Leitsatz

Zur Vereinbarkeit der Regelung über die Gewährung eines erhöhten Auslandszuschlags an Soldaten in integrierten militärischen Stäben mit Art. 3 Abs. 1 GG (§ 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG).

Tenor

IM NAMEN DES VOLKES

In den Verfahren

zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob § 55 Absatz 5 Satz 6 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung von Artikel 2 Nummer 4 b) des dienst- und besoldungsrechtlichen Begleitgesetzes zum Gesetz über den Auswärtigen Dienst (Begleitgesetz Auswärtiger Dienst - BGAD -) vom 30. August 1990 (BGBl I S. 1849) insoweit mit Artikel 3 Absatz 1 GG vereinbar ist, als Beamte, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben verwendet werden, von der Regelung nicht erfaßt werden.

- Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Hannover vom 12. Mai 1993 - 1 A 6296/91 (2 BvL 39/93)

1 A 6295/91 (2 BvL 40/93)hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Präsidentin Limbach,

Böckenförde,

Klein,

Graßhof,

Kruis,

Kirchhof,

Winter,

Sommer

am 31. Januar 1996 beschlossen:

§ 55 Absatz 5 Satz 6 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung von Artikel 2 Nummer 4 b) des dienst- und besoldungsrechtlichen Begleitgesetzes zum Gesetz über den Auswärtigen Dienst (Begleitgesetz Auswärtiger Dienst - BGAD -) vom 30. August 1990 (BGBl I S. 1849) ist mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes nicht vereinbar, soweit Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben verwendet werden, ein erhöhter Auslandszuschlag gewährt, Beamten in gleicher Verwendung diese Leistung vorenthalten wird.

Gründe{GESPERRT:ENDE} :}

A.

Die Vorlagen betreffen die Frage, ob die in § 55 Abs. 5 Satz 6 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - getroffene Regelung mit dem Grundgesetz vereinbar ist, wonach Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben verwendet werden, in den Genuß eines erhöhten Auslandszuschlags kommen, Beamte in gleicher Verwendung diese Leistung aber nicht erhalten.

I.

1. a) Beamte, Richter und Soldaten mit dienstlichem und tatsächlichem Wohnsitz im Ausland erhalten neben den Dienstbezügen, die ihnen bei einer Verwendung im Inland zustehen, u.a. einen Auslandszuschlag gemäß § 52 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 BBesG nach näherer Bestimmung des § 55 BBesG. Nach der bis zum 31. Dezember 1990 geltenden Fassung des § 55 Abs. 1 BBesG (vgl. die Bekanntmachung der Neufassung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 21. Februar 1989, BGBl I S. 261) wurde der Auslandszuschlag - unabhängig davon, ob der Beamte, Richter oder Soldat Angehöriger des Auswärtigen Dienstes war - ausschließlich nach den Tabellen in den Anlagen VI a bis e zum Bundesbesoldungsgesetz gewährt.

b) Nach § 55 Abs. 5 Satz 1 BBesG i.d.F. des Art. 2 Nr. 4 b) des am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen dienst- und besoldungsrechtlichen Begleitgesetzes zum Gesetz über den Auswärtigen Dienst (Begleitgesetz Auswärtiger Dienst - BGAD -) vom 30. August 1990 (BGBl I S. 1849) erhalten - soweit hier erheblich - Beamte, für die das Gesetz über den Auswärtigen Dienst gilt, einen gegenüber den Anlagen VI a bis c um durchschnittlich 3 % der Dienstbezüge im Ausland (ohne Auslandskinderzuschlag, Mietzuschuß und Kaufkraftausgleich) erhöhten Auslandszuschlag nach den Anlagen VI f bis h zum Bundesbesoldungsgesetz. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung sollen hierdurch Nachteile und materielle Mehraufwendungen ausgeglichen werden, die Angehörige des Auswärtigen Dienstes aufgrund ständig wiederkehrender Auslandsverwendungen während ihres gesamten Berufslebens hinzunehmen hätten und die im bisherigen System der Auslandsbesoldung keinen Ausgleich erführen (BTDrucks 11/6543, S. 9).

