesetzes und damit ohne die in § 3 Abs. 3 LKrO bestimmte gesetzliche Grundlage kommt danach nicht in Betracht. Auch die Gesetzesmaterialien zu § 3 LKrO geben dafür nichts her. Soweit der Kläger eine seinerzeit auf Ausschussebene beschlossene, einen Änderungsantrag zum Gesetzentwurf der Landesregierung betreffende Protokollnotiz zu der entsprechenden Vorschrift des § 4 GO anführt (Drs. 1/2231, S. 231), ergibt sich hieraus zwar die Absicht, den Regierungsentwurf durch die vorgeschlagene Änderung zu präzisieren und eine "vollständige Kostenerstattung durch das Land" bei einer Aufgabenübertragung zu normieren. Dass diese Kostenerstattung außerhalb des durch eben diesen Änderungsvorschlag in § 3 Abs. 3 LKrO aufgenommenen Erstattungsverfahrens erfolgen kann, erschließt sich hieraus jedoch nicht.

Angesichts des eindeutigen Wortlautes des § 3 Abs. 3 LKrO vermag auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht zu überzeugen, wonach diese Vorschrift lediglich "als Verfahrensvorschrift die Art und Weise der erstmaligen Ermittlung der jeweils zu erstattenden Mittel und ihre Fortschreibung" regele. § 3 Abs. 3 LKrO regelt - als Verfahrensvorschrift - nicht nur die Art und Weise der Ermittlung und Fortschreibung, sondern vor allem die Art und Weise der "Bereitstellung" der Mittel über das Gemeindefinanzierungsgesetz. Hierdurch wird für die in § 3 Abs. 1 LKrO konstituierte Erstattungspflicht vorgegeben, wie das Land dieser Pflicht nachzukommen hat. Daran sind die Verwaltungsgerichte gebunden. Sie können den Beklagten nicht, gestützt auf § 3 Abs. 1 LKrO, zu einer Zahlung verurteilen bzw. eine entsprechende Verpflichtung feststellen, wenn das Gesetz selbst in § 3 Abs. 3 LKrO vorsieht, dass die Erstattung (nur) im Rahmen der durch das Gemeindefinanzierungsgesetz ausdrücklich bereitgestellten Mittel erfolgt und es hier an einer solchen Bereitstellung von Mitteln für die von den Klägern geltend gemachten Kosten fehlt.

Es ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht so, dass der (spätere) Gesetzgeber des Gemeindefinanzierungsgesetzes von der in § 3 Abs. 3 LKrO vorgesehenen Art und Weise der Erstattung ausschließlich im Wege der Bereitstellung der Mittel im Gemeindefinanzierungsgesetz dadurch selbst wieder abgerückt ist und den Weg für nachträgliche weitergehende Erstattungsansprüche eröffnet hat, indem er die Mittel nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GFG 1995 "zunächst" zur Verfügung gestellt und in § 21 Abs. 1 Satz 2 GFG 1995 bestimmt hat, dass § 3 LKrO und § 4 GO unberührt bleiben. Diesen Formulierungen kommt nicht die Bedeutung zu, die das Verwaltungsgericht bzw. der Kläger ihnen beimisst.

Gerade weil § 3 LKrO und damit auch der dortige Absatz 3 unberührt bleiben, hat sich durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 an der durch diese Vorschrift bestimmten Art und Weise der Erstattung - durch Bereitstellung im Gemeindefinanzierungsgesetz - nichts geändert. Auch durch das Wort "zunächst" sollte nicht die in der Landkreisordnung vorgesehene Art und Weise der Erstattung ergänzt werden um eine sog. Nachschusspflicht des Landes für den Fall, dass die im Gemeindefinanzierungsgesetz bereitgestellten Mittel für eine Kostendeckung nicht ausreichen würden. Insoweit ist in Rechnung zu stellen, dass im Zuge der Funktionalreform - so auch durch das Brandenburgische Wassergesetz - seinerzeit Aufgaben auf die kommunale Ebene übertragen worden sind, bei denen noch keine gesicherten Erfahrungswerte im Hinblick auf die durch die Übertragung verursachten Kosten vorlagen. Gerade bei den übertragenen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz kam hinzu, dass eine Reihe der dortigen Aufgaben zuvor auch vom Land selbst nur wenige Monate wahrgenommen worden war. Vor diesem Hintergrund diente das Wort "zunächst" und die Regelung in § 21 Abs. 1 Satz 2 GFG 1995 der Verdeutlichung des Umstands, dass die Mittelbereitstellung für die Folgejahre nicht notwendigerweise unverändert fortgeschrieben werden sollte, sondern jährlich zu überprüfen und ggf. anzupassen war bzw. ist. Der Gesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, die dem § 21 GFG 1995 zugrundeliegende Schätzung für die Folgejahre "unter Kontrolle" zu halten und sich im Falle der Übertragung weiterer Aufgaben auf die Kommunen zu einer Erstattung nach Maßgabe der § 3 LKrO, § 4 GO verpflichtet zu sehen.