2. a) Bereits der Referentenentwurf eines Begleitgesetzes Auswärtiger Dienst vom 24. November 1989 sah eine Erstreckung der Regelung über den erhöhten Auslandszuschlag auf weitere, dem Gesetz über den Auswärtigen Dienst nicht unterfallende Beamte und Soldaten vor. Nach § 55 Abs. 5 Satz 4 BBesG i.d.F. des Referentenentwurfs sollten die Sätze 1 bis 3 der Vorschrift entsprechend gelten unter anderem für Beamte und Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge bei integrierten militärischen Stäben verwendet werden. In der Begründung des Referentenentwurfs, S. 8, hieß es:

Wegen der Vergleichbarkeit der berufsspezifischen Belastungen durch wiederkehrende Auslandsverwendungen ist dieser Ausgleich auch Beamten und Soldaten zu gewähren, die in integrierten militärischen Stäben des NATO-Bündnisses eingesetzt werden. (Hervorhebung nur hier)

b) Der in der Folge erstellte, dem Bundesrat am 5. Januar 1990 zugeleitete Gesetzentwurf der Bundesregierung gab der Vorschrift des § 55 Abs. 5 Satz 4 BBesG indes eine andere textliche Gestalt:

Die Sätze 1 bis 3 gelten entsprechend für Beamte, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge an zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen oder als Berater für polizeiliche Aufgaben bei einer ausländischen Regierung, sowie für Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben oder als Berater bei einer ausländischen Regierung verwendet werden (BRDrucks 15/90, S. 3; Hervorhebung nur hier).

Anders als im Referentenentwurf wurden Beamte bei und in integrierten militärischen Stäben nicht mehr ausdrücklich erwähnt, hätten aber als "an zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" verwendete Beamte ebenfalls den erhöhten Auslandszuschlag erhalten. Trotz der geänderten Textfassung wurde die Begründung des Referentenentwurfs unverändert sowohl in die Kabinettsvorlage als auch in die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Begleitgesetz Auswärtiger Dienst übernommen.

c) Im weiteren Gesetzgebungsverfahren forderte der Bundesrat, die Worte "an zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" zu streichen (Stenographische Berichte über die 609. Sitzung vom 16. Februar 1990, S. 35 f., sowie Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, Anlage 2 zur BTDrucks 11/6543, S. 12); die Bundesregierung stimmte dem in ihrer Gegenäußerung ohne Begründung zu (vgl. Anlage 3 zur BTDrucks 11/6543, S. 14). Der Streichungsvorschlag wurde auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestages von diesem übernommen (BRDrucks 385/90, S. 2; BTDrucks 11/7248, S. 6, 16 f.). Damit waren die Beamten in integrierten militärischen Stäben - obgleich in der Gesetzesbegründung noch zusammen mit den in integrierten Stäben verwendeten Soldaten erwähnt - vom Anwendungsbereich der Vorschrift nicht mehr erfaßt. Die den Gegenstand des Verfahrens bildende Bestimmung des - nach Einfügung zusätzlicher Sätze 4 und 5 nunmehrigen - § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG erhielt durch das Begleitgesetz Auswärtiger Dienst folgende Fassung:

Die Sätze 1 bis 5 gelten entsprechend für Beamte, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge als Berater für polizeiliche Aufgaben bei einer ausländischen Regierung, sowie für Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben oder als Berater bei einer ausländischen Regierung verwendet werden.

II.

1. Die Kläger der Ausgangsverfahren sind Geophysikbeamte im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung und wurden seit 1. Juli 1988 und 5. März 1990 in sogenannten integrierten Stäben der NATO im Ausland verwendet. Nach der am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Änderung des § 55 BBesG durch Art. 2 BGAD erhielten sie zunächst einen erhöhten Auslandszuschlag auf der Grundlage des § 55 Abs. 5 BBesG. Mit Bescheiden vom 17. und 19. Juli 1991 teilte ihnen das Wehrbereichsgebührnisamt II mit, daß die in integrierten Stäben verwendeten Beamten der Bundeswehr nicht in die Regelung des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG einbezogen seien, sie den erhöhten Auslandszuschlag daher ohne Rechtsgrund erhalten hätten. Auch die Widerspruchsbehörde verneinte einen Anspruch der Kläger unter Berufung auf den Wortlaut der zur Prüfung gestellten Vorschrift.

2. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschlüssen jeweils vom 12. Mai 1993 die Verfahren über die hiergegen erhobenen Klagen gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Prüfung vorgelegt, ob § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG i.d.F. des Art. 2 Nr. 4 b) BGAD mit dem Grundgesetz vereinbar sei.

a) Die Kammer müsse bei Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen als bei deren Ungültigkeit. Sei § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG verfassungsgemäß, soweit Beamte, die im Ausland in integrierten militärischen Stäben der NATO verwendet werden, von der Regelung nicht erfaßt würden, so sei die Klage abzuweisen. Eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, auch die in integrierten Stäben verwendeten Geophysikbeamten als Soldaten im Sinne des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG anzusehen, scheide angesichts des eindeutigen Wortlautes aus. Im Falle der Verfassungswidrigkeit der Regelung sei das Verfahren nach der Unvereinbarkeitserklärung durch das Bundesverfassungsgericht bis zu einer gesetzlichen Neuregelung weiter auszusetzen. Auch dies sei eine andere Entscheidung als die im Falle der Gültigkeit des Gesetzes gebotene.

b) § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG i.d.F. des Art. 2 Nr. 4 b) BGAD sei insoweit nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, als die Regelung Beamte, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben der NATO verwendet würden, nicht erfasse. Der erhöhte Auslandszuschlag gemäß § 55 Abs. 5 BBesG werde nach Satz 6 dieser Vorschrift Soldaten gewährt, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben verwendet würden; Geophysikbeamten, die in gleicher Weise verwendet würden, werde diese Leistung vorenthalten. Einen sachlichen Grund für diese Ungleichbehandlung gebe es nicht.

Gemessen an dem vom Gesetzgeber gewählten Differenzierungsgrund, mit dem erhöhten Auslandszuschlag die durch die ständig wiederkehrenden Auslandsverwendungen entstehenden Nachteile und Mehraufwendungen auszugleichen, gebe es zwischen den in den integrierten Stäben der NATO verwendeten Soldaten und Geophysikbeamten keine Unterschiede, die eine Ungleichbehandlung rechtfertigten.

Nach den nahezu identischen rechtlichen Vorgaben für die Auslandsverwendung von Soldaten und Geophysikbeamten in den einschlägigen Erlassen des Bundesministeriums der Verteidigung solle die mehrfache Auslandsverwendung die Ausnahme bleiben. Dieser rechtlichen Lage entspreche die tatsächliche Situation. Das ergebe sich aus den von den Klägern vorgelegten Unterlagen sowie verschiedenen Erklärungen des Bundesministeriums der Verteidigung.

Die Gesetzesmaterialien zeigten, daß der Gesetzgeber von einer Vergleichbarkeit der Belastungen für Beamte und Soldaten durch wiederkehrende Auslandsverwendungen in integrierten Stäben ausgegangen sei. Dies habe indes weder im Entwurf der Bundesregierung noch in dem dann vom Bundestag beschlossenen Gesetz Niederschlag gefunden.

Die Entscheidung des Gesetzgebers, in integrierten Stäben verwendete Geophysikbeamte von der Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags auszunehmen, lasse sich nicht mit der Erwägung rechtfertigen, daß jedenfalls im Vergleich zu den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes ein sachlicher Grund für eine Differenzierung gegeben sei. Die Kammer gehe zwar davon aus, daß die Angehörigen des Auswärtigen Dienstes zwei Drittel ihrer Dienstjahre im Ausland verbrächten, während dieser Zeit durchschnittlich alle drei Jahre an andere Dienstorte versetzt würden und sich, sowohl was die Dauer der Auslandsaufenthalte als auch die Zahl der Versetzungen betreffe, von Bundeswehrangehörigen unterschieden. Im Blick auf das Ziel der Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags, Aufwendungen durch ständig wiederkehrende Auslandsverwendungen auszugleichen, wäre es deshalb systemgerecht und nicht zu beanstanden, Geophysikbeamte von der Regelung des § 55 Abs. 5 BBesG auszunehmen. Der Gesetzgeber habe jedoch mit seiner Entscheidung, in integrierten Stäben verwendeten Soldaten den erhöhten Auslandszuschlag ebenfalls zu gewähren, die Anforderungen "heruntergeschraubt". Diese Soldaten seien, wenngleich dies in der Begründung des Gesetzentwurfs nicht deutlich werde, mit den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes, was die Dauer und Anzahl von Auslandsverwendungen betreffe, ebensowenig wie die Geophysikbeamten vergleichbar. Wenn der Gesetzgeber ihnen den erhöhten Auslandszuschlag gleichwohl gewähre, gebe es keinen sachlichen Grund, die in gleicher Weise verwendeten Geophysikbeamten anders zu behandeln und ihnen den Zuschlag zu versagen, obwohl sie bezüglich der Frage der mehrfachen Auslandsverwendung den Soldaten vergleichbar seien.

Fiskalische Gründe rechtfertigten diese Ungleichbehandlung ebensowenig wie eine dem Gesetzgeber einzuräumende Befugnis, typisierende Regelungen zu treffen.

III.

Zu den Vorlagebeschlüssen haben sich der Bundesminister des Inneren namens der Bundesregierung und die Kläger der Ausgangsverfahren geäußert. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 2. Revisionssenats vorgelegt.

1. Die Bundesregierung hält die Vorlagen für unbegründet.

Dem Besoldungsgesetzgeber sei es unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verwehrt gewesen, die Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags auf in integrierten militärischen Stäben verwendete Soldaten zu beschränken. Regelungsgrund für den erhöhten Auslandszuschlag seien die sich aus den ständig wiederkehrenden Auslandsverwendungen ergebenden Nachteile und materiellen Mehraufwendungen. Diesen berufsspezifischen Belastungen seien typischerweise die Angehörigen des Auswärtigen Dienstes ausgesetzt, die ihren Einsatzort in der Regel in einem drei- bis fünfjährigen Rhythmus wechselten (Rotationsprinzip). Bereits bei der Erörterung des Referentenentwurfs des Begleitgesetzes Auswärtiger Dienst habe Einvernehmen bestanden, daß andere Beamte nur dann in den Genuß des erhöhten Auslandszuschlags kommen sollten, wenn sie vergleichbaren berufsspezifischen Belastungen unterlägen. In diesem Zusammenhang sei auch die Vergleichbarkeit der Belastungen der in und bei integrierten militärischen Stäben verwendeten Beamten und Soldaten geprüft worden.