Dieses Verständnis findet seine Bestätigung in dem damaligen Gang der Gesetzgebung. Der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 (Drs. 2/201) enthielt eine Fassung des § 21 Abs. 1 ohne das Wort "zunächst" in Satz 1 und auch ohne den später angefügten Satz 2. Diese Formulierungen wurden erst im parlamentarischen Verfahren auf Vorschlag des Innenausschusses eingefügt (vgl. Ausschussprotokoll 2/114, S. 23) und gehen zurück auf einen Änderungsvorschlag der SPD-Fraktion (Anlage zu o. g. Ausschussprotokoll), zu dessen Begründung sich den Gesetzesmaterialien lediglich entnehmen lässt, dass es sich hierbei um eine inhaltliche Klarstellung handele (Ausschussprotokoll, a. a. O., S. 23). Im weiteren parlamentarischen Verfahren ist die vorgeschlagene und in dieser Form Gesetz gewordene Ergänzung des § 21 - soweit ersichtlich - nicht mehr näher erörtert worden. Dies lässt erkennen, dass mit der sprachlichen Ergänzung, die die Regelung im Gesetzgebungsverfahren erfahren hat, an dem Erstattungssystem als solchem, also an der Bereitstellung der Mittel (ausschließlich) im Gemeindefinanzierungsgesetz - nichts geändert werden sollte. Wenn mit dem Änderungsvorschlag die Einführung einer Nachschusspflicht des Landes mit allen sich hieraus ergebenden - durchaus weitreichenden - haushaltsrechtlichen und verfahrenstechnischen Konsequenzen gewollt gewesen wäre, hätte er nicht als bloße, gleichsam am Rande erfolgende Klarstellung Eingang in die Beratungen gefunden.

Die lediglich klarstellende Bedeutung der in Rede stehenden Formulierungen wird auch in der Begründung zum Entwurf der Landesregierung zum Gemeindefinanzierungsgesetz 2002/2003 deutlich, in dem die hier in Rede stehenden Formulierungen, die zuvor seit 1995 in den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzen verwendet worden sind, fallen gelassen wurden. Dazu heißt es in der Begründung zu § 22 des Entwurfs (Drs. 3/3229, S. 19 der Begründung):

"Der in den vorangegangenen Gemeindefinanzierungsgesetzen enthaltene Verweis, dass die § 3 der Landkreisordnung und § 4 der Gemeindeordnung unberührt bleiben, ist entbehrlich und wurde gestrichen. Soweit der Gesetzgeber nach Verabschieden des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2002/2003 Aufgaben auf die kommunale Ebene überträgt, für die im Gemeindefinanzierungsgesetz keine Kostenerstattung vorgesehen ist, bleiben die Verpflichtungen des Landes zum Ausgleich der Mehrbelastungen auch nach Streichung des Verweises bestehen."

Die Bedeutung auch des § 21 Abs. 1 Satz 2 GFG 95 erschöpfte sich hiernach in einer bloßen Hinweisfunktion für den Fall einer dem jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetz nachfolgenden Übertragung. Dass bei bereits übertragenen und im Gemeindefinanzierungsgesetz erfassten Aufgaben über die dort bereit gestellten Mittel hinaus ergänzende Erstattungsansprüche ermöglicht werden sollten, lässt sich dem nicht entnehmen; die dem § 21 Abs. 1 Satz 2 GFG 1995 nur zukommende Klarstellungsfunktion steht einer solchen Annahme vielmehr entgegen.

Danach ergibt sich, dass die von dem Kläger begehrte Feststellung einer Pflicht des Landes zur Zahlung weiterer, für das Jahr 1995 nicht im Gemeindefinanzierungsgesetz bereitgestellter Mittel in Konflikt geraten würde mit der durch § 3 Abs. 3 LKrO bestimmten und das erkennende Gericht bindenden Art und Weise der Erstattung, nämlich im Wege einer Bereitstellung der Mittel im Gemeindefinanzierungsgesetz, und schon deshalb nicht in Betracht kommt.

2. Ferner steht der begehrten Feststellung einer Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung aller tatsächlich aufgewandten Personal- und Sachkosten für übertragene Aufgaben im Sinne einer Spitzabrechnung entgegen, dass § 3 Abs. 1 LKrO materiell eine solche Verpflichtung nicht beinhaltet.

a) Eine solche Verpflichtung, die - wie der Kläger selbst rechtsvergleichend dargelegt hat - im bundesdeutschen Kommunalrecht singulär wäre, folgt namentlich nicht aus der in § 3 Abs. 1 LKrO bestimmten Erstattung "aller" Kosten. Auch im Rahmen des damit statuierten strikten Konnexitätsprinzips ist eine Pauschalierung der Erstattungsbeträge vielmehr zulässig. Dies hat der Landesgesetzgeber selbst im Zuge der Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV, durch die das strikte Konnexitätsprinzip landesverfassungsrechtlich festgeschrieben worden ist, zum Ausdruck gebracht. Hierzu heißt es in einem zunächst vom Ausschuss für Inneres beschlossenen Erläuterungstext (Drs. 2/6133, Anlage 1), den der Landtag mit Beschluss vom 18. März 1999 als Entschließung angenommen hat (Drs. 2/6179-B), auszugsweise unter Ziffer 5:

"Ein der Mehrbelastung der Gemeinden und Gemeindeverbände "entsprechender" Ausgleich kann auch die Berücksichtigung von Synergieeffekten bei bisherigen kommunalen Leistungen und Ausgaben sowie die Anrechnung von Einsparungen im Zuge der Aufgabenübertragung umfassen. Eine Kompensation kann eintreten, wenn gleichzeitig bei der Übertragung neuer Aufgaben andere bisherige Aufgaben oder Standards abgebaut werden, so dass im Ergebnis keine Mehrbelastung festzustellen ist oder wenn die Kommunen berechtigt sind, die Kosten durch andere Einnahmen (z. B. Gebühren) zu decken. Die Mehrbelastung ist pauschaliert anhand einer durchschnittlichen wirtschaftlich und sparsam arbeitenden Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes zu ermitteln."

Auch das Landesverfassungsgericht hat bezogen auf die geänderte Fassung des Art. 97 Abs. 3 LV zu der Frage, wie das strikte Konnexitätsprinzip umzusetzen sei, ausgeführt (Urteil vom 14. Februar 2002 - VfGBbg 17/01 -, LKV 2002, 323, 324 f.):

"Hinsichtlich der Ausgestaltung der durch das strikte Konnexitätsprinzip geforderten Kostenerstattung im Einzelnen hat sich das erkennende Gericht bisher nicht festgelegt. In dem Urteil vom 20. September 2001 (VfGBbg 57/00) hat es lediglich obiter ausgeführt, dass der Ausgleich, etwa bei - typisierend betrachtet - kommunalpolitischem Interesse der Kommunen an der Übernahme der Aufgabe unter dem Gesichtspunkt der Bürgerbetreuung "vor Ort" - möglicherweise nicht notwendig bei 100 % zu liegen braucht und bis zu einem gewissen Grade auch die gleichzeitige Rückführung anderweitiger Aufgaben oder Standards oder die Eröffnung neuer Einnahmen (Gebühren) zu einem "entsprechenden finanziellen Ausgleich" i. S. von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 LV beitragen können mag. In der Tat besagt der Grundsatz, dass das strikte Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 LV die Schaffung eines vollständigen und finanzkraftunabhängigen Mehrbelastungsausgleichs verlangt, noch nichts darüber, auf welche Weise die erforderliche Ausgleichsregelung herbeizuführen sei (vgl. SächsVerfGH, a.a.O., zu Art. 85 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 SächsVerf). Wie auch in der - sich von der "Erstattung" abgrenzenden - Wortwahl "Ausgleich" in Art. 97 Abs. 3 LV zum Ausdruck kommt, ist der Gesetzgeber deshalb nicht daran gehindert, statt einer auf den Pfennig genauen Abrechnung eine Kostenerstattungsregelung in typisierender und pauschalierender Form zu treffen, indem etwa statt einer zeitraubenden und unsicheren Ermittlung der konkreten Ausgabensituation ein Rückgriff auf generelle Erfahrungswerte erfolgt. Innerhalb seines Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber auch ein Erstattungskonzept verfolgen, das über besondere Anreize für wirtschaftlichen und sparsamen Gesetzesvollzug eine kostensenkende Wirkung entfaltet. Ein derartiges Erstattungssystem darf sich allerdings nicht in der bloßen Festschreibung einer Eigenbeteiligung oder absoluter Obergrenzen erschöpfen. Auch soweit das erkennende Gericht in dem Urteil vom 18. Dezember 1997 (LVerfGE 7, 144, 162) davon ausgegangen ist, dass eine Heranziehung der Kommunen zu den Verwaltungskosten nicht verwehrt sei, weil sich die Kommunen auch bei der Wahrnehmung von Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises im Rahmen ihrer Organisationshoheit bewegten und die Höhe der Verwaltungskosten von etwaigen Fehlentscheidungen einerseits und dem verwaltungsorganisatorischen Geschick und der Tüchtigkeit der jeweiligen kommunalen Verantwortungsträger andererseits mit beeinflusst würden, können diese auf Art. 97 Abs. 3 a.F. bezogenen Erwägungen auf das strikte Konnexitätsprinzip des Art. 97 Abs. 3 n.F. LV nicht ohne weiteres übertragen werden. Eine pauschalierende und Kostensenkungspotentiale bei der Wahrnehmung der Aufgaben berücksichtigende Regelung ist vielmehr nach der nunmehr geltenden Verfassungsrechtslage nur insoweit zulässig, als jede einzelne betroffene Kommune die realistische und nicht nur theoretische Möglichkeit hat, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu kommen."