Der Grund für die Begünstigung der Soldaten in integrierten militärischen Stäben seien die aus mehrfachen Auslandsverwendungen resultierenden berufsspezifischen Belastungen, die denen der Angehörigen des Auswärtigen Dienstes entsprächen. Im Gesetzgebungsverfahren sei man davon ausgegangen, daß Offiziere nach Bewährung in ihrer Erstverwendung noch drei- bis viermal im Ausland eingesetzt würden und die Durchschnittsdauer einer Verwendung drei bis vier Jahre betrage. Unteroffiziere sollten in der Regel zwei bis drei Verwendungen in integrierten Stäben haben bei einer Verwendungsdauer von durchschnittlich vier bis sechs Jahren. Diese Vergleichbarkeit sei bei der typischerweise nicht auf mehrfache Auslandsverwendung angelegten Tätigkeit der Beamten in integrierten militärischen Stäben - auch bei der Tätigkeit der Kläger in den Ausgangsverfahren handele es sich um kurzfristige Erstverwendungen - nicht gegeben. Für die unterschiedliche besoldungsrechtliche Behandlung liege somit ein plausibler, sachlich vertretbarer Grund vor.

Zur Entstehungsgeschichte wird ferner ausgeführt, daß die Begründung der Fassung des Referentenentwurfs versehentlich sowohl in die Kabinettsvorlage als auch in die Druckfassung übernommen worden sei, so daß die Zuordnung der Beamten in integrierten militärischen Stäben zu der - später vom Anwendungsbereich der zur Prüfung gestellten Norm ausgenommenen - Gruppe der Beamten an zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen nicht deutlich geworden sei.

Die Kläger in den Ausgangsverfahren seien schließlich selbst dann nicht in verfassungswidriger Weise von dem erhöhten Auslandszuschlag ausgeschlossen, wenn sich die Annahme des Gesetzgebers als unzutreffend erweisen sollte, daß Soldaten in integrierten militärischen Stäben durch mehrfachen Auslandseinsatz bedingten berufsspezifischen Belastungen unterlägen; denn Beamte in gleicher Funktion hätten nach den tatsächlichen Gegebenheiten derartige Belastungen, die ihre Vergleichbarkeit mit den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes rechtfertigten, nicht.

2. Die Kläger in den Ausgangsverfahren schließen sich im wesentlichen den Erwägungen des vorlegenden Gerichts an. Ergänzend führen sie aus:

Daß auch Beamte in einer nennenswerten Anzahl in militärischen Stäben im Ausland verwendet würden, habe der Gesetzgeber offenbar schlicht "übersehen". Die Behauptung der Bundesregierung, die Vergleichbarkeit der berufsspezifischen Belastungen der in und bei integrierten militärischen Stäben verwendeten Beamten und Soldaten sei geprüft worden, stelle sich als offensichtlich unrichtig dar. Wäre dies der Fall gewesen, hätte sich herausgestellt, daß die Gruppe der Geophysikbeamten nicht geringeren, sondern gleichen oder sogar größeren Belastungen ausgesetzt sei als die begünstigte Gruppe der Soldaten.

3. Der 2. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, er vermöge nicht zu übersehen, welche Gründe für die Beschränkung des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG auf Soldaten maßgebend gewesen seien.

B.

Die Vorlagen sind zulässig (I.), die Vorlagefrage bedarf jedoch der Präzisierung (II.).

I.

1. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts genügen den Begründungsanforderungen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Insbesondere wird in den Vorlagebeschlüssen ausreichend dargetan, daß es für die Entscheidung der Ausgangsverfahren auf die Verfassungsmäßigkeit des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG ankommt und das Gericht - je nach der Beantwortung der Vorlagefrage - entweder die Verpflichtungsklagen abweisen oder die Ausgangsverfahren bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber weiter aussetzen müßte. Auch die Aussetzung der Verfahren wäre eine andere Entscheidung als die im Falle der Gültigkeit des Gesetzes gebotene (stRspr seit BVerfGE 17, 210 <215 f.>, vgl. nur BVerfGE 71, 39 <49 f.>).