Danach verpflichtet selbst ein verfassungsrechtlich verankerter Anspruch der Kommunen auf vollständigen Mehrbelastungsausgleich nicht zu einer "auf den Pfennig" genauen Abrechnung, sondern lässt Raum für eine typisierende und pauschalierende Ausgleichsregelung.

Insoweit ist nicht ersichtlich, dass sich aus einer bloß einfach-gesetzlich vorgeschriebenen Kostenerstattungsregelung wie § 3 Abs. 1 LKrO anderes ergeben sollte. Zwar sieht § 3 Abs. 1 LKrO anders als die spätere Verfassungsnorm Art. 97 Abs. 3 LV keinen Ausgleich, sondern eine "Erstattung" vor. Dies allein legt indes nicht die Annahme nahe, der Gesetzgeber habe eine individuelle "Spitzabrechnung" aller tatsächlich anfallenden Kosten vorgesehen.

Insoweit führt ein Rückgriff auf zivilrechtliche Begriffsprägungen, wie sie der Kläger anstellt, hier nicht weiter, weil die Regelungszusammenhänge nicht vergleichbar sind. Für die Frage, ob § 3 Abs. 1 LKrO eine "Spitzabrechnung" vorsieht oder eine Erstattung aller Kosten durch pauschalierte Beträge, ist vielmehr von Bedeutung, dass nach der Vorschrift nur die Kosten erstattet werden, die durch die Übertragung "verursacht" werden. Damit hat der Gesetzgeber ein begrenzendes Element zur Grundlage der Kostenerstattung gemacht (vgl. Muth, Kornmunalrecht in Brandenburg, Stand Okt. 2003, § 4 GO, Anm. 1.2, S. 5), das ebenso gegen eine Abrechnung anhand der jeweils tatsächlich angefallenen Kosten und für eine Pauschalierung spricht wie im Übrigen die vom Gesetzgeber vorgesehene Art und Weise der Erstattung durch Bereitstellung der Mittel im Gemeindefinanzierungsgesetz (§ 3 Abs. 3 LKrO). Diese Verfahrensweise setzt eine Pauschalierung der Erstattungsbeträge voraus und schließt es zugleich aus, im Nachhinein nach Abschluss des Haushaltsjahres noch eine individuelle Abrechnung mit jedem Aufgabenträger nach Maßgabe der tatsächlich angefallenen Kosten vorzunehmen. Es liegt letztlich auf der Hand, dass der Gesetzgeber, wenn er eine solche nachträgliche "Spitzabrechnung" gewollt hätte, nicht eine Regelung auf der Linie des § 3 Abs. 3 LKrO, sondern eine ausdrückliche Bestimmung über eine genaue Abrechung der tatsächlichen Kosten getroffen hätte. Dass in anderen Zusammenhängen Abschlagszahlungen mit nachträglichen Abrechnungen ausdrücklich vorgesehen sind, wie der Kläger unter Hinweis auf entsprechende Regelungen im Bereich der Sozialhilfe geltend macht (s. dazu nunmehr § 4 Abs. 2 und §§ 4a ff. des Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Februar 2003, GVBl. I S. 182), spricht ebenfalls nicht für die Annahme, bei § 3 Abs. 1 LKrO würde Gleiches gelten, sondern vielmehr dafür, dass hier - mangels vergleichbarer Regelung - eine solche nachträgliche Abrechnung gerade nicht vorgesehen ist.

b) Hinsichtlich des Umfangs der durch § 3 Abs. 1 LKrO vorgesehenen Kostenerstattung muss ferner berücksichtigt werden, dass die Vorschrift als einfach-gesetzliche Regelung keine (Selbst-)Bindung des späteren Gesetzgebers des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1995 bewirken konnte. Durch den in der zeitlich nachfolgenden und spezielleren Regelung des § 21 Abs. 2 GFG 1995 bereitgestellten Erstattungsbetrag ist der Anspruch aus § 3 Abs. 1 LKrO deshalb inhaltlich auf eben diesen Betrag begrenzt worden. Im Einzelnen:

§ 3 Abs. 1 LKrO entfaltet keine Bindung für den Gesetzgeber des Gemeindefinanzierungsgesetzes. Der Gesetzgeber ist an die Verfassung gebunden, grundsätzlich aber nicht an frühere einfach-gesetzliche Regelungen. Die Landesverfassung hatte - wie ausgeführt - durch den für das hier in Rede stehende Jahr 1995 maßgeblichen Art. 97 Abs. 3 LV a. F. eine Vollkostenerstattung, die zu einer dahingehenden Regelung in § 21 GFG 1995 gezwungen hätte, nicht vorgesehen. Eine sonstige ausnahmsweise Selbstbindung des Gesetzgebers an den durch § 3 Abs. 1 LKrO vorgegebenen Erstattungsumfang ("alle Kosten") bestand nicht. Insbesondere folgte sie hier nicht aus etwaigen Vertrauensschutzgesichtspunkten, wobei dahinstehen kann, inwieweit daraus im Einzelnen eine Selbstbindung des Gesetzgebers erwächst (vgl. dazu H. Maurer in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. in 1996, § 60 Rdn. 57 ff; Leisner-Egensperger, ThürVBl 2004, 25, 31); denn ein Vertrauen in die Beibehaltung eines bestimmten Erstattungsumfangs konnte hier schon deshalb nicht begründet werden, weil es um die erstmalige Kostenerstattung für die Aufgaben der unteren Wasserbehörde geht. Eine Bindung des Gesetzgebers folgte auch nicht aus einer etwaigen Normenhierarchie zwischen § 3 LKrO und dem Gemeindefinanzierungsgesetz. § 3 LKrO ist insoweit nicht mit einem Grundsätzegesetz im Sinne des Art. 109 Abs. 3 GG vergleichbar, dem nach verbreiteter Ansicht eine gewisse - freilich in erster Linie durch die erschwerte Abänderbarkeit als Zustimmungsgesetz begründete - Bindungswirkung zukommt (vgl. dazu etwa Püttner, DÖV 1970, 322, 324; Fischer-Menshausen in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Bd. 3, 3. Aufl. 1996, Art. 109 Rdn. 17). § 3 Abs. 1 LKrO ist auch nicht mit einem Maßstäbegesetz vergleichbar im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach das Grundgesetz den Bundesgesetzgeber verpflichtet, das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch ihn selbst bindende Maßstäbe zu konkretisieren und zu ergänzen (BVerfG, Urteil vom 11. November 1999 - 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99 -, BVerfGE 101, 158 ff.; s. dazu etwa Pieroth, NJW 2000, 1086 f.). Das Bundesverfassungsgericht hat die Notwendigkeit eines den Gesetzgeber selbst bindenden Maßstäbegesetzes aus konkreten Verfassungsnormen abgeleitet, die einen ausdrücklichen Gesetzgebungsauftrag enthalten (vgl. insb. Art 106 Abs. 3 Satz 3 und 4 GG). Eine solche Situation liegt hier nicht vor. Es geht nicht um die Aufteilung der Mittel im Rahmen des allgemeinen Steuerverbundes, sondern um außerhalb des allgemeinen Steuerverbundes liegende Erstattungsleistungen für die Kosten der Wahrnehmung übertragener Aufgaben. Für diese Erstattung enthielt bzw. enthält die Landesverfassung keinen Auftrag an den Gesetzgeber, sich selbst durch eine einfach-gesetzliche Regelung an einen bestimmten - noch dazu über Art. 97 Abs. 3 LV a. F. hinausgehenden - Maßstab bei der Kostenerstattung für übertragene Aufgaben zu binden. Das Gemeindefinanzierungsgesetz seinerseits ist auch nicht - wie verbreitet für Haushaltspläne bzw. -gesetze angenommen (vgl. etwa Maunzin: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Band V, 19. Lfg., 1981, Art. 110 Rdn. 10 f.; Leisner-Egensperger, a. a. O., S. 31 f.) - ein Gesetz im nur formellen Sinne, dem gegenüber früheren (Leistungs-)Gesetzen keine Derogationswirkung zukommen würde. Das Gesetz regelt - zeitabschnittsweise - die Finanzbeziehungen des Landes zu den Kommunen und hat - wie sich für § 21 GFG 1995 nicht zuletzt aus der ihm durch § 3 Abs. 3 LKrO zugewiesenen Funktion ergibt - insoweit zweifellos Rechtssatzcharakter; es ist ein Gesetz auch im materiellen Sinne.