2. Der Einwand der Bundesregierung, Beamte seien berufsspezifischen Belastungen infolge mehrfacher Auslandsverwendungen, die ihre Vergleichbarkeit mit den Angehörigen des Auswärtigen Dienstes und damit nach der Gesetzesbegründung ihre Einbeziehung in den Kreis der Begünstigten rechtfertigen könnten, nicht ausgesetzt und könnten deshalb selbst bei einer - gemessen an der Gesetzesbegründung - "zu Unrecht" erfolgten Begünstigung der Soldaten keinesfalls in den Genuß des erhöhten Auslandszuschlags kommen, steht der Annahme der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage nicht entgegen. Insoweit erweist sich die Auffassung des vorlegenden Gerichts von der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagen nicht als offensichtlich unhaltbar (zum Maßstab vgl. BVerfGE 7, 171 <175>; 88, 187 <194>).

Beanstandet der Kläger des Ausgangsverfahrens die Vorenthaltung einer gesetzlichen Begünstigung als gleichheitswidrig, genügt es für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage, daß ihm die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Bestimmung die Chance offenhält, eine für ihn günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 74, 182 <195 f.>; stRspr). Daß eine solche Chance besteht, zeigen Vorüberlegungen des Bundesministeriums des Innern zu einer Neufassung des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG: Danach soll der erhöhte Auslandszuschlag zwar erst nach insgesamt fünfjähriger Auslandsverwendung in integrierten Stäben oder bei Beratergruppen gewährt werden; allerdings ist nunmehr auch die Einbeziehung der von den Klägern repräsentierten Gruppe in den Anwendungsbereich der Vorschrift beabsichtigt (vgl. den von der Bundesregierung vorgelegten Vermerk vom 25. November 1993 über eine Besprechung im Bundesministerium des Innern am 15. November 1993 zu Fragen der Auslandsbesoldung). Darüber hinaus wäre es dem Gesetzgeber im Rahmen seiner - vom Bundesverfassungsgericht zu respektierenden - Gestaltungsfreiheit unbenommen, an der Regelung des erhöhten Auslandszuschlags grundsätzlich festzuhalten, jedoch die Kriterien für die Leistungsberechtigung zu ändern (zu den grundsätzlichen Möglichkeiten der Heilung eines Gleichheitsverstoßes BVerfGE 22, 349 <361 f.>).

Mithin kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, daß die Entscheidung des Gesetzgebers - zumindest in einem gewissen Umfang - zu einer auch die Kläger der Ausgangsverfahren begünstigenden Regelung führt. Dies gilt um so mehr, als im Bereich des Richter- und Beamtenbesoldungsrechts wegen der unmittelbaren Auswirkungen einer differenzierenden Neuregelung hinsichtlich einer Gruppe von Beamten oder Richtern auf die Stellung vergleichbarer Bediensteter an die Zulässigkeit der Rüge einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung weniger strenge Maßstäbe anzulegen sind (vgl. BVerfGE 26, 116 <134 f.>; 49, 1 <9>). Die Wechselbezüglichkeiten besoldungsrechtlicher Regelungen sind um so eher zu berücksichtigen, je enger die Vergleichsgruppen durch gemeinsame Merkmale miteinander verknüpft sind. Angesichts der gemeinsamen Zugehörigkeit der beiden Vergleichsgruppen zu dem relativ kleinen Kreis der in integrierten militärischen Stäben im Ausland verwendeten Beschäftigten des öffentlichen Dienstes liegt es auf der Hand, daß die zur Prüfung gestellte Regelung die von den Klägern repräsentierte Gruppe "betrifft" und sich deren Interesse nicht in der Beseitigung einer Drittbegünstigung erschöpft.

II.

In den Fällen des gleichheitswidrigen Begünstigungsausschlusses, wie er hier geltend gemacht wird, verstößt für sich genommen weder die Begünstigung der einen Gruppe, der in integrierten militärischen Stäben tätigen Soldaten, noch das Unterlassen der Begünstigung der anderen Gruppe, der in solchen Stäben tätigen Beamten, gegen den Gleichheitssatz. Die mögliche Verfassungswidrigkeit liegt vielmehr ausschließlich in der Unterschiedlichkeit der Regelung als solcher, mithin in der Berücksichtigung der einen und der Nichtberücksichtigung der anderen Gruppe in der Gesetzesnorm, begründet (grundlegend Maurer, Zur Verfassungswidrigerklärung von Gesetzen, in: Im Dienst an Recht und Staat, Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, Berlin 1974, S. 345 ff. <354>). Zu prüfen ist deshalb, ob § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG i.d.F. von Art. 2 Nr. 4 b) BGAD mit Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist, soweit danach Soldaten, die im Ausland unter Fortzahlung ihrer Dienstbezüge in integrierten militärischen Stäben verwendet werden, ein erhöhter Auslandszuschlag gewährt, Beamten in gleicher Verwendung diese Leistung aber vorenthalten wird.

C.

Die zur Prüfung gestellte Regelung verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

I.