Somit verbleibt es im Verhältnis des § 3 Abs. 1 LKrO zu § 21 GFG 1995 bei dem allgemeinen Grundsatz, dass auf der Ebene des einfachen Rechts das zeitlich nachfolgende Gesetz das frühere Gesetz - sofern dieses nicht eine speziellere Regelung enthält, was hier nicht der Fall ist - verdrängt (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 -, BVerfGE 98, 106, 119; BVerwG, Urteil vom 8. November 2001 - 3 C 9.01 -, BVerwGE 115, 231, 235; BFH, Urteil vom 27. Mai 1987 - XR 25/80 -, zitiert nach juris; Jarras, AöR 126 [2001], 588, 596 f.; Leisner-Egensperger, a. a. O., S. 25 f.). Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die so beschriebene lex-posterior-Regel vorliegend nicht zur Anwendung gelange, weil - so der Kläger - § 3 Abs. 1 LKrO und § 21 GFG 1995 nicht denselben Sachverhalt regelten, mithin keine Normenkollision vorliege. Dieser Einwand trifft nicht zu. § 3 Abs. 1 LKrO verhält sich allgemein über die Pflicht zur Erstattung aller Kosten bei der Übertragung von Aufgaben; § 21 GFG 1995 bestimmt für einen Ausschnitt der von § 3 Abs. 1 LKrO erfassten Fälle, nämlich für eine konkrete Aufgabenübertragung und einen konkreten Zeitraum, die Höhe der als Kostenerstattung bereitzustellenden Mittel. Insoweit betreffen beide Vorschriften denselben Sachverhalt, und zwar (hier) die Kostenerstattung für die Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben nach dem Brandenburgischen Wassergesetz für das Jahr 1995. Dies hat zur Folge, dass der Anspruchsumfang des § 3 Abs. 1 LKrO inhaltlich durch § 21 GFG 1995 auf das Maß der dort bereitgestellten Mittel begrenzt wird.

Darüber hinausgehende Ansprüche können auf § 3 Abs. 1 LKrO wegen der Derogationswirkung von § 21 GFG 1995 nicht gestützt werden.

Die Richtigkeit dieser Annahme findet im Übrigen ihre Bestätigung in der Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV a. F. und der damit erfolgten Einführung des strikten Konnexitätsprinzips auf Verfassungsebene. Deren Notwendigkeit wurde in den parlamentarischen Beratungen gerade damit begründet, dass das zuvor nur einfach-rechtlich normierte strikte Konnexitätsprinzip in § 3 LKrO und § 4 GO nicht die damit verbundenen Erwartungen erfüllt habe, weil jedes spätere Landesgesetz diesen Bestimmungen vorgehe (vgl. - aus den Anhörungen vor dem Hauptausschuss - die schriftlichen Stellungnahmen von Prof. Dr. Hufen, S. 2; von Prof. Dr. Wieland, S. 4, von Prof. Dr. Henneke, S. 6 ff. und vom Städte- und Gemeindebund Brandenburg, S. 3, sämtlich in der Anlage zum Ausschussprotokoll 2/1052; vgl. ferner Schumacher, LKV 2000, 98, 99). Ein wesentliches Motiv für den Verfassungsgesetzgeber zur Änderung des Art. 97 Abs. 3 LV war mithin der Umstand, dass einfach-gesetzliche Vorgaben wie § 3 LKrO durch nachfolgende Gesetze (hier: die Gemeindefinanzierungsgesetze) verdrängt werden.

Von dieser Prämisse ist schließlich auch das Landesverfassungsgericht in der ...-Entscheidung (a. a. O.) ausgegangen. Die dortige Beschwerdeführerin wollte mit ihrer Kommunalverfassungsbeschwerde die volle Erstattung der laufenden Verwaltungskosten für eine übertragene Aufgabe (Durchführung des Wohngeld- und Wohngeldsondergesetzes) erreichen. Zur Überprüfung stand § 21 GFG 1996, der für diese übertragene Aufgabe keine gesonderte Kostenerstattung ausweist, allerdings - ebenso wie § 21 GFG 1995 - die Mittel "zunächst" bereitstellt und bestimmt, dass § 3 LKrO und § 4 GO unberührt bleiben. Das Verfassungsgericht gelangte zu der Feststellung, dass das Gemeindefinanzierungsgesetz 1996 mit Art. 97 Abs. 3 LV a. F. unvereinbar ist, soweit es über § 21 hinaus keine gesonderte Zuweisung zur Deckung der Kosten für die Wahrnehmung dieser übertragenen Aufgabe enthält. Zu einer solchen Feststellung hätte in dieser Weise kein Anlass bestanden, wenn neben dem Gemeindefinanzierungsgesetz ein Anspruch der Beschwerdeführerin (in jenem Fall aus § 4 Abs. 1 GO) auf Erstattung aller Kosten für übertragene Aufgaben bestanden hätte. Einen solchen einfach-gesetzlichen, die Mittelzuweisung durch das Gemeindefinanzierungsgesetz ergänzenden Anspruch hat das Verfassungsgericht indes nicht angenommen, sondern ist vielmehr ersichtlich davon ausgegangen, dass mangels Bereitstellung von Mitteln in § 21 GFG 1996 eine gesonderte und weitergehende Erstattung der Kosten für übertragene Aufgaben einfach-gesetzlich nicht in Betracht kam.