1. Nach Art. 3 Abs. 1 GG ist der Gesetzgeber gehalten, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Es verbleibt ihm freilich - zumal bei Regelungen des Besoldungs- und Versorgungsrechts - ein weiter Gestaltungsspielraum (vgl. BVerfGE 71, 39 <52 f.>; 76, 256 <330>; stRspr).

Der Gesetzgeber hat die Grenzen der ihm zustehenden weiten Gestaltungsfreiheit - mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG - allerdings überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, das heißt, wenn die gesetzliche Differenzierung sich - sachbereichsbezogen - nicht auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen läßt (vgl. BVerfGE 71, 39 <58>; 75, 108 <157>; 76, 256 <329>; stRspr). Ein solcher Fall liegt auch vor, wenn eine Gruppe von Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 71, 39 <58 f.> m.w.N.; 82, 126 <146>; 88, 87 <97>; 90, 46 <56>).

2. Mißt man die vom vorlegenden Gericht beanstandete Regelung an diesem Maßstab, so ergibt sich, daß sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

Mit Recht vergleichen die Vorlagebeschlüsse die Gruppe der in integrierten militärischen Stäben im Ausland tätigen Beamten, die vom Bezug des erhöhten Auslandszuschlags ausgeschlossen ist, mit der Gruppe der in den gleichen Einrichtungen verwendeten Soldaten, die in den Genuß dieser Leistung kommen. Die in der Vorenthaltung des Anspruchs auf erhöhten Auslandszuschlag gemäß § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG liegende Ungleichbehandlung der von den Klägern repräsentierten Gruppe entbehrt - bezogen auf den Sachbereich Besoldungsregelung -eines hinreichenden sachlichen Grundes. Zwischen den - in integrierten militärischen Stäben im Ausland tätigen - Soldaten und Beamten bestehen keine Verschiedenheiten von solcher Beschaffenheit und solchem Gewicht, daß es mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, an sie die genannten verschiedenartigen Rechtsfolgen zu knüpfen.

a) Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß der Gesetzgeber bei der Einführung der zur Prüfung gestellten Regelung von einem für die Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags bedeutsamen Unterschied zwischen den beiden Gruppen ausging, sind nicht ersichtlich. Im Gegenteil deuten die amtliche Begründung des Regierungsentwurfs wie auch die Begründungen vorangegangener Entwürfe darauf hin, daß den gesetzgeberischen Überlegungen die Annahme zugrundelag, Soldaten und Beamte seien bei mehrfacher Auslandsverwendung im wesentlichen den gleichen berufstypischen Sonderbelastungen ausgesetzt, beide Gruppen hätten deshalb gleichermaßen in den Genuß des erhöhten Auslandszuschlags zu kommen.

Allerdings wurden die "Beamten in integrierten militärischen Stäben" im Text des Entwurfs der Bundesregierung vom 5. Januar 1990 nicht mehr erwähnt, sie waren jedoch in der Formulierung "Beamte an zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" mitenthalten. Infolge dieser Unstimmigkeit zwischen Entwurfstext und Entwurfsbegründung wurde die Zuordnung der von den Klägern repräsentierten Gruppe zu den "Beamten in zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" nicht deutlich. Deshalb spricht vieles dafür, daß die gesetzgebenden Organe bei der auf Vorschlag des Bundesrates vorgenommenen Streichung der Worte "in zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" sich nicht bewußt waren, damit zugleich die "Beamten in integrierten Stäben" vom Anwendungsbereich der Norm auszunehmen, deren Begünstigung ausweislich der amtlichen Begründung für geboten erachtet wurde. Für diese Würdigung spricht auch die nachträgliche Bewertung durch das Bundesministerium des Innern, wie sie sich aus dem von der Bundesregierung vorgelegten Vermerk über die Ressortbesprechung im Bundesinnenministerium am 15. November 1993 ergibt (vgl. auch Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Kommentar, Bd. 2, § 55 BBesG Rn. 5 Fn. 16a).

Ob das Zustandekommen der zur Prüfung gestellten Norm tatsächlich auf einem Versehen beruhte, bedarf indes keiner Entscheidung. Jedenfalls kann den über die parlamentarischen Verhandlungen vorliegenden Unterlagen nichts entnommen werden, was das "Herausfallen" der Gruppe der Beamten in integrierten militärischen Stäben aus dem Kreis der Begünstigten im Verlaufe der Gesetzgebungsarbeiten als Ergebnis einer bewußten Differenzierung im Verhältnis zur Gruppe der Soldaten erscheinen ließe. Die Annahme der Bundesregierung, im Gesetzgebungsverfahren sei die Vergleichbarkeit der berufsspezifischen Belastungen der in integrierten militärischen Stäben verwendeten Soldaten und Beamten geprüft worden, wird durch die vorliegenden Materialien nicht bestätigt.

Im Zusammenhang mit dem auf den Bundesrat zurückgehenden Vorschlag, in § 55 Abs. 5 Satz 6 (damals noch Satz 4) BBesG die Worte "in zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen" zu streichen, wurde weder in den damit befaßten Ausschüssen noch in den Plenarsitzungen des Bundestages und des Bundesrates gerade auf die Lage der Soldaten und Beamten in integrierten militärischen Stäben eingegangen; insbesondere wurden dort keine Gründe für deren unterschiedliche Behandlung erörtert, obwohl dies im Blick auf die ausdrückliche Gleichstellung beider Gruppen in der Begründung des Regierungsentwurfs angezeigt gewesen wäre (vgl. Bundesrat: Niederschrift über die 215. Sitzung des Unterausschusses "Besoldungsrecht" des Ausschusses für Innere Angelegenheiten des Bundesrates am 25. Januar 1990, S. 69; Protokoll der 592. Sitzung des Finanzausschusses des Bundesrates am 1. Februar 1990, S. 45 - 48; Niederschrift über die 607. Sitzung des Ausschusses für Innere Angelegenheiten am 30. und 31. Januar 1990, S. 118; Plenarprotokolle der 609. Sitzung des Bundesrates vom 16. Februar 1990, S. 35 f. <Stellungnahme> und der 615. Sitzung des Bundesrates vom 22. Juni 1990, S. 362 f. <Zustimmung>; Bundestag: Protokoll der 87. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 18. Mai 1990, S. 10; Bericht des Innenausschusses vom 29. Mai 1990, BTDrucks 11/7248, S. 14 - 17; Plenarprotokoll der 214. Sitzung des Deutschen Bundestages am 31. Mai 1990, S. 16831 - 16838). Auch die Bundesregierung hat im Gesetzgebungsverfahren solche Gründe nicht vorgetragen. Sie hatte dem Streichungsvorschlag des Bundesrates in ihrer Gegenäußerung vom 16. Februar 1990 ohne Begründung zugestimmt (Anlage 3 zur BTDrucks 11/6543, S. 14).

b) Lassen sich den Motiven des Gesetzgebers zureichende Gründe für die ungleiche Behandlung beider Gruppen nicht entnehmen, so könnten doch andere Erwägungen geeignet sein, die beanstandete Regelung zu rechtfertigen. Nicht eine subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Norm, sondern nur deren objektive, das heißt tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (stRspr, vgl. zuletzt BVerfGE 80, 48 <51>; 86, 59 <63>). So liegt es hier.

aa) Grund für die Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags sollte die "Vergleichbarkeit der berufsspezifischen Belastungen durch wiederkehrende Auslandsverwendungen" mit den Belastungen sein, denen die Beamten des Auswärtigen Dienstes aufgrund des dort geübten "Rotationsprinzips" ausgesetzt sind (vgl. die amtliche Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks 11/6543, S. 9). Mit Blick darauf lassen sich nach den von der Bundesregierung dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten tabellarischen Übersichten über Häufigkeit und Dauer der Auslandsverwendungen zwar gewisse tatsächliche Unterschiede zwischen der Gruppe der in integrierten militärischen Stäben verwendeten Soldaten und der dort beschäftigten Beamten feststellen:

Die durchschnittliche Gesamtdauer der Auslandsaufenthalte liegt bei Beamten tendenziell höher als bei Soldaten. Hinsichtlich der Häufigkeit der Auslandsverwendungen ergibt sich: Während aus der Gruppe der Beamten, bezogen auf den Zeitraum von 1974 bis 1994, keiner mehrfach im Ausland verwendet wurde, kam es bei der Gruppe der Soldaten, bezogen auf den Zeitraum von 1978 bis 1994, in knapp 30 v.H. der Fälle zu mehr als einer Auslandsverwendung, ganz selten aber zu mehr als zwei Verwendungen im Ausland. Bei der überwiegenden Mehrzahl der Soldaten, nämlich in über zwei Dritteln der Fälle, traten besondere Belastungen infolge mehrfacher Auslandsverwendungen allerdings ebensowenig auf wie bei den Beamten.

Das Kriterium der Dauer der Auslandsverwendung spricht mithin nicht für die Zulässigkeit einer "Bevorzugung" der Soldaten. Dagegen können unterschiedliche Belastungen infolge unterschiedlicher Häufigkeit von Auslandsverwendungen es ihrer Art nach an sich rechtfertigen, daß der Gesetzgeber den erhöhten Auslandszuschlag der einen Gruppe gewährt und der anderen vorenthält. Es reicht aber zur Begründung einer unterschiedlichen Behandlung von Personengruppen nicht aus, daß der Gesetzgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muß auch für das Maß der Differenzierung ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen läßt (vgl. BVerfGE 71, 39 <58 f.> m.w.N.; 81, 208 <224>; 82, 126 <146, 148>; 88, 87 <97>).