3. Die Verneinung eines über das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 hinausgehenden Anspruchs des Klägers aus § 3 Abs. 1 LKrO auf eine "Spitzabrechnung" der Kosten für übertragene Aufgaben bleibt im Einklang mit verfassungsrechtlichen Anforderungen; insoweit gebietet das Verfassungsrecht keine andere Auslegung.

a) Dies gilt zunächst mit Blick auf das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 97 LV, dessen Anforderungen der Kläger, wie er noch einmal in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, durch die der vorliegenden Entscheidung zugrunde gelegte Auffassung zu § 3 Abs. 1 LKrO als missachtet ansieht. Der kommunalverfassungsrechtliche Schutz vor einer Überforderung der Gemeinden und Landkreise durch die Übertragung staatlicher Aufgaben ohne zureichende Kostenerstattung und damit der Maßstab für dahingehende einfachgesetzliche Regelungen und ihre Anwendung ergibt sich hier aus Art. 97 Abs. 3 LV a. F., der - wie ausgeführt - nicht zu einer vollen Kostenerstattung oder gar zu einer Erstattung im Sinne einer "Spitzabrechnung" verpflichtet, sondern nur zu einer anteiligen Kostendeckung. Ein Verständnis des einfach-gesetzlichen Erstattungssystems aus § 3 LKrO, § 21 GFG 1995, das im Ergebnis einen Anspruch der Landkreise auf "Spitzabrechnung" der ihnen entstandenen Kosten für übertragene Aufgaben verneint, gerät damit nicht in Konflikt.

Es besteht deshalb in diesem Zusammenhang auch kein Grund für eine Vorlage der Sache an das Landesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, auf die der Kläger durch seine Erklärung in der mündlichen Verhandlung möglicherweise abheben will. Der Senat müsste bei Gültigkeit einer Norm, hier namentlich des vom Kläger als unzureichend erachteten § 21 GFG 1995, kerne andere Entscheidung treffen als bei ihrer Ungültigkeit (vgl. zu den Vorlagevoraussetzungen nur BVerfG, Beschluss vom 11. Juli 1967 - 1 BvL 11/67 -, BVerfGE 22, 175, 176 f.). Die Verfassungsmäßigkeit des § 21 GFG 1995 ist für die Entscheidung schon mit Blick auf die selbständig tragende Begründung zu § 3 Abs. 3 LKrO (s. oben II. 1) nicht entscheidend. Außerdem würde auch eine verfassungsgerichtliche Feststellung der Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung und - was freilich unter dem Gesichtspunkt der verlässlichen Haushaltswirtschaft nach der Spruchpraxis des Landesverfassungsgerichts bereits unwahrscheinlich erschiene (vgl. dazu LVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1997, a. a. O., S. 163; Urteil vom 14. Februar 2002, a. a. O., S. 323) - eine Verpflichtung des Gesetzgebers, das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 im Nachhinein zu ändern bzw. zu ergänzen, der Feststellungsklage des Klägers nicht zu einem Erfolg verhelfen. Zwar liegt eine "andere Entscheidung" in dem vorgenannten Sinne auch darin, ein verwaltungsgerichtliches Verfahren nach der Entscheidung des Verfassungsgerichts weiter auszusetzen, um die Neuregelung durch den Gesetzgeber abzuwarten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78 u. a. -, BVerfGE 61, 43, 55 f.; Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3/77, 2 BvL 9/77 -, BVerfGE 56, 1, 11, m. w. Nachw.). Hier würde dazu aber keine Veranlassung bestehen, denn die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Neuregelung würde sich mit Blick auf Art. 97 Abs. 3 LV a. F. wiederum nur auf eine anteilige Kostendeckung beschränken, also die von dem Kläger begehrte Feststellung einer Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung aller Kosten im Sinne einer "Spitzabrechnung" weiterhin nicht ermöglichen.

Im Übrigen und unbeschadet des Vorstehenden hat der Senat auch keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 21 GFG 1995, soweit es die hier interessierende Kostenerstattung für die übertragenen Aufgaben der unteren Wasserbehörden betrifft. Dass insoweit jedenfalls eine anteilige Kostendeckung nach Maßgabe des Art. 97 Abs. 3 LV a. F. bewirkt wurde, steht außer Frage. Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die vom Gesetzgeber bereitgestellten Mittel, wie der Kläger geltend macht, auf einer verfassungswidrigen Schätzung beruhen. Art. 97 Abs. 3 LV a. F. verlangt eine erkennbare und nachprüfbare Regelung über die Deckung der Kosten (LVerfG, Urteil vom 18. Dezember 1997, a. a. O., S. 159), wobei eine Einzelzuweisung, wie sie durch § 21 GFG 1995 mit Blick auf § 3 LKrO und § 4 GO erfolgt ist, von Verfassungs wegen noch nicht einmal erforderlich ist (vgl. LVerfG, a. a. O., S. 160 f.). § 21 GFG 1995 enthält eine erkennbare und anhand der Gesetzesbegründung im Entwurf der Landesregierung auch nachprüfbare Regelung der Kostendeckung. Der Gesetzgeber hat durch das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 insoweit einen Betrag von 5.318.000 DM zur Verfügung gestellt, der - bei Zugrundelegung eines (von dem Beklagten angesetzten und von den Klägern nicht in Zweifel gezogenen) Personalkostenansatzes von 57.000 DM p. A. pro Person und eines 15%igen Sachkostenanteils einer Finanzierung von 81,13 Stellen einspricht und damit deutlich über dem Personalbestand von 54 bzw. 60 Mitarbeitern lag, mit dem das Landesumweltamt zuvor dieselben Aufgaben erledigt hatte. Hinzu tritt, dass der Gesetzgeber von Gebühreneinnahmen der Landkreise in Höhe von 2,8 Mio. DM ausgegangen ist, die für darüber hinaus erforderliche Stellen genutzt werden konnten. Dass sich die Gebühreneinnahmen in dieser Höhe nicht realisiert haben, führt für sich genommen nicht zur Verfassungswidrigkeit der Kostendeckungsregelung (vgl. LVerfG, Urteil vom 14. Februar 2002, a. a. O., S. 325). Die Schätzung des Gebührenaufkommens erfolgte insoweit nicht "ins Blaue" hinein, sondern beruhte ersichtlich auf den im Schreiben des Ministeriums der Finanzen vom 8. November 1994 angestellten sachlichen Erwägungen. Soweit zwischen den Ressorts bei der Abstimmung des Entwurfs des Gemeindefinanzierungsgesetzes unterschiedliche Auffassungen über die notwendige Personalausstattung bestanden haben, wirkt sich dies auf die Tragfähigkeit der Mittelbedarfsschätzung nicht aus. Es handelt sich insoweit lediglich um vorbereitende Überlegungen der Exekutive, von denen sich der Gesetzgeber nicht eine bestimmte Einzelauffassung zu eigen machen muss, sondern - wie hier - auch einen Mittelweg gehen kann. Soweit der Kläger unter Bezugnahme auf das Urteil des Landesverfassungsgerichts vom 14. Februar 2002 (a. a. O.) weitergehende Anforderungen an die gesetzgeberische Prognose des Mittelbedarfs stellt, beziehen sich diese Anforderungen auf Art. 97 Abs. 3 LV in der Neufassung, die hier nicht den Maßstab bildet.

Soweit der Kläger mit dem nach Schluss der mündlichen Verhandlung eingegangenen Schriftsatz vom 7. Juni 2004 darauf verweist, dass nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes des Landes Nordrhein-Westfalen unzureichende Kostenerstattungsregeln nicht mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde angegriffen werden könnten (NWVerfGH, Urteil vom 13. Juni 2000 - VerfGH 3/98 und 5/98 -, NVwZ-RR 2001, 74 ff.), kommt es nach dem Vorstehenden hierauf für den vorliegenden Fall nicht an. Gleiches gilt für die Erwiderung des Beklagten in dessen Schriftsatz vom 8. Juni 2004. Eine Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung, über die der Senat ohne die ehrenamtlichen Richter entscheidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. März 1983 - 7 C 93.82 -, Buchholz 402.10 § 3 NAG, S. 23, 27; Dolderer in : Sodan/Ziekow, VwGO, Band 3, Stand Januar 2003, § 104 Rdn. 56), erscheint deshalb nicht angezeigt.

b) Die Verneinung eines über das Gemeindefinanzierungsgesetz 1995 hinausgehenden Anspruchs aus § 3 Abs. 1 LKrO auf eine Spitzabrechnung der Kosten für übertragene Aufgaben führt auch nicht etwa, wie der Kläger allerdings in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat, dazu, dass er seinem gesetzlichen Richter entzogen wird. Indem ein Gericht das Bestehen eines geltend gemachten Anspruchs prüft und im Ergebnis verneint, verstößt es, was keiner weiteren Ausführungen bedarf, nicht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 52 Abs. 1 Satz 2 LV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 234.370,06 EUR (458.388,00 DM) festgesetzt.

Gründe

Der Senat bemisst das maßgebende Interesse gemäß §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 1 Satz 1 GKG in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung 1996, abgedr. u. a. in NVwZ 1996, 563) entsprechend der erstinstanzlichen Wertfestsetzung mit dem von dem Kläger geltend gemachten Unterschiedsbetrag zwischen den für das Jahr 1995 zur Verfügung gestellten Mitteln und den vollen Personal- und Sachkosten für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Wasserbehörde.

Dieser Beschluss ist gemäß § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.