Angesichts der festgestellten, allenfalls geringfügigen Belastungsunterschiede wird die zu prüfende Regelung diesen Anforderungen des Gleichheitssatzes nicht gerecht. Aus den vorgelegten Unterlagen ergibt sich eine gruppenspezifische Sonderbelastung der Soldaten in integrierten militärischen Stäben aufgrund mehrfacher Auslandsverwendungen nicht. Derartigen Belastungen durch eine mehr als einmalige, auch in diesen Fällen die Dauer von fünf Jahren in aller Regel nicht erreichende Verwendung im Ausland ist nur ein Teil der Normbetroffenen ausgesetzt, nämlich weniger als 30 v.H. der im Ausland verwendeten Soldaten. Für die überwiegende Mehrzahl der betroffenen Soldaten läßt sich insoweit ein Unterschied zu der von den Klägern repräsentierten Gruppe nicht feststellen. Deshalb ist der Hinweis auf besondere Belastungen durch mehrfache Auslandsverwendungen nicht geeignet, die Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags an die gesamte Gruppe der Soldaten in integrierten militärischen Stäben und damit die pauschale Ungleichbehandlung der dort Verwendung findenden Beamten und Soldaten zu rechtfertigen. Das gilt auch bei Berücksichtigung der dem Gesetzgeber zukommenden Befugnis zur Typisierung (vgl. BVerfGE 11, 245 <254>; 71, 146 <157>; 77, 275 <285>; 78, 214 <226 f.> m.w.N.).

bb) Auch andere Gesichtspunkte können diese Ungleichbehandlung nicht begründen:

Wie sich aus der von der Bundesregierung vorgelegten Aufstellung ergibt, stehen den 627 im Zeitraum von 1978 bis 1994 in integrierten militärischen Stäben verwendeten Soldaten lediglich 17 im Zeitraum von 1974 bis 1994 dort verwendete Beamte gegenüber. Eine dem Gesetzgeber grundsätzlich erlaubte generalisierende Regelung rechtfertigt indessen eine durch sie entstehende Ungereimtheit allenfalls dann, wenn sie nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wäre (vgl. BVerfGE 45, 376 <390>; 63, 119 <128>; 84, 348 <360>; 87, 234 <255 f.>). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Gesetzestechnisch wäre es ohne weiteres möglich, die Gruppe der Beamten in den begünstigten Personenkreis einzubeziehen. Angesichts der im Verhältnis zu den Soldaten sehr geringen Anzahl der in integrierten militärischen Stäben verwendeten Beamten läßt sich auch nicht erkennen, daß die Erstreckung des erhöhten Auslandszuschlags auf diese mit einem besonderen Verwaltungsaufwand verbunden wäre.

Schließlich sind auch finanzielle Überlegungen nicht geeignet, die Ungleichbehandlung als hinnehmbar erscheinen zu lassen. Das - hier im übrigen auch nicht erkennbare - fiskalische Bemühen, Ausgaben zu sparen, reicht - jedenfalls im Besoldungsrecht - in aller Regel nicht aus, um eine differenzierende Behandlung verschiedener Personengruppen zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 19, 76 <84>; 76, 256 <311>).

II.

Ist nach alledem die unterschiedliche Behandlung von Soldaten und Beamten in integrierten militärischen Stäben bei der Gewährung des erhöhten Auslandszuschlags mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, so scheidet doch mit Rücksicht auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eine Nichtigerklärung des § 55 Abs. 5 Satz 6 BBesG aus, weil mehrere Möglichkeiten zur Beseitigung des Verfassungsverstoßes bestehen (vgl. BVerfGE 22, 349 <361 f.> sowie oben unter B. I. 2.). Werden Normen mit dem Grundgesetz für unvereinbar erklärt, hat dies grundsätzlich zur Folge, daß sie ab sofort, das heißt vom Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an, in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewandt werden dürfen (vgl. BVerfGE 37, 217 <261>; 55, 100 <110>; 61, 319 <356>; 73, 40 <101 f.>; 82, 126 <155>). Besonderheiten, die es ausnahmsweise aus verfassungsrechtlichen Gründen notwendig machen, die verfassungswidrige Vorschrift zugunsten der Soldaten in integrierten militärischen Stäben als Regelung für die Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung fortbestehen zu lassen (vgl. hierzu BVerfGE 61, 319 <356 f.> mit Hinweis auf BVerfGE 37, 217 <261>; 73, 40 <101 f.>; 82, 126 <155>), sind angesichts des Betrages des erhöhten Auslandszuschlags von etwa 3 % der Auslandsdienstbezüge nicht ersichtlich.

Bis der Gesetzgeber eine den Anforderungen der Verfassung entsprechende Regelung getroffen hat, wird das Verwaltungsgericht die Verfahren weiter aussetzen müssen. 

Unterschrift

Limbach				Böckenförde				Klein
Graßhof				Kruis				Kirchhof
